Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2023.00187
Urteil
der 3. Kammer
vom 29. Februar 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Serafin Ritscher.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Kantonspolizei Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend waffenrechtliche Ausnahmebewilligung,
hat sich ergeben:
I.
A, geboren 1981, stellte am 19. Januar 2022 ein Gesuch um Erteilung einer kantonalen Ausnahmebewilligung zum Zwecke des Erwerbs von Waffen bzw. Waffenbestandteilen im Sinn von Art. 5 Abs. 1 lit. b und c des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1997 über Waffen, Waffenzubehör und Munition (Waffengesetz [WG; SR 514.54]). Als Erwerbs- bzw. Ausnahmegrund gab er an, Sportschütze zu sein (Art. 5 Abs. 6 in Verbindung mit Art. 28c und Art. 28d WG). Die Kantonspolizei Zürich wies das Gesuch mit Verfügung vom 1. März 2022 ab.
II.
Dagegen liess A am 6. April 2022 Rekurs bei der Sicherheitsdirektion erheben und beantragen, es sei die Verfügung der Kantonspolizei Zürich vom 1. März 2022 aufzuheben und diese anzuweisen, ihm die nachgesuchte Ausnahmebewilligung zu erteilen. Mit Entscheid vom 15. März 2023 wies die Sicherheitsdirektion den Rekurs ab. Die Verfahrenskosten auferlegte sie A. Eine Parteientschädigung sprach sie ihm nicht zu.
III.
Am 6. April 2023 liess A Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und beantragen, es sei der Beschluss der Sicherheitsdirektion aufzuheben und die Kantonspolizei Zürich anzuweisen, ihm die Ausnahmebewilligung zu erteilen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Mit Schreiben vom 13. April 2023 verzichtete die Sicherheitsdirektion auf Vernehmlassung. Die Kantonspolizei Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom 24. April 2023 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten von A. A hielt mit Replik vom 5. Mai 2023 an seinen Anträgen fest. Die Kantonspolizei Zürich gab am 5. Juni 2023 ihren Verzicht auf erneute Stellungnahme bekannt.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Zum Entscheid berufen ist die Kammer (§ 38 Abs. 1 VRG).
2.
2.1 Das Waffengesetz bezweckt, die missbräuchliche Verwendung von Waffen, Waffenbestandteilen, Waffenzubehör, Munition und Munitionsbestandteilen zu bekämpfen (Art. 1 Abs. 1 WG). Es regelt unter anderem den Erwerb von Waffen, wesentlichen oder besonders konstruierten Waffenbestandteilen, Waffenzubehör sowie Munition und Munitionsbestandteilen (Art. 1 Abs. 2 WG). Wer eine Waffe oder einen wesentlichen Waffenbestandteil erwerben will, benötigt einen Waffenerwerbsschein (Art. 8 Abs. 1 WG).
2.2 In Art. 5 Abs. 1–4 WG hat der Bundesgesetzgeber aufgeführt, bei welchen Waffen, Waffenbestandteilen und welchem Waffenzubehör die Übertragung, der Erwerb, das Vermitteln an Empfänger und Empfängerinnen im Inland, das Verbringen in das schweizerische Staatsgebiet und der Besitz sowie – teilweise – das Schiessen damit grundsätzlich verboten sind. Die Kantone können Ausnahmen von den Verboten nach den Absätzen 1–4 bewilligen (Art. 5 Abs. 6 WG). Für die Erteilung entsprechender Bewilligungen ist im Kanton Zürich die Kantonspolizei zuständig (§ 6 der Waffenverordnung vom 16. Dezember 1998 [WafVO; LS 552.1]).
2.3 Der Beschwerdeführer ersuchte konkret um die Erteilung einer Ausnahmebewilligung für vier Waffenarten bzw. -kategorien, die in Art. 5 Abs. 1 lit. b und lit. c WG erwähnt werden. Ausnahmebewilligungen für den Erwerb der in Art. 5 Abs. 1 WG aufgelisteten Waffenarten bzw. -kategorien können unter den in Art. 28c Abs. 1 WG genannten Voraussetzungen erteilt werden. Erforderlich ist, dass (lit. a) achtenswerte Gründe vorliegen; (lit. b) keine Hinderungsgründe nach Art. 8 Abs. 2 WG vorliegen; (lit. c) die vom Waffengesetz vorgesehenen besonderen Voraussetzungen erfüllt sind. Als achtenswerter Grund gilt grundsätzlich das vom Beschwerdeführer genannte sportliche Schiesswesen (Art. 28c Abs. 2 lit. b WG); besondere Voraussetzungen diesbezüglich werden in Art. 28d WG sowie in Art. 13c bis Art. 13f der Verordnung vom 2. Juli 2008 über Waffen, Waffenzubehör und Munition (Waffenverordnung [WV; SR 514.541]) konkretisiert.
2.4 Gemäss Art. 8 Abs. 2 WG erhalten Personen keinen Waffenerwerbsschein, die (lit. a) das 18. Altersjahr noch nicht vollendet haben; (lit. b) unter umfassender Beistandschaft stehen oder durch eine vorsorgebeauftragte Person vertreten werden; (lit. c) zur Annahme Anlass geben, dass sie sich selbst oder Dritte mit der Waffe gefährden; (lit. d) wegen einer Handlung, die eine gewalttätige oder gemeingefährliche Gesinnung bekundet, oder wegen wiederholt begangener Verbrechen oder Vergehen im Privatauszug nach Artikel 41 des Strafregistergesetzes vom 17. Juni 2016 erscheinen. Unter dem Titel "Allgemeine Bewilligungsvoraussetzungen" konkretisiert Art. 52 Abs. 1 lit. c WV das Kriterium der Selbst- und Drittgefährdung dahingehend, dass sich die gesuchstellende Person in einem körperlichen und geistigen Zustand befinden muss, der kein erhöhtes Risiko für den Umgang mit Waffen schafft (VGr, 19. März 2009, VB.2008.00560, E. 2.1, 2.2, 4.1, mit Hinweisen).
2.5 Ob Anlass zur Annahme einer Selbst- oder Drittgefährdung im Sinn von Art. 8 Abs. 2 lit. c WG besteht, ist nach dem Verhalten der betroffenen Person insgesamt und unter Würdigung aller relevanten Umstände zu beurteilen. Dabei hat die zuständige Behörde wie bei der Beschlagnahme und Einziehung gemäss Art. 31 Abs. 1 lit. b und Abs. 3 WG eine Prognose zum Risiko einer missbräuchlichen Verwendung der Waffe zu treffen. Weil die Verweigerung eines Waffenerwerbsscheins gestützt auf Art. 8 Abs. 2 WG präventiven Charakter hat, sind an die von der ersuchenden Person ausgehenden Gefahren keine allzu hohen Anforderungen zu stellen. Gestützt auf konkrete Gegebenheiten muss jedoch eine sachlich begründbare, überwiegende Wahrscheinlichkeit für eine Selbst- oder Drittgefährdung unter Verwendung einer Waffe vorliegen (zum Ganzen BGr, 29. Januar 2020, 2C_955/2019, E. 3.1; 19. Februar 2018, 2C_444/2017, E. 3.2.1; vgl. VGr, 24. November 2022, VB.2022.00228, E. 3.3.1; Michael Bopp in: Nicolas Facincani/Reto Sutter [Hrsg.], Waffengesetz, Handkommentar, Bern 2017 [Kommentar WG], Art. 8 N. 16). Rein theoretische, statistisch kaum relevante hypothetische Kausalverläufe genügen demgegenüber nicht (vgl. BGr, 26. Juli 2019, 2C_15/2019, E. 4.7.1; VGr, 24. November 2022, VB.2022.00228, E. 3.3). Bei der nach Art. 8 Abs. 2 WG vorzunehmenden Prognose verfügt die zuständige Behörde über einen gewissen Beurteilungsspielraum (vgl. BGr, 26. Juli 2019, 2C_15/2019, E. 4.5; 18. Mai 2015, 2C_1163/2014, E. 3.4).
2.6 Eine überwiegende Wahrscheinlichkeit einer Selbst- oder Drittgefährdung im Sinn von Art. 8 Abs. 2 lit. c WG bejaht die Rechtsprechung unter anderem bei Personen, welche in ihrer psychischen oder geistigen Gesundheit beeinträchtigt sind, bei Alkoholabhängigkeit oder anderen Suchtkrankheiten oder einer erhöhten Suizidneigung. Dasselbe gilt, wenn eine Person mehrmals jemanden mit einer Waffe bedroht, unkontrolliert in die Luft geschossen oder anderweitig aggressive Verhaltensweisen gezeigt hat. Massgebend ist das gesamte Verhalten bzw. die Instabilität des psychischen Zustands der betroffenen Person (BGr, 11. Oktober 2010, 2C_469/2010, E. 3.6; 3. September 2007, 2C_93/2007, E. 5.2, mit weiteren Hinweisen; VGr, 24. November 2022, VB.2022.00228, E. 3.3.2; vgl. 5. August 2021, 2C_945/2020, E. 2.3; 19. Februar 2018, 2C_444/2017, E. 3.2.1; VGr, 5. Mai 2020, VB.2019.00803, E. 2.6; 28. Januar 2016, VB.2015.00673, E. 3.2).
3.
3.1 Die Beschwerdegegnerin begründete die Verweigerung der nachgesuchten Ausnahmebewilligung in der Verfügung vom 1. März 2022 damit, dass der Hinderungsgrund der Selbst- oder Drittgefährdung gemäss Art. 8 Abs. 2 lit. c WG vorliege. Der Beschwerdeführer habe beim Ausfüllen des Gesuchs vom 19. Januar 2022 in der Rubrik "hängige Strafverfahren" angegeben, dass kein Strafverfahren gegen ihn hängig sei. Tatsächlich aber sei er am 13. Februar 2021 wegen Teilnahme an einer unbewilligten "Corona"-Demonstration von der Stadtpolizei Zürich verzeigt worden. Das Strafverfahren sei [am 1. März 2022] noch nicht abgeschlossen. Die Falschangabe im Gesuch vom 19. Januar 2022 habe zur Rapporterstattung an das Statthalteramt Bülach wegen versuchten Erschleichens eines Waffenerwerbsscheins im Sinn von Art. 34 Abs. 1 lit. a WG geführt, welches Strafverfahren [am 1. März 2022] ebenfalls noch nicht abgeschlossen sei. Der Beschwerdeführer sei demnach zweimal innert weniger als zwölf Monaten in strafrechtlich relevanter Hinsicht in Erscheinung getreten. Er nehme es mit der Einhaltung der Rechtsordnung wohl nicht so genau, was Zweifel an seiner charakterlichen Eignung in Bezug auf den Umgang mit Waffen aufkommen lasse.
3.2 Die Vorinstanz schützte diese Begründung im hier angefochtenen Entscheid vom 15. März 2023. Zwar sei der Beschwerdeführer im Strafregister nicht verzeichnet und auch der inzwischen ergangene Strafbefehl des Statthalteramts Bülach vom 16. Dezember 2022 wegen fahrlässiger Übertretung des Waffengesetzes (Art. 34 Abs. 1 lit. a WG) habe zu keinem Strafregistereintrag geführt. Demnach liege in strafrechtlicher Hinsicht zwar nichts Gravierendes gegen den Beschwerdeführer vor. Der Gesetzgeber habe zwecks präventiver Bekämpfung des Waffenmissbrauchs jedoch eine strenge Handhabe der gesetzlichen Voraussetzungen im Auge gehabt. Dieser für (bloss) bewilligungspflichtige Waffen geltende Grundsatz müsse verstärkt gelten, wenn es wie vorliegend um die Erteilung einer Ausnahmebewilligung für grundsätzlich verbotene Waffen gehe. Der Beschwerdeführer habe, wenn auch in strafrechtlicher Hinsicht nur leicht fahrlässig, bei der Einreichung seines Gesuchs vom 19. Januar 2022 ein laufendes Strafverfahren verschwiegen, weshalb er die in Bezug auf verbotene Waffen besonders hoch anzusetzenden Anforderungen hinsichtlich der Gewähr für einen sorgfältigen und verantwortungsbewussten Umgang mit Waffen nicht erfülle. Es sei nicht zu beanstanden, wenn die Beschwerdegegnerin gestützt auf den Hinderungsgrund von Art. 8 Abs. 2 lit. c WG das Gesuch um Erteilung einer Ausnahmebewilligung gegenüber einem Gesuchsteller abweise, der nicht vollständige Transparenz schaffe.
4.
4.1 Die Rechtsauffassungen der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz sind nicht haltbar. Sie erweisen sich im Lichte der bundesrechtlich statuierten Voraussetzungen als ermessensüberschreitend und damit als rechtsverletzend (§ 20 Abs. 1 lit. a VRG).
4.2 Zwar wurde der Beschwerdeführer mit Verzeigungsvorhalt der Stadtpolizei Zürich vom 12. März 2021 darüber informiert, dass er im Zusammenhang mit einer Kontrolle bei einer unbewilligten Demonstration vom 13. Februar 2021 wegen Widerhandlung gegen die allgemeine Polizeiverordnung der Stadt Zürich und Verstosses gegen angeordnete Massnahmen gegenüber der Bevölkerung gestützt auf damals in Kraft stehende epidemierechtliche Vorschriften beim Stadtrichteramt Zürich verzeigt werde. Gemäss rechtskräftigem Strafbefehl vom 16. Dezember 2022 vermochte er gegenüber dem Statthalteramt Bülach jedoch glaubhaft darzulegen, dass er die Angelegenheit – als juristischer Laie und nachdem er nach erfolgter Einspracheerhebung in der Sache zehn Monate lang nichts mehr gehört hatte – als abgeschlossen und nicht als (hängiges) Strafverfahren betrachtete. Mit dem Beschwerdeführer sei – so die Erwägungen im Strafbefehl weiter – überdies davon auszugehen, dass er gar keinen Grund gehabt hätte, die Existenz eines Übertretungsstrafverfahrens gegenüber der Behörde zu verheimlichen, da die ihm vorgehaltene Übertretung bei der Bearbeitung seines Gesuchs um Erteilung einer kantonalen Ausnahmebewilligung gar keine Rolle hätte spielen dürfen. Aus den Erwägungen des Strafbefehls ergibt sich demnach zwar, dass sich der Beschwerdeführer einer fahrlässigen Übertretung gegen das Waffengesetz schuldig gemacht hat, weil er sich bei Wahrung pflichtgemässer Vorsicht vor dem Ausfüllen des Gesuchs vom 19. Januar 2022 bei der zuständigen Behörde über die Natur eines Verzeigungsvorhalts hätte informieren können und müssen. Dies unterliess er, wofür er mit dem erwähnten Strafbefehl denn auch bestraft wurde.
4.3 Inwiefern sich hieraus jedoch eine irgendwie geartete Wahrscheinlichkeit einer Selbst- oder Drittgefährdung im Sinn von Art. 8 Abs. 2 lit. c WG in Verbindung mit Art. 52 Abs. 1 lit. c WV respektive der vorstehend aufgezeigten Rechtsprechung zu diesen Bestimmungen ableiten lassen soll, ist nicht nachvollziehbar. Es liegen keinerlei Hinweise auf eine Suchterkrankung, eine instabile Persönlichkeit, eine Alkoholabhängigkeit, eine erhöhte Suizidneigung oder Ähnliches vor. Die Rechtsanwendung der Vorinstanzen läuft bei Lichte betrachtet auf eine Art allgemeine Akkuratesse- bzw. umfassende Transparenzprüfung hinaus, welche jedoch nicht Teil der bundesrechtlich umschriebenen Voraussetzungen für die Erteilung waffenrechtlicher Bewilligungen ist. Daran ändert der Umstand nichts, dass bei der Erteilung einer Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 5 Abs. 6 WG (für verbotene Waffen) Art. 8 Abs. 2 lit. c WG wohl zwar strenger ausgelegt werden darf als bei der Erteilung eines gewöhnlichen Waffenerwerbsscheins im Sinn von Art. 8 Abs. 1 WG. Das fahrlässig unsorgfältige Ausfüllen eines Gesuchsformulars vermag unter den gezeigten Umständen indes auch im Falle des Ersuchens um eine Ausnahmebewilligung keinen Verdacht einer erheblichen Selbst- oder Drittgefährdung im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (E. 2.5 ff. vorstehend) zu begründen. Eine entsprechende Herleitung, wie zu diesem Schluss zu gelangen wäre, lässt sich den Begründungen der vorinstanzlichen Entscheide denn auch nicht entnehmen.
4.4 In ihrer Beschwerdeantwort scheint sich die Beschwerdegegnerin zur Begründung der Verweigerung ergänzend auch – wie wohl bereits in der Verfügung vom 1. März 2022 – auf die angebliche Demonstrationsteilnahme des Beschwerdeführers vom 13. Februar 2021 als solche zu berufen, nachdem sie von dieser Begründungslinie in der Rekursantwort vom 4. Mai 2022 noch ausdrücklich Abstand genommen hatte (und die Vorinstanz dies entsprechend in ihre Entscheidbegründung aufnahm). Nur der Vollständigkeit halber ist daher zu erwähnen, dass das Bezirksgericht Zürich den Beschwerdeführer mit Urteil vom 4. Oktober 2023 vom Vorwurf einer Übertretung der allgemeinen Polizeiverordnung der Stadt Zürich zwischenzeitlich ohnehin freigesprochen hat. Das Stadtrichteramt Zürich hat eine gegen den Freispruch zunächst angemeldete Berufung mittlerweile wieder zurückgezogen. Auf den Ausgang dieses Verfahrens wäre es ohnehin nicht angekommen, weil der Beschwerdegegner aus der blossen Personenkontrolle anlässlich einer unbewilligten Demonstration keine konkreten Anhaltspunkte für eine Selbst- oder Drittgefährdung abgeleitet hat.
5.
Zusammenfassend ist in teilweiser Gutheissung der Beschwerde der Rekursentscheid der Sicherheitsdirektion vom 15. März 2023 und die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 1. März 2022 aufzuheben. Dem Antrag auf unmittelbare Erteilung der Ausnahmebewilligung lässt sich indes nicht folgen. Die Sache ist vielmehr zur Fortsetzung des Gesuchsverfahrens zwecks Prüfung der weiteren Bewilligungsvoraussetzungen (vorstehend E. 2.3) und zu neuer Entscheidfällung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (zur Sprungrückweisung: Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 64 N. 4, 14).
6.
Die Beteiligten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens tragen die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG, teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Die (Sprung-)Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (VGr, 11. Oktober 2023, VB.2023.00472, E. 2.4 mit weiteren Verweisen). Die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens sind daher der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Die Beschwerdegegnerin ist überdies zu verpflichten, dem anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- zu entrichten.
7.
Beim vorliegenden Rückweisungsentscheid handelt es sich um einen Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110), der nur unter dessen einschränkenden Voraussetzungen anfechtbar ist.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid der Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion vom 15. März 2023 und die Verfügung der Kantonspolizei Zürich vom 1. März 2022 werden aufgehoben. Die Sache wird zur Fortsetzung des Verfahrens im Sinn der Erwägungen an die Kantonspolizei Zürich zurückgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 145.-- Zustellkosten,
Fr. 2'345.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 3'000.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion;
c) das Bundesamt für Polizeiwesen (fedpol).