Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2023.00291
Urteil
der 4. Kammer
vom 30. August 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A,
B,
Beschwerdeführende,
gegen
Volksschulamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Bewilligung von Privatunterricht,
hat sich ergeben:
I.
Die 2008 geborene C besuchte seit August 2016 die Heilpädagogische Schule (HPS) E. Am 10. Dezember 2021 meldeten die Eltern von C, A und B, dem Volksschulamt des Kantons Zürich, dass ihre Tochter ab dem 3. Januar 2022 privat von der Mutter unterrichtet werde.
Mit Schreiben vom 17. September 2022 ersuchten A und B um "Weiterführung der Privatschulung" ihrer Tochter bis Juli 2025. Dieses Gesuch wies das Volksschulamt mit Verfügung vom 28. Oktober 2022 ab und forderte A und B auf, bis spätestens 15. Dezember 2022 zu melden, in welche Klasse oder von welcher Lehrperson mit abgeschlossener Berufsausbildung ihre Tochter C ab Januar 2023 unterrichtet werde.
II.
Dagegen rekurrierten A und B am 7. November 2022 bei der Bildungsdirektion des Kantons Zürich und verlangten, dass "[a]uf das geforderte Lehrpersonendiplom bis zur Vollendung der Schulzeit (Juli 2025) [...] zu verzichten" und ihnen entsprechend eine Ausnahmebewilligung für die Weiterführung des Privatunterrichts ihrer Tochter zu erteilen sei.
Mit Verfügung vom 21. April 2023 wies die Bildungsdirektion den Rekurs von A und B ab und auferlegte ihnen die Kosten des Rekursverfahrens in Höhe von Fr. 573.- unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag.
III.
Am 23. Mai 2023 erhoben A und B Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragten Folgendes:
"1. Die Bildungsdirektion des Kantons Zürich hat das Recht auf Inklusion zu erfüllen, insbesondere wenn Kinder und Jugendliche in separierte Sonderschulen überwiesen werden
Mit Schreiben vom 31. Mai 2023 ergänzten A und B ihre Beschwerde dahingehend, als sie dem Verwaltungsgericht mitteilten, ihre Tochter C werde "seit März 2023 dank einem sehr engagierten Team an der Oberstufe D integriert", weshalb sie "aktuell keinen Grund [sehen würden] C aus diesem guten Umfeld zu reissen und wieder im Homeschooling zu unterrichten".
Das Volksschulamt mit Beschwerdeantwort vom 1. Juni 2023 und die Bildungsdirektion mit Vernehmlassung vom 2. Juni 2023 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts etwa betreffend den Privatunterricht zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
1.2 Am 31. Mai 2023 erklärten A und B gegenüber dem Verwaltungsgericht, gegenwärtig nicht daran interessiert zu sein, ihre Tochter (wieder) privat zu Hause zu unterrichten, weil der seit März 2023 angeordnete Einzelunterricht in der Sekundarschule D den Bedürfnissen des Kindes (besser) gerecht werde. Insofern stellt sich die Frage, ob die Beschwerdeführenden noch ein aktuelles schutzwürdiges Interesse an der Beschwerde haben (vgl. § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Einzelunterricht darf jedoch nur in Ausnahmefällen angeordnet werden zur Überbrückung einer Wartezeit bis ein Platz in einer Sonderschule frei wird oder bei schweren Verhaltensauffälligkeiten (insbesondere Dissozialität) für maximal sechs Monate (vgl. § 23 Abs. 1 und Abs. 2 der Verordnung über die sonderpädagogischen Massnahmen vom 11. Juli 2007 [VSM, LS 412.103]; Empfehlungen des Volksschulamts zur "Sonderschulung als Einzelunterricht" vom 4. August 2022, S. 1, unter www.vsa.zh.ch > Schulbetrieb & Unterricht
Sonderpädagogisches > Sonderschulung). Entsprechend wurde auch der Einzelunterricht für C bloss im Sinn einer Übergangslösung bis zum Ende des Schuljahrs 2022/2023 angeordnet. Die Beschwerdeführenden haben daher unverändert ein Interesse an der Prüfung ihres Gesuchs um Bewilligung des Privatunterrichts ihrer Tochter bis zum Ende der obligatorischen Schulzeit (Juli 2025).
1.3 Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Art. 15 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) gewährleistet im Kanton Zürich ein Recht auf Gründung, Organisation und Besuch privater Bildungsstätten sowie auf Privatunterricht (BGr, 20. September 2011, 2C_593/2010, E. 3.2; siehe dagegen BGE 146 I 20 E. 4.3 und E. 5.5 mit Hinweisen, wonach die Bundesverfassung und das Völkerrecht keinen Anspruch auf privaten Einzelunterricht gewährten). Allerdings schreibt Art. 62 Abs. 2 Satz 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) den Kantonen vor, einen obligatorischen Grundschulunterricht vorzusehen, der staatlicher Leitung oder Aufsicht untersteht. Daraus folgt, dass der Bundesverfassungsgeber zwar grundsätzlich von der Möglichkeit privater Schulen bzw. von Privatunterricht ausgeht, jedoch gleichzeitig sicherstellen will, dass der obligatorische Grundschulunterricht auch dann, wenn er von Privaten wahrgenommen wird, ausreichend ist (BGE 146 I 20 E. 4.2 mit Hinweisen; siehe auch VGr, 8. November 2017, VB.2017.00208, E. 3.1).
Die Ausbildung muss für den Einzelnen angemessen und geeignet sein sowie genügen, um die Schülerin bzw. den Schüler gebührend auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten (BGE 143 I 361 E. 6.1, 141 I 9 E. 3.2 mit Hinweisen). Der Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht wird verletzt, wenn die Ausbildung des Kindes – sei es durch den Staat, sei es durch die Eltern – in einem Mass eingeschränkt wird, dass die Chancengleichheit nicht mehr gewahrt ist, bzw. wenn das Kind Lehrinhalte nicht vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten, oder es von einer nicht genügend ausgebildeten oder fähigen Lehrperson unterrichtet wird (BGE 146 I 20 E. 4.2; ferner BGr, 20. September 2011, 2C_593/2010, E. 3.3.1, und 24. Mai 2011, 2C_738/2010, E. 3.3.2).
2.2 In diesem Sinn besteht im Kanton Zürich eine allgemeine Schulpflicht für die Dauer von in der Regel elf Jahren bis zum 16. Altersjahr (§ 3 Abs. 2 f. des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [VSG, LS 412.100]), die auch durch den Besuch einer Privatschule oder durch Privatunterricht erfüllt werden kann (§ 2 Abs. 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV, LS 412.101]), sofern gewisse Voraussetzungen gegeben sind.
So müssen die Eltern eines Kindes, die dieses – allein oder in einer Gruppe von bis zu fünf Schülerinnen und Schülern – privat zu Hause unterrichten (lassen) wollen (vgl. § 69 Abs. 1 VSG), der Gemeinde ihres Wohnorts und der Bildungsdirektion die Umstände des Privatunterrichts melden, insbesondere die unterrichtende Person, den Stundenplan und die Räumlichkeiten (§ 69 Abs. 2 VSG). Dauert der Privatunterricht länger als ein Jahr, muss er von einer Person mit abgeschlossener Lehrerausbildung erteilt werden (§ 69 Abs. 3 VSG; siehe auch § 73 Abs. 2 VSV). Der Privatunterricht wird zudem von der Bildungsdirektion beaufsichtigt (§ 74 Abs. 1 VSV). Diese bzw. das Volksschulamt kann geeignete Anordnungen treffen, wenn begründete Zweifel bestehen, ob im Privatunterricht die Lernziele erreicht werden (§ 70 Abs. 1 VSG). Bei schwerwiegenden Mängeln kann der Privatunterricht untersagt werden (§ 70 Abs. 3 VSG und § 74 Abs. 2 VSV).
3.
3.1 Die Beschwerdeführenden meldeten dem Beschwerdegegner am 10. Dezember 2021, dass ihre Tochter C ab dem 3. Januar 2022 von der Mutter zu Hause unterrichtet werde. Gemäss ihren Angaben im Rekurs erfolgte die "Umstellung auf Privatunterricht" ursprünglich auf "Druck" der damaligen Schule ihrer Tochter bzw. wegen der dort im Dezember 2021 eingeführten Corona-Testpflicht . Da C in der Folge im häuslichen Privatunterricht eine "hohe Motivation" gezeigt habe, ersuchten die Beschwerdeführenden Mitte September 2022 um dessen Weiterführung bis zum Schulabschluss ihrer Tochter. Dieses Gesuch wies der Beschwerdegegner am 28. Oktober 2022 mit der Begründung ab, dass die Beschwerdeführenden nicht über eine Lehrerausbildung verfügten, sodass die gesetzlichen Voraussetzungen für die Bewilligung von Privatunterricht während mehr als eines Jahres (§ 69 Abs. 3 VSG) in ihrem Fall nicht gegeben seien.
Dagegen bringen die Beschwerdeführenden vor Verwaltungsgericht im Wesentlichen vor, dass sie ihrer Tochter – auch ohne Lehrerausbildung – eine auf ihre Bedürfnisse zugeschnittene Förderung bieten könnten, die es ihr ermögliche, sich in der Gesellschaft zu integrieren. Die heilpädagogischen Schulen im Kanton Zürich hätten dagegen keinen gesellschaftlichen Inklusionsauftrag. Kinder wie ihre Tochter würden aufgrund der externen Beschulung in einer solchen Schule aus ihrer Wohngemeinde gerissen, verlören den Kontakt zur Bevölkerung und seien nur beschränkt in der Lage, von lokalen Freizeitangeboten Gebrauch zu machen.
3.2 Das Verwaltungsgericht hat bereits in einem Urteil aus dem Jahr 2010 erwogen, dass § 69 Abs. 3 VSG grundsätzlich verfassungs- und völkerrechtskonform sei, das heisst insbesondere auch vor Art. 15 KV standhalte, zumal in Fällen, in denen wegen besonderer Umstände Privatunterricht auch durch Personen ohne Ausbildung zugelassen werden müsse, das Gesetz die Zulässigkeit bis zur Dauer von einem Jahr vorsehe, und zwingende Konstellationen mit Blick auf Art. 36 Abs. 3 BV weitere Ausnahmen im Einzelfall zuliessen (VGr, 3. Juni 2010, VB.2010.00068, E. 4.2; siehe auch BGr, 24. Mai 2011, 2C_738/2010, E. 3.5.5).
Vorliegend sind keine Umstände ersichtlich, die eine solche weitere Ausnahme rechtfertigten. Namentlich genügt hierfür nicht, dass die Tochter der Beschwerdeführenden sonderschulbedürftig ist. Vielmehr erscheint bereits fraglich, ob der Beschwerdegegner den Beschwerdeführenden ohne nähere Prüfung gestatten durfte, ihre Tochter während mehrerer Monate zu Hause zu unterrichten: Wie aufgezeigt, hat der Privatunterricht den bundesrechtlichen Anforderungen von Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV zu genügen und liegt es im Interesse der Unterrichtsqualität, dass schulpflichtige Kinder durch Fachpersonen bzw. Personen mit einer vertieften methodisch-didaktischen Ausbildung unterrichtet werden. C bedarf zudem aufgrund ihres besonderen Bildungs- und Entwicklungsbedarfs (vgl. § 33 Abs. 1 Satz 1 VSG) – gemäss ihren Eltern bewegt sie sich auf dem Niveau der 1. Klasse – einer speziellen Förderung, um in den Genuss einer im Sinn von Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV (für sie) ausreichenden Bildung zu kommen (vgl. Art. 20 Abs. 1 des Behindertengleichstellungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 [BehiG, SR 151.3]). Dass ihr ihre Mutter diese Förderung zuteilwerden lassen kann, erscheint fraglich. Erschwerend kommt hinzu, dass die 15-jährige Tochter der Beschwerdeführenden auf den Schulabschluss vorbereitet werden muss bzw. auf den Übergang ins Berufsleben, der bei Kindern mit einer Beeinträchtigung regelmässig eine besondere Herausforderung darstellt.
3.3 Jedenfalls bestehen hier bei objektiver Betrachtung keine Anhaltspunkte dafür, dass der häusliche Privatunterricht den Bedürfnissen der Tochter der Beschwerdeführenden besser gerecht würde als ihre Sonderschulung in einer heilpädagogischen Schule. Wohl kommt der integrierten Sonderschulung nach dem Willen des Verfassungs- und Gesetzgebers im Grundsatz der Vorrang gegenüber der separativen Sonderschulung zu (Art. 8 Abs. 2 BV und Art. 20 Abs. 2 BehiG, wonach die Kantone mit entsprechenden Schulungsformen die Integration behinderter Kinder und Jugendlicher in die Regelschule fördern, soweit dies möglich ist und dem Wohl des behinderten Kindes oder Jugendlichen dient; so auch Art. 24 Abs. 1 des Übereinkommens vom 13. Dezember 2006 über die Rechte von Menschen mit Behinderungen [SR 0.109]; BGE 141 I 9 E. 5.3.1 ff., 138 I 162 E. 4.2 mit weiteren Hinweisen; BGr, 25. Januar 2023, 2C_346/2022, E. 3.2.5, und 29. Juni 2021, 2C_33/2021, E. 3.2.1 mit Hinweisen). Die Präferenz bzw. der Grundsatz des Vorrangs der integrierten Schulung in der Regelschule führt jedoch nicht dazu, dass jede separative Sonderschulung von vornherein unzulässig wäre (BGE 141 I 9 E. 5.3.4, 130 I 352 E. 6.1.2). Massgebend für den Entscheid, welche Schule bzw. welche Schulungsform in Frage kommt, sind in erster Linie das Wohl des betroffenen Kindes und dessen individuelle Bedürfnisse, die die zuständige Behörde im Rahmen einer umfassenden Beurteilung zu ermitteln hat (vgl. Art. 20 Abs. 2 BehiG, Art. 11 Abs. 1 BV und Art. 3 Abs. 1 des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des Kinds [SR 0.107]; siehe ferner § 4 VSM).
Die Beschwerdeführenden behaupten nicht, dass die Bedürfnisse ihrer Tochter bislang nicht sorgfältig abgeklärt worden wären. Ob ihr der Besuch einer Regelklasse (mit Unterstützung) möglich wäre, lässt sich anhand der Akten nicht beurteilen. So oder anders würde C mit dem vorgesehenen Privatunterricht aber nicht besser in die Gesellschaft integriert als mit dem Unterricht in einer Sonderschule. Entgegen dem Dafürhalten der Beschwerdeführenden vermögen die von ihnen geplanten, den Privatunterricht ergänzenden Freizeitaktivitäten (Theaterkurs, Selbstverteidigungskurs, Beatboxen etc.) die sozialen Kompetenzen ihrer Tochter nämlich nicht gleichermassen zu fördern wie der regelmässige Besuch des Unterrichts im Klassenverband mit wechselnden Lehrpersonen, selbst wenn er nicht in der Regelschule stattfindet (vgl. dazu auch BGr, 24. Mai 2011, 2C_738/2010, E. 3.5.6).
3.4 Damit ist der Entscheid des Beschwerdegegners, den Beschwerdeführenden die Weiterführung des Privatunterrichts ihrer Tochter zu verweigern, nicht zu beanstanden.
4.
Die Vorinstanz auferlegte den unterliegenden Beschwerdeführenden die Kosten für das vorinstanzliche Verfahren. Die in den Anwendungsbereich des Behindertengleichstellungsgesetzes fallenden Verfahren betreffend die Beseitigung einer Benachteiligung bei der Inanspruchnahme von Aus- und Weiterbildung sind allerdings grundsätzlich unentgeltlich (Art. 10 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 und Art. 2 Abs. 5 BehiG). Von einem solchen Verfahren ist vorliegend auszugehen, machen die Beschwerdeführenden doch im Wesentlichen geltend, ihnen sei wegen der Behinderung ihrer Tochter zu gestatten, diese ausnahmsweise länger als ein Jahr zu Hause zu unterrichten.
In diesem Punkt ist die Beschwerde daher gutzuheissen; Dispositiv-Ziff. II des vorinstanzlichen Entscheids vom 21. April 2023 ist insofern abzuändern, als die Kosten des Rekurs-
verfahrens auf die Staatskasse zu nehmen sind.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen.
6.
Die Kosten des vorliegenden Verfahrens sind gestützt auf Art. 10 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 und Art. 2 Abs. 5 BehiG auf die Gerichtskasse zu nehmen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziff. II des vorinstanzlichen Entscheids vom
April 2023 insofern abgeändert, als die Rekurskosten auf die Staatskasse genommen werden. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 2'095.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Bildungsdirektion.