Zugang zu Personendaten

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00234

Beschluss

der 4. Kammer

vom 13. September 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Selina Sigerist.

In Sachen

KESB Winterthur-Andelfingen,

Beschwerdeführerin,

gegen

A,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Zugang zu Personendaten,

hat sich ergeben:

I.

A. Im Rahmen des Scheidungsverfahrens von A, geboren 1974, und B, geboren 1969, ordnete das Bezirksgericht Andelfingen mit Verfügung vom 5. November 2018 eine Beistandschaft für deren Kinder C und D, beide 2009 geboren, an. Das Bezirksgericht betraute die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde der Bezirke Winterthur und Andelfingen (KESB Winterthur-Andelfingen) mit dem Vollzug der Beistandschaft. In der Folge setzte die KESB Winterthur-Andelfingen eine Beiständin des Zentrums E ein.

B. Mit Schreiben vom 15. Juli 2022 beantragte A bei der KESB Winterthur-Andelfingen Auskunft über die durch die KESB Winterthur-Andelfingen bearbeiteten Personendaten von ihr und ihren zwei Kindern C und D. Zudem beantragte sie vollumfängliche Akteneinsicht in die sie und ihre Kinder betreffenden Akten des Zentrums E. Dieses habe ihr keine vollumfängliche Akteneinsicht gewährt, ohne dies zu begründen.

Die KESB Winterthur-Andelfingen trat mit Entscheid vom 15. Dezember 2022 auf das Gesuch von A um Einsicht in die KESB-Akten sowie die Beistandschaftsakten nicht ein. Zur Begründung gab die KESB Winterthur-Andelfingen an, sie sei hierfür sachlich nicht zuständig.

II.

Dagegen rekurrierte A am 13. Januar 2023 an den Bezirksrat Winterthur. Dieser hiess den Rekurs mit Beschluss vom 24. März 2023 teilweise gut, hob den Entscheid der KESB Winterthur-Andelfingen vom 15. Dezember 2022 auf und wies die Sache sinngemäss an die KESB Winterthur-Andelfingen zur Neubeurteilung zurück. Im Übrigen trat er auf den Rekurs nicht ein. Er hielt in seinem Beschluss fest, die KESB Winterthur-Andelfingen sei für die Behandlung des Gesuchs um Einsicht in die KESB-Akten sachlich zuständig. Zudem hätte diese das Gesuch um Einsicht in die Beistandschaftsakten des Zentrums E gestützt auf Art. 419 ZGB entgegennehmen und behandeln müssen.

III.

Am 27. April 2023 erhob die KESB Winterthur-Andelfingen Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats.

Der Bezirksrat beantragte mit Stellungnahme vom 1. Juni 2023 die Abweisung der Beschwerde. A beantragte mit Beschwerdeantwort vom 2. Juni 2023 die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. Zudem ersuchte sie um unentgeltliche Rechtspflege sowie um Akteneinsicht.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).

1.1 Nach Art. 449b Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB, SR 210) haben die an einem Kindes- und Erwachsenenschutzverfahren beteiligten Personen Anspruch auf Akteneinsicht, soweit nicht überwiegende Interessen entgegenstehen (vgl. Art. 314 Abs. 1 ZGB). Diese Bestimmung regelt jedoch nur das Akteneinsichtsrecht während eines hängigen Kindes- und Erwachsenenschutzverfahrens. Nicht anwendbar ist Art. 449b ZGB demgegenüber auf abgeschlossene Kindes- und Erwachsenenschutzverfahren (VGr, 8. Juni 2023, VB.2022.00650, E. 1.2.1 mit zahlreichen Hinweisen).

1.2 Der Zugang zu amtlichen Informationen aus rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren richtet sich im Kanton Zürich grundsätzlich nach § 20 und §§ 23 ff. des Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4). Dies gilt auch für den Zugang zu Informationen aus abgeschlossenen Verfahren der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden des Kantons Zürich (§ 2 und § 3 Abs. 1 lit. b IDG; VGr, 8. Juni 2023, VB.2022.00650, E. 1.2.2, und 7. Januar 2021, VB.2020.00340, E. 3.1 f.). Ersucht eine Person im Kanton Zürich bei einer Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde um Einsicht in die Akten eines Verfahrens, das nicht (mehr) hängig ist, hat die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde folglich nach § 27 Abs. 1 IDG eine Verfügung zu erlassen, wenn sie den Zugang zur gewünschten Information verweigern, einschränken oder aufschieben will (VGr, 8. Juni 2023, VB.2022.00650, E. 1.2.3).

1.3 Die Anfechtung einer den Informationszugang nach IDG einschränkenden Verfügung richtet sich nach dem verwaltungsrechtlichen Rechtsmittelweg, weshalb die betroffene Person zunächst Rekurs an den zuständigen Bezirksrat und anschliessend Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben kann (VGr, 8. Juni 2023, VB.2022.00650, E. 1.2.3 mit weiteren Hinweisen, und 8. Juni 2023, VB.2023.00108, E. 1.2; Urs Thönen, in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [IDG], Zürich etc. 2012, § 27 N. 8).

1.4 Nach Angabe der Beschwerdeführerin ist bei ihr derzeit kein Kindes- oder Erwachsenenschutzverfahren betreffend die Beschwerdegegnerin oder deren Kinder hängig. Gestützt auf das Aktenverzeichnis des Kindesschutzverfahrens der Kinder ergibt sich ebenfalls, dass aktuell bei der Beschwerdeführerin kein entsprechendes Verfahren hängig ist. Dementsprechend ist das Verwaltungsgericht für die Behandlung der Beschwerde sachlich zuständig. Dies gilt allerdings nur, soweit die Akten aus abgeschlossenen Kindes- oder Erwachsenenschutzverfahren bei der Beschwerdeführerin betroffen sind.

1.5 Soweit die Beschwerde das Gesuch um Einsicht in die Beistandschaftsakten betrifft, ist das Verwaltungsgericht für die Behandlung der Beschwerde nicht zuständig. Die Beistandschaft besteht nach wie vor, weshalb nicht von einem abgeschlossenen Verfahren gesprochen werden kann. Folglich ist diesbezüglich nicht das IDG massgebend; für die Behandlung des entsprechenden Rechtsmittels ist der Bezirksrat in erster und das Obergericht in zweiter Instanz zuständig (§ 63 Abs. 1 und § 64 des Einführungsgesetzes zum Kindes- und Erwachsenenschutzrecht vom 25. Juni 2012 [LS 232.3]). Auf die Beschwerde ist daher, soweit sie sich auf das Gesuch um Einsicht in die Beistandschaftsakten bezieht, mangels sachlicher Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht einzutreten.

2.

2.1 Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c).

2.2

2.2.1 Die Beschwerdelegitimation nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG setzt in jedem Fall eine eigene Rechtspersönlichkeit des beschwerdeführenden Gemeinwesens voraus. Die einzelnen Behörden sind dagegen höchstens als Vertreter ihres Gemeinwesens zuzulassen (VGr, 17. Mai 2023, VB.2023.00008, E. 1.3, und 15. April 2021, VB.2020.00838, E. 2.4 f. mit Hinweisen; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 99 ff.).

2.2.2 Die KESB Winterthur-Andelfingen beruht auf dem Vertrag über die Zusammenarbeit der politischen Gemeinden im Kindes- und Erwachsenenschutzkreis Winterthur-Andelfingen (in Kraft getreten am 1. Januar 2017). Dabei handelt es sich um einen Anschlussvertrag im Sinn von § 71 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (LS 131.1). Die Stadt Winterthur ist die Sitzgemeinde des Anschlussvertrags beziehungsweise der KESB Winterthur-Andelfingen (Art. 2 des Vertrags). Gemäss Art. 2 Abs. 1 der Geschäftsordnung der KESB Winterthur-Andelfingen vom 10. November 2022 (SRS 8.4-1) bildet die KESB Winterthur-Andelfingen einen Bereich innerhalb des Departements Soziales der Stadtverwaltung von Winterthur (vgl. auch Art. 14 Abs. 2 der Verordnung über die Organisation und die Aufgaben der Stadtverwaltung vom 22. März 2023 [SRS 1.4.1-1]).

2.2.3 Schliessen mehrere Gemeinden einen Anschlussvertrag ab, schaffen sie damit keinen selbständigen Aufgabenträger; es entsteht kein Rechtssubjekt mit Rechtspersönlichkeit (Tobias Jaag, in: ders./Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, Vorbemerkungen zu §§ 71–83 N. 14). Der KESB Winterthur-Andelfingen fehlt es daher an der für die Beschwerdeerhebung notwendigen Rechtspersönlichkeit (vgl. Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 21–21a N. 18).

Hinweise darauf, dass die Beschwerdeführerin die Beschwerde in Vertretung der Stadt Winterthur erhob, bestehen keine. Dies wird von der Beschwerdeführerin auch nicht geltend gemacht. Folglich ist die Beschwerdeführerin nicht zur Beschwerdeerhebung berechtigt.

2.3 Im Übrigen wäre die Beschwerdeführerin, wie sich sogleich zeigt, auch dann nicht zur Beschwerde legitimiert, wenn die Voraussetzung der Rechtspersönlichkeit bejaht würde oder sie in Vertretung des betroffenen Gemeinwesens handeln würde.

2.3.1 Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, sie sei zur Beschwerde legitimiert. Dies begründet sie damit, dass die Vorinstanz implizit angeordnet habe, der Beschwerdegegnerin sei Einsicht in die Kindesschutzakten ihrer Kinder zu gewähren, was die Verschwiegenheitspflicht gemäss Art. 451 ZGB verletzen würde. Zudem habe sie, die Beschwerdeführerin, ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des Entscheids, da sie für die Beurteilung des Gesuchs der Beschwerdegegnerin sachlich nicht zuständig sei. Ferner habe sie ein Interesse an der Klärung fallübergeordneter Fragen.

2.3.2 Die Beschwerdeführerin wird durch den vorinstanzlichen Entscheid nicht wie eine Privatperson, sondern in der Wahrnehmung hoheitlicher Funktionen betroffen. § 21 Abs. 2 lit. a VRG findet damit keine Anwendung.

2.3.3 Die Beschwerdeführerin rügt keine Verletzung ihrer Autonomie. Demnach ist sie auch nicht gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde legitimiert.

2.3.4 Ein Gemeinwesen ist gemäss § 21 Abs. 2 lit. c VRG zur Ergreifung eines Rechtsmittels berechtigt, wenn der angefochtene Entscheid oder dessen Beachtung in gleichartigen Fällen es bei der Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben in seinen schutzwürdigen Interessen verletzt. Um eine Beschwerdelegitimation gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. c VRG zu bejahen, wird grundsätzlich eine qualifizierte Betroffenheit vorausgesetzt (vgl. Bertschi, § 21 N. 113). Das allgemeine Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts verschafft keine Beschwerdebefugnis; insbesondere genügt zur Legitimation nicht, dass ein Gemeinwesen in einem Bereich, in welchem es für die Rechtsanwendung zuständig ist, eine bestimmte Rechtsauffassung vertritt, die in Widerspruch steht zu derjenigen einer anderen zuständigen bzw. übergeordneten Behörde oder Instanz (VGr, 13. Oktober 2022, VB.2022.00494, E. 1.4 – 9. Dezember 2021, VB.2021.00395, E. 1.2 – 23. November 2016, VB.2016.00317, E. 1.2; siehe auch BGE 134 II 45 E. 2.2.1 mit Hinweisen).

Der angefochtene Entscheid äussert sich weder dazu, ob die Beschwerdegegnerin berechtigt ist, im Namen ihrer Kinder ein Gesuch um Informationszugang zu stellen, noch dazu, ob sie ein eigenes persönliches Interesse am Informationszugang hat. Auch dazu, ob die Akteneinsicht vorliegend gestützt auf § 23 IDG verweigert werden kann, äussert sich der angefochtene Entscheid nicht. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ordnete die Vorinstanz nicht die Gewährung der Akteneinsicht an. Die Vorinstanz hielt vielmehr lediglich fest, dass die Beschwerdeführerin für die Bearbeitung des Gesuchs sachlich zuständig ist. Dies stellt keinen Eingriff in schutzwürdige Interessen der Beschwerdeführerin dar. Auch wenn der Beschluss des Bezirksrats zur Folge hat, dass die Beschwerdeführerin für die Behandlung gleichgelagerter Einsichtsgesuche ebenfalls sachlich zuständig ist, ist kein wesentlicher Eingriff in das Finanz- oder Verwaltungsvermögen oder die übrigen Interessen der Beschwerdeführerin bzw. des betroffenen Gemeinwesens zu erkennen. Die Pflicht zur Bearbeitung von Informationszugangsgesuchen ist Folge des seit dem 1. Oktober 2008 im Kanton Zürich für alle öffentlichen Organe geltenden Öffentlichkeitsprinzips. Die Beurteilung solcher Gesuche gehört damit zur normalen Verwaltungstätigkeit. Entsprechend sind die dafür notwendigen finanziellen Mittel ohnehin zur Verfügung zu stellen und allfällige organisatorische Anpassungen vorzunehmen. Eine legitimationsbegründende besondere Betroffenheit ergibt sich daraus nicht (VGr, 16. Dezember 2015, VB.2015.00536, E. 1.3.4). Der Beschwerdeführerin kommt folglich auch gestützt auf § 21 Abs. 2 lit. c VRG keine Beschwerdelegitimation zu.

2.4 Damit ist die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin zu verneinen.

3.

Beim angefochtenen Beschluss des Bezirksrats handelt es sich um einen Rückweisungsentscheid, der als Zwischenentscheid im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG zu qualifizieren ist. Beschwerden gegen einen Zwischenentscheid sind nur zulässig, wenn dieser einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beschwerdeverfahren ersparen würde (§ 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]; vgl. zu der Anfechtung von Rückweisungsentscheiden durch das Gemeinwesen Bertschi, § 21 N. 114). Ob der Beschluss des Bezirksrats im Sinn der genannten Bestimmungen grundsätzlich anfechtbar wäre, kann vorliegend offenbleiben, da die Beschwerdeführerin – wie dargelegt – ohnehin nicht zur Beschwerde legitimiert ist.

4.

Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

5.

5.1 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Der nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegnerin ist praxisgemäss keine Parteientschädigung zuzusprechen.

5.2 Die Beschwerdegegnerin ersuchte um Gewährung unentgeltlicher Prozessführung sowie "gegebenenfalls" Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung in der Person einer noch zu bestimmenden Anwältin oder eines noch zu bestimmenden Anwalts. Durch die Kostenbelastung der Beschwerdeführerin wird das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung gegenstandslos. Die Bestellung einer Rechtsvertretung durch das Verwaltungsgericht war nicht notwendig, weshalb das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung abzuweisen ist.

6.

Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren ist ein Rückweisungsentscheid. Dieser ist als Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu qualifizieren und daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Sind die Voraussetzungen gemäss Art. 93 BGG gegeben, kann Beschwerde beim Bundesgericht erhoben werden. Gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG zur Verfügung (Art. 82 lit. a BGG). Öffentlich-rechtliche Entscheide auf dem Gebiet des Kindes- und Erwachsenenschutzrechts unterliegen der Beschwerde in Zivilsachen nach Art. 72 ff. BGG (Art. 72 Abs. 2 Ziff. 6 BGG).

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 1'595.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Das Gesuch der Beschwerdegegnerin um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen, soweit es nicht gegenstandslos geworden ist.

5. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6. Gegen diesen Beschluss kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) den Bezirksrat Winterthur.