Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2023.00171
VB.2023.00261
Urteil
der 4. Kammer
vom 22. Juni 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Primarschulgemeinde Wila,
vertreten durch die Primarschulpflege Wila,
Beschwerdegegnerin,
**betreffend die Abstimmung vom 28. November 2021 über
eine neue Primarschulgemeindeordnung,**
hat sich ergeben:
I.
A. Am 7. März 2021 verweigerten die Stimmberechtigten der Primarschulgemeinde Wila einem Grenzänderungsvertrag mit der Primarschulgemeinde Turbenthal die Zustimmung (vgl. Gemeinden Turbenthal und Wila, Protokoll der Gemeindeabstimmung vom 7. März 2021, publiziert am 12. März 2021 auf www.wila.ch/wila-aktuell/amtliche-mitteilungen.html).
B. Im Oktober 2021 setzten die Primarschulpflegen Turbenthal und Wila je auf den 28. November 2021 Urnenabstimmungen über die folgenden Fragen an: "Wollen Sie der Totalrevision der Gemeindeordnung der Primarschulgemeinde Turbenthal zustimmen?" (Primarschulgemeinde Turbenthal) bzw. "Wollen Sie der Totalrevision der Gemeindeordnung der Primarschulgemeinde Wila und damit auch der Gebietsänderung zwischen der Primarschulgemeinde Wila und der Primarschulgemeinde Turbenthal zustimmen?" (Primarschulgemeinde Wila).
Am Abstimmungstag wurde die Totalrevision der Gemeindeordnung der Primarschulgemeinde Turbenthal von den Stimmberechtigten der betreffenden Primarschulgemeinde mit einem Ja-Stimmen-Anteil von 65,5 % angenommen (997 Ja-Stimmen gegenüber 526 Nein-Stimmen) und die Totalrevision der Gemeindeordnung der Primarschulgemeinde Wila von den Stimmberechtigten dieser Primarschulgemeinde mit einem Ja-Stimmen-Anteil von 32,9 % (319 Ja-Stimmen gegenüber 652 Nein-Stimmen) abgelehnt.
II.
A. Hierauf gelangte A am 3. Dezember 2021 mit "Stimmrechtsbeschwerde bezüglich Abstimmung vom 28. November über neue Primarschul-Gemeindeordnung Wila" an das Verwaltungsgericht und verlangte, was folgt:
"Das Gemeindegesetz sei insofern für ungültig zu erklären, als es Gemeinden zwingt, bis zu einem gewissen Datum einen Teil ihres Gebietes abzutreten oder ihr Gemeindegebiet zu vergrössern, auch wenn die Stimmbürger das überhaupt nicht wollen. [...]
Die Abstimmung vom 28. November sei für ungültig zu erklären und die Behörden seien zu verpflichten, im Rahmen einer Abstimmungswiederholung eine echte Alternative im Verhältnis zur Abstimmung im März 2021 zu präsentieren. [...]
Die Abstimmung vom 28. November 2021 sei für ungültig zu erklären und die Abstimmung sei zu wiederholen, wobei die Behörden zu verpflichten seien, die in einer Pressemitteilung erwähnten erweiterten Übergangsfristen bis 2027 auch in die schriftlichen Abstimmungsunterlagen, d.h. in die zur Abstimmung stehende Gemeindeordnung aufzunehmen."
Mit Eingabe vom 6. Dezember 2021 zog A den letztgenannten Antrag zurück. Am Folgetag trat das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde mangels funktioneller Zuständigkeit nicht ein und überwies die Sache unter Beilage der Eingaben von A vom 3. und vom 6. Dezember 2021 an den Bezirksrat Pfäffikon (VGr, 7. Dezember 2021, VB.2021.00811 [nicht publiziert]).
B. Im April 2022 (telefonisch) und am 20. Februar 2023 (per E-Mail) erkundigte sich A beim Bezirksrat Pfäffikon nach dem Verfahrensstand bzw. danach, wann die Angelegenheit an die Hand genommen werde. Mit Schreiben vom 21. Februar 2023 antwortete ihm die Bezirksratsschreiberin, dass seine Stimmrechtsbeschwerde gleichzeitig wie das nach der Abstimmung eingeleitete aufsichtsrechtliche Verfahren zur Grenzbereinigung entschieden werde und "bis im Frühling 2023" mit einem Entscheid zu rechnen sei.
III.
A. Am 25. März 2023 erhob A eine "Rechtsverzögerungsbeschwerde bezüglich Stimmrechtsrekurs vom 3. Dezember 2021" beim Verwaltungsgericht und bat dieses darum, "den Bezirksrat Pfäffikon aufzufordern, die Beschwerde nun endlich zu behandeln".
Mit Vernehmlassung vom 4. April 2023 räumte der Bezirksrat Pfäffikon ein, dass Rechtsverzögerungsbeschwerde von A "durchaus begründet" sei und stellte die umgehende Anhandnahme von dessen Stimmrechtsrekurs in Aussicht.
B. Mit Beschluss vom 17. April 2023 trat der Bezirksrat Pfäffikon auf die ersten beiden Anträge des Stimmrechtsrekurses vom 3. Dezember 2021 nicht ein und schrieb den dritten Antrag als durch Rückzug erledigt ab; Verfahrenskosten wurden keine erhoben.
C. Am 27. April 2023 erhob A Beschwerde gegen den Beschluss des Bezirksrats Pfäffikon vom 19. April 2023 und beantragte, dass die Abstimmung vom 28. November 2021 für ungültig zu erklären und allenfalls durch eine Abstimmung zu einer neuen Gemeindeordnung mit den alten Schulgrenzen zu ersetzen sei.
Mit Schreiben vom 17. Mai 2023 verzichtete die Primarschulpflege Wila auf Beschwerdebeantwortung und teilte dem Verwaltungsgericht mit, bis zu einem Entscheid des Bezirksrats über das aufsichtsrechtliche Verfahren betreffend die Bereinigung der Grenzen der Primarschulgemeinden Wila und Turbenthal keine weiteren Schritte zu unternehmen. Der Bezirksrat Pfäffikon erklärte gleichentags unter Hinweis auf die Begründung des Rekursentscheids Verzicht auf Vernehmlassung.
Die Kammer erwägt:
1.
Nach § 71 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Verbindung mit Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (SR 272) kann das Gericht zur Vereinfachung des Verfahrens selbständig eingereichte Rechtsvorkehren vereinigen. Die Verfahrensvereinigung ist zulässig, wenn die Beurteilung der Rechtsvorkehren im Rahmen einer einzigen Anordnung prozessökonomisch sinnvoll erscheint (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 50–60). Solches ist hier der Fall, weshalb es sich rechtfertigt, die Verfahren VB.2023.00171 und VB.2023.00261 zu vereinigen.
2.
2.1 Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 [LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff. VRG).
2.2 Der Beschwerdeführer ist zur Erhebung einer Beschwerde gegen die Verzögerung der Behandlung seines Stimmrechtsrekurses vom 3. Dezember 2021 legitimiert.
Inzwischen hat die Beschwerdegegnerin den Entscheid, dessen Verzögerung mit der Beschwerde im Verfahren VB.2023.00171 gerügt wurde, allerdings gefällt, weshalb dieses als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 52). Die Feststellung einer unzulässigen Verfahrensverzögerung hat der rechtskundige Beschwerdeführer nicht beantragt.
2.3 Was die Beschwerde im Verfahren VB.2023.00261 anbelangt, ist die Legitimation des Beschwerdeführers ebenfalls zu bejahen. Dieser hat zudem (nach wie vor) ein aktuelles Rechtsschutzinteresse an der Behandlung seines Rechtsmittels gegen den vorinstanzlichen Nichteintretensentscheid (vgl. § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).
Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde im Verfahren VB.2023.00261 einzutreten. Dies gilt allerdings nur insoweit, als sie sich auch wirklich gegen den angefochtenen Entscheid vom 17. April 2023 wendet. Im vorliegenden Verfahren nicht zu hören ist der Beschwerdeführer insoweit, als er in seiner Beschwerde Beanstandungen an dem bei den Bezirksräten Pfäffikon und Winterthur eingeleiteten aufsichtsrechtlichen Verfahren vorbringt, womit die in § 178 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (LS 131.1) vorgesehene Bereinigung der Grenzen der Primarschulgemeinden Wila und Turbenthal nunmehr (im Sinn einer Ersatzvornahme) zwangsweise durchgesetzt werden soll.
3.
3.1 Die Vorinstanz trat auf den hier noch strittigen Antrag des Beschwerdeführers auf Ungültigerklärung der Abstimmung vom 28. November 2021 infolge Verspätung nicht ein, weil die Anordnung besagter Urnenabstimmung bereits im Oktober 2021 erfolgt und damit das Abstimmungsthema seit diesem Zeitpunkt bekannt gewesen sei.
Dem hält der Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht sinngemäss entgegen, dass die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger bereits im März 2021 "Nein" gesagt hätten "zu neuen Grenzen". Im November 2021 sei dann eine neue Gemeindeordnung "mit den an der Urne abgelehnten Grenzen" zur Abstimmung gelangt. Es habe eine Weile gedauert, bis die Bürgerinnen und Bürger langsam verstanden hätten, "dass da der Volksentscheid vom März gar nicht berücksichtigt wurde in der neuen Gemeindeordnung". Man könne "fast von arglistigem Verhalten der Behörden" sprechen. Es sei gewesen, als habe es die Abstimmung im März 2021 gar nicht gegeben. Es komme hinzu, dass den Stimmberechtigten "[i]m Vorfeld der Abstimmung" für den Fall der Nichtannahme der strittigen Vorlage mit einer Ersatzvornahme "gedroht" worden sei, worin ebenfalls ein massiver Verstoss gegen die demokratischen Rechte zu erblicken sei. "Das zu verstehen und aufzuwachen, brauchte viel Zeit. [...] Das ist so krass, dass eine Ungültigerklärung der Abstimmung nicht mehr an Fristen gebunden werden kann".
3.2 Nach § 22 Abs. 1 VRG beträgt die Rekursfrist in Stimmrechtssachen fünf Tage. Der Fristenlauf beginnt am Tag nach der Mitteilung des angefochtenen Akts, ohne solche am Tag nach seiner amtlichen Veröffentlichung und ohne solche am Tag nach seiner Kenntnisnahme (§ 22 Abs. 2 VRG).
Richtet sich der Stimmrechtsrekurs gegen eine Vorbereitungshandlung für eine Wahl oder Abstimmung, müssen die Mängel nach der Rechtsprechung sofort gerügt werden; es darf nicht bis zur Auswertung der Wahl- oder Abstimmungsresultate bzw. bis nach einer Gemeindeversammlung oder dem Urnengang zugewartet werden (zum Ganzen VGr, 2. September 2021, VB.2021.00422, E. 2.2.2 mit Hinweis; ferner BGr, 18. April 2012, 1C_62/2012, E. 3 mit Hinweisen).
3.3 Wie die Vorinstanz zu Recht bemerkt, liess sich bereits der – am 21. Oktober 2021 amtlich publizierten – Anordnung der Urnenabstimmung vom 28. November 2021 klar entnehmen, dass die Stimmberechtigten der Primarschulgemeinde Wila an dem genannten Datum (auch) über die "Gebietsänderung zwischen der Primarschulgemeinde Wila und der Primarschulgemeinde Turbenthal" zu befinden hatten. In dem der Anordnung angehängten Beleuchtenden Bericht wird sodann wiederholt Bezug genommen auf die frühere Abstimmung vom 7. März 2021 und darauf hingewiesen, dass nach dem per 1. Januar 2018 in Kraft getretenen neuen Gemeindegesetz Schulgemeinden wie die Primarschulgemeinde Wila, deren Gebiet nicht mit dem Gebiet einer oder mehrerer politischer Gemeinden übereinstimmt, ihr Gebiet innert vier Jahren nach Inkrafttreten dieses Gesetzes an dasjenige der politischen Gemeinden anpassen müssen ("Mit dieser neuen Gemeindeordnung ist die Gebietsänderung zwischen der Primarschulgemeinde Wila und der Primarschulgemeinde Turbenthal verbunden. Dies in Kenntnis, dass die Stimmberechtigten der Primarschulgemeinde Wila die Gebietsänderung an der Urne am 7. März 2021 abgelehnt und die Stimmberechtigten der Primarschulgemeinde Turbenthal jedoch zugestimmt haben. [...] Da die Stimmberechtigten der Primarschulgemeinde Wila den Gebietsänderungsvertrag an der Urnenabstimmung vom 7. März 2021 abgelehnt und die Stimmberechtigten der Primarschulgemeinde Turbenthal zugestimmt haben, soll die vom Gemeindegesetz bis Ende 2021 geforderte Gebietsbereinigung der Primarschulgemeinden Wila und Turbenthal über die Totalrevision der Gemeindeordnung vollzogen werden").
Die vom Beschwerdeführer angesprochene "Drohung" einer Ersatzvornahme durch die zuständigen Bezirksräte findet sich ebenfalls im Beleuchtenden Bericht zur Abstimmung vom 28. November 2021 unter dem Punkt "Wesentliche Änderungen zur bisherigen Gemeindeordnung" ("Falls die Gebietsänderung nicht zustande kommt, haben die beiden Bezirksräte Pfäffikon und Winterthur angekündigt, im Auftrag des Kantons ein aufsichtsrechtliches Verfahren einzuleiten und die Gebietsänderung anzuordnen").
Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, er habe von der – mit einer Rechtsmittelbelehrung versehenen – Abstimmungsanordnung und dem Beleuchtenden Bericht zur Abstimmung vom 28. November 2021 nicht schon vor der betreffenden Abstimmung Kenntnis nehmen können. Sein erst fünf Tage danach beim Verwaltungsgericht eingereichter Stimmrechtsrekurs erweist sich somit in jedem Fall als verspätet. Sein unsubstanziierter Einwand, es sei ihm nicht möglich gewesen, die Tragweite der Abstimmungsanordnung und der Ausführungen im Beleuchtenden Bericht dazu früher zu erfassen, überzeugt nicht.
3.4 Der Umstand, dass eine abgelehnte Vorlage – wie hier – in leicht abgeänderter Form erneut den Stimmberechtigten unterbreitet wird, führt schliesslich auch nicht zur Nichtigkeit dieser (zweiten) Abstimmung.
4.
Nach dem Gesagten ist das Verfahren VB.2023.00171 als gegenstandslos geworden abzuschreiben und die Beschwerde im Verfahren VB.2023.00261 abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
5.
In Stimmrechtssachen werden keine Kosten erhoben, es sei denn, das Rechtsmittel erweise sich als offensichtlich aussichtslos (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG). Hiervon ist vorliegend im Fall der Beschwerde im Verfahren VB.2023.00261 auszugehen, erfolgte die Rekurserhebung doch klar verspätet und zeigte die Vorinstanz dies dem Beschwerdeführer bereits im Rekursentscheid auf. Die Beschwerde im Verfahren VB.2023.00171 war bei ihrer Erhebung unstreitig gerechtfertigt und die Vorinstanz hat die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens verursacht. Es rechtfertigt sich deshalb, die Verfahrenskosten dem Beschwerdeführer und der Vorinstanz je zur Hälfte aufzuerlegen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Verfahren VB.2023.00171 und VB.2023.00261 werden vereinigt.
Das Verfahren VB.2023.00171 wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben. Die Beschwerde im Verfahren VB.2023.00261 wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 1'595.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer und dem Bezirksrat Pfäffikon je zur Hälfte auferlegt.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben
werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
a) die Parteien;
b) den Bezirksrat Pfäffikon.