Verlängerung der Anstellung als Klinikdirektor nach der Emeritierung

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2023.00064

VB.2023.00175

Urteil

der 4. Kammer

vom 4. April 2024

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Universitätsspital Zürich,

vertreten durch den Spitalrat des Universitätsspitals Zürich,

Beschwerdegegner,

**betreffend Verlängerung der Anstellung als Klinikdirektor nach der Emeritierung

Austrittsverfügung / vorsorgliche Kündigung,**

hat sich ergeben:

I.

A. A (geboren 1957) war seit dem Jahr 2000 in einer Doppelanstellung Direktor der Klinik für … am Universitätsspital Zürich und Professor für … an der Universität Zürich.

B. Am 3. Februar 2021 beschloss der Spitalrat des Universitätsspitals, die Anstellung von A nach Erreichung der Altersgrenze um ein Jahr bis zum 31. Januar 2024 zu verlängern, wobei er die Direktion HRM [Human Resources Management] beauftragte, "die Anstellungsverlängerung vorzunehmen", und in den Erwägungen Projektmeilensteine im Zusammenhang mit einem Reorganisationsprojekt in der Klinik für … erwähnte, deren Erreichung gemäss Antrag der Spitaldirektion Voraussetzung für die Verlängerung sei.

C. Im Jahr 2022 fanden verschiedene Gespräche betreffend die Modalitäten der Anstellungsverlängerung zwischen A und der Spitaldirektion statt, ohne dass eine Einigung erzielt werden konnte.

Am 7. Dezember 2022 beschloss der Spitalrat, dass die Anstellung von A mit der Emeritierung am 31. Januar 2023 ende. Darüber wurde A mit Schreiben vom 20. Dezember 2022 in Kenntnis gesetzt, ohne dass ihm der Beschluss eröffnet worden wäre.

D. Mit vom Spitalratspräsidenten sowie vom Vorsitzenden der Spitaldirektion unterzeichneter Verfügung vom 24. Februar 2023 wurde zudem "[r]ein diligenzhalber und ausschliesslich für den Fall, dass in einem rechtskräftigen Gerichtsentscheid die Beendigung des Arbeitsverhältnisses per 31. Januar 2023 verneint würde, […] die ordentliche Kündigung des Arbeitsverhältnisses mit A per 30. April 2023 ausgesprochen".

II.

A. A erhob am 1. Februar 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei festzustellen, dass der Beschluss des Spitalrats vom 7. Dezember 2022 "sowie die darauf beruhende Mitteilung an den Beschwerdeführer vom 20. Dezember 2022" nichtig seien, eventualiter seien der Beschluss und die Mitteilung aufzuheben und das Universitätsspital sei zu verpflichten, ihm Lohn bis am 31. Januar 2024 zu bezahlen, unter Anrechnung von anderweitig erzielten Einkommen aus ärztlicher Tätigkeit, subeventualiter sei das Universitätsspital zu verpflichten, ihm – unter Anrechnung von anderweitig erzielten Einkommen aus ärztlicher Tätigkeit – Lohn bis Ende Juni 2023 sowie eine Entschädigung in der Höhe von fünf Monatslöhnen zu bezahlen.

Das Verwaltungsgericht legte daraufhin das Geschäft VB.2023.00064 an. Das Universitätsspital Zürich beantragte am 8. März 2023, unter Entschädigungsfolge sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen. A mit Stellungnahmen vom 2. Mai und 20. Juli 2023 und das Universitätsspital mit Stellungnahmen vom 5. Juni und 14. September 2023 hielten je an ihren Anträgen fest.

B. Am 30. März 2023 führte A beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen die Verfügung vom 24. Februar 2023 und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei festzustellen, dass die Verfügung nichtig sei, eventualiter sei "die Unrechtmässigkeit der angefochtenen Verfügung festzustellen" und das Universitätsspital zu verpflichten, ihm Lohn bis Ende Januar 2024 zu bezahlen, subeventualiter sei das Universitätsspital zu verpflichten, ihm eine Entschädigung von fünf Monatslöhnen zu bezahlen.

Das Verwaltungsgericht legte daraufhin das Geschäft VB.2023.00175 an. Das Universitätsspital Zürich schloss mit Beschwerdeantwort vom 16. Mai 2023 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. A replizierte am 19. Juni 2023. Mit Duplik vom 3. Juli 2023 beantragte das Universitätsspital Zürich, das Verfahren sei zu sistieren, bis im Verfahren VB.2023.00064 ein rechtskräftiges Urteil ergangen sei. A sprach sich mit Stellungnahme vom 5. September 2023 gegen eine Sistierung des Verfahrens aus. Mit Verfügung vom 6. September 2023 wies der Vorsitzende das Sistierungsgesuch ab.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Gericht kann Verfahren vereinigen, wenn mehrere Begehren den gleichen Sachverhalt betreffen und dieselben Rechtsfragen aufwerfen (§ 71 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2] in Verbindung mit Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [SR 272]). Hier stellt die angefochtene Verfügung des Spitalrats vom 7. Dezember 2022 fest, dass das Anstellungsverhältnis mit dem Beschwerdeführer am 31. Januar 2023 ende, und löst die vom Spitalratspräsidenten und dem Vorsitzenden der Spitaldirektion unterzeichnete Verfügung vom 24. Februar 2023 das Anstellungsverhältnis per 30. April 2023 auf, sollte es entgegen der Verfügung vom 7. Dezember 2022 über den 31. Januar 2023 hinaus fortdauern. Beide Verfügungen betreffen damit die Frage, ob das Anstellungsverhältnis mit dem Beschwerdeführer über den 31. Januar 2023 hinaus Bestand hatte. Angesichts der zusammenhängenden Rechts- und Sachverhaltsfragen sind die Verfahren zu vereinigen.

1.2 Für die Beschwerde gegen den Beschluss des Spitalrats vom 7. Dezember 2022 ist das Verwaltungsgericht gestützt auf a§ 30 des Gesetzes über das Universitätsspital vom 19. September 2005 in der bis am 31. Dezember 2023 geltenden Fassung (Universitätsspitalgesetz [USZG, LS 813.15 bzw. OS 61, 426 ff., 433]) zuständig. Soweit die vom Spitalratspräsidenten und dem Vorsitzenden der Spitaldirektion unterzeichnete Verfügung vom 24. Februar 2023 dem Spitalrat zuzurechnen ist, trifft dies auch für Beschwerden gegen diese Verfügung zu; ist diese Verfügung demgegenüber der Spitaldirektion zuzurechnen, wäre dagegen im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung gemäss a§ 29 Abs. 1 USZG zunächst Rekurs beim Spitalrat zu erheben gewesen und das Verwaltungsgericht funktionell unzuständig. Da der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang Nichtigkeit geltend macht und das Verfahren betreffend die Verfügung vom 24. Februar 2023 gegenstandslos würde, sollte der Beschluss vom 7. Dezember 2022 bestätigt werden, kann diese Frage einstweilen offenbleiben.

1.3 Die Beschwerdegegnerin ist der Auffassung, auf die Beschwerde im Verfahren VB.2023.00064 lasse sich nicht eintreten, weil das Mitteilungsschreiben vom 20. Dezember 2022, womit dem Beschwerdeführer eröffnet wurde, dass er nicht weiterbeschäftigt werde, keine Rechtswirkungen entfalte. Anfechtungsobjekt bildet jedoch nicht dieses Mitteilungsschreiben, sondern der diesem Schreiben zugrundeliegende Beschluss des Spitalrats vom 7. Dezember 2022, mit dem festgehalten wird, dass das Anstellungsverhältnis mit dem Beschwerdeführer am 31. Januar 2023 ende. Ob dieser Feststellung eigenständige Rechtswirkung zukommt (was der Fall wäre, wenn die Anstellung zuvor rechtsgültig bis zum 31. Januar 2024 verlängert worden wäre), ist gerade Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens und im Rahmen der materiellen Beurteilung zu prüfen.

1.4 Nach dem Gesagten ist jedenfalls auf die Beschwerde gegen den Beschluss vom 7. Dezember 2022 einzutreten.

2.

2.1 Der Beschwerdeführer führt aus, er hätte im strittigen Zeitraum einen Lohn von Fr. … verdient. Weil er zudem davon ausgehe, dass er durch anderweitige ärztliche Tätigkeit während dieser Zeitperiode ein Einkommen von Fr. … erzielen werde, sei von einem Streitwert von "nicht über Fr. …" auszugehen.

Das Verwaltungsgericht stellt für die Bestimmung des Streitwerts praxisgemäss auf die geltend gemachten Bruttobesoldungsansprüche ab. Dass der Beschwerdeführer allenfalls Einkommen erzielt hat, das er sich im Fall einer Gutheissung bei definitiver Bestimmung des geschuldeten Lohns anrechnen lassen müsste, bleibt dabei unberücksichtigt, soweit die Forderung nicht ausdrücklich um den fraglichen Betrag reduziert wurde. Im Folgenden ist deshalb von einem Streitwert von Fr. … auszugehen.

2.2 Der Beschwerdeführer verlangt den Beizug der den streitgegenständlichen Anordnungen zugrundliegenden Anträge und weiterer Dokumente, die der Meinungsbildung dienten. Dabei handelt es sich im Wesentlichen um verwaltungsinterne Aktenstücke, in die keine Einsicht gewährt werden muss (VGr, 4. Dezember 2013, VB.2013.00383, E. 4.3.1). Im Übrigen sind die organisatorischen Umstände im Zusammenhang mit der Entstehung dieser Anordnungen für das vorliegende Verfahren – wie sich sogleich zeigt – nicht entscheidend. Auf den Beizug der genannten Unterlagen ist deshalb zu verzichten.

3.

3.1 Im Hauptpunkt ist zwischen den Parteien strittig, ob das Anstellungsverhältnis mit dem Beschwerdeführer am 31. Januar 2023 geendet habe oder durch Beschluss des Spitalrats vom 3. Februar 2021 verlängert wurde.

Gemäss § 24c Abs. 1 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) endet das Arbeitsverhältnis am Ende des Monats, in welchem Angestellte das 65. Altersjahr vollenden, bei Professorinnen und Professoren der Universität am Ende des Semesters. Damit endete das Anstellungsverhältnis mit dem Beschwerdeführer, der in einer Doppelfunktion sowohl Klinikdirektor beim Beschwerdegegner als auch ordentlicher Professor an der Universität Zürich war, von Gesetzes wegen am 31. Januar 2023, nachdem er am … 2022 das 65. Altersjahr vollendet hatte.

Nach § 8 Abs. 1 des Personalreglements des Universitätsspitals Zürich vom 19. November 2008 (PR-USZ, LS 813.152) ist in besonderen Fällen, insbesondere bei Personalgruppen mit Fachkräftemangel, eine befristete Verlängerung des Anstellungsverhältnisses oder eine befristete Wiederanstellung nach Vollendung des 65. Altersjahrs möglich (siehe auch § 24c Abs. 2 PG); die Kündigungsfrist beträgt in diesen Fällen zwei Monate, soweit nichts anderes vereinbart wurde (§ 8 Abs. 2 PR-USZ). Betreffend Weiterbeschäftigung von Klinik- und Institutsdirektorinnen und -direktoren nach Erreichung des ordentlichen Rücktrittsalters hat der Spitalrat eine detaillierte Weisung erlassen.

3.2 Der Spitalrat beschloss am 3. Februar 2021 auf Antrag der Spitaldirektion Folgendes:

"1. Die Anstellung des Direktors der Klinik für … wird nach seiner Emeritierung am 31. Januar 2023 um 1 Jahr bis 31. Januar 2024 verlängert.

2. Die Direktion HRM wird beauftragt, die Anstellungsverlängerung vorzunehmen.

3. […]"

In der Begründung wird ausgeführt, die Universität und das Universitätsspital beabsichtigten, in der Klinik für … ein Pilotprojekt für eine neue, zukunftsweisende Klinikorganisation umzusetzen, wobei die Klinik künftig nicht mehr von einer einzelnen Lehrstuhlinhaberin oder einem einzelnen Lehrstuhlinhaber als Direktorin bzw. Direktor geführt werde, "sondern die vier Chefärzt*innen bilden gemeinsam die Klinikleitung in einem 'Shared Rotationship'". Die Anstellung des Klinikdirektors solle verlängert werden, damit genügend Zeit für die Transformation zur Verfügung stehe. Die Spitaldirektion verfolge das Pilotprojekt eng und verlange vom Klinikdirektor die "Einhaltung" verschiedener Projektmeilensteine. Die Verlängerung der Anstellung sei durch die "Direktion HRM […] mittels eines öffentlich-rechtlichen Vertrags zu formalisieren".

3.3 Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, mit diesem Beschluss sei seine Anstellung zu gleichbleibenden Bedingungen um ein Jahr verlängert worden. Der Beschwerdegegner hält dem entgegen, mit diesem Beschluss habe der Spitalrat nur sein Einverständnis für eine Verlängerung gegeben. Diese hätte jedoch auf vertraglichem Weg erfolgen müssen, was nicht geschehen sei.

3.3.1 Für die Auslegung von Verfügungen ist nicht allein der Wortlaut des Dispositivs massgebend. Vielmehr ist der wirkliche rechtliche Bedeutungsgehalt unter Berücksichtigung der Verfügungsbegründung zu ermitteln. Dabei ist namentlich massgebend, wie die Adressatin oder der Adressat den Inhalt der Verfügung verstanden hat bzw. unter Berücksichtigung der ihr bzw. ihm im Zeitpunkt der Eröffnung bekannten Umstände verstehen durfte und musste (BGE 147 V 369 E. 4.2.1; VGr, 8. Dezember 2022, VB.2022.00348, E. 1.4.1 Abs. 2, und 26. August 2021, VB.2021.00177, E. 4.3).

3.3.2 Vorliegend liesse zwar der Wortlaut von Dispositiv-Ziff. 1 der Verfügung darauf schliessen, dass die Anstellung des Beschwerdeführers mit dem Beschluss vom 3. Februar 2021 verlängert wurde. Jedoch ergibt sich bereits aus Dispositiv-Ziff. 2, wonach die Direktion HRM beauftragt werde, die Anstellungsverlängerung "vorzunehmen", dass es für eine Anstellungsverlängerung weiterer Schritte bedarf. Aus der Verfügungsbegründung ergibt sich sodann einerseits, dass "die Verlängerung der Anstellung mittels eines öffentlich-rechtlichen Vertrags zu formalisieren" sei (Ziff. 5) und dass die Anstellung nur "unter der Voraussetzung der Einhaltung der Projektmeilensteine" verlängert werde (Ziff. 3). Der Beschluss vom 3. Februar 2021 enthält schliesslich auch keine Angaben zu den Rahmenbedingungen, unter denen die Beschäftigung fortgeführt werden sollte; namentlich fehlt eine Regelung zur Entschädigung des Beschwerdeführers, dessen Lohn zum Verfügungszeitpunkt einerseits aus dem Professorengehalt an der Universität Zürich und zum anderen zu wesentlichen Teilen aus Anteilen am Honorarpool bestand.

3.3.3 Insgesamt lässt sich der Beschluss vom 3. Februar 2021 nur so verstehen, dass der Spitalrat damit seine Zustimmung zu einer Anstellungsverlängerung beschloss, diese Anstellungsverlängerung in der Folge aber auf vertraglichem Weg erfolgen sollte. Dies entsprach denn auch dem Verständnis des Beschwerdeführers: So wandte er sich in einer E-Mail vom 10. Juli 2022 an den damaligen Vorsitzenden der Spitaldirektion sowie den "Direktor HRM" und bat um Zustellung eines Vertragsentwurfs für die geplante Anstellungsverlängerung.

3.3.4 Nichts anderes ergibt sich schliesslich aus einer Verfügung vom 15. Juni 2022 betreffend Umsetzung eines neuen Lohnmodells, mit der für den Beschwerdeführer ab dem 1. Januar 2023 eine feste monatliche Entschädigung festgelegt wurde. Diese Verfügung steht im Zusammenhang mit der Umsetzung eines neuen Entschädigungsmodells und hat keinen Zusammenhang mit der hier strittigen Verlängerung der Anstellung. Davon ging denn auch der Beschwerdeführer aus, wandte er sich doch erst nach dieser Verfügung an die Spitaldirektion und bat um einen Vertragsentwurf für die Anstellungsverlängerung.

Es kann damit offenbleiben, ob a§ 11 Abs. 3 Ziff. 11 USZG nur eine Zuständigkeit des Spitalrats zur Ernennung der Klinikdirektorinnen und -direktoren begründete oder davon auch die Festlegung der Anstellungsbedingungen erfasst wurde.

3.4 Am 27. Juli 2022 legte die Spitaldirektion dem Beschwerdeführer den Entwurf eines Anstellungsvertrags vor, der eine Verlängerung bis Ende Januar 2024 vorsah. Der Beschwerdeführer wies diesen zurück, weil er damit in wesentlichen Punkten (Funktion, Kündigungsfrist, Lohn) nicht einverstanden war. In der Folge fanden zwar weitere Verhandlungen statt, die Parteien einigten sich aber unbestrittenermassen nicht auf einen Anstellungsvertrag für die Dauer vom

1. Februar 2023 bis zum 31. Januar 2024.

3.5 Demnach wurde die Anstellung des Beschwerdeführers weder durch den Beschluss vom 3. Februar 2021 noch durch vertragliche Abrede verlängert. Das Anstellungsverhältnis endete deshalb von Gesetzes wegen am 31. Januar 2023.

Der streitgegenständliche Beschluss vom 7. Dezember 2022 gibt damit einzig die Rechtslage wieder und hat darüber hinaus keinen eigenständigen Regelungsgehalt. Angesichts dieser Ausgangslage hat der Beschwerdeführer kein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder der Nichtigerklärung dieses Beschlusses, weshalb auf die diesbezüglichen Rügen nicht einzugehen ist.

Die Beschwerde im Verfahren VB.2023.00064 ist demnach abzuweisen.

4.

Weil die Anstellung am 31. Januar 2023 von Gesetzes wegen endete, konnte die vom Vorsitzenden der Spitaldirektion und dem Präsidenten des Spitalrats unterzeichnete Verfügung vom 24. Februar 2023 von Anfang an keine Rechtswirkungen entfalten. Das Verfahren VB.2023.00175 ist deshalb als gegenstandslos geworden abzuschreiben.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Dem unterliegenden Beschwerdeführer ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Dem in seinem amtlichen Wirkungskreis tätig gewordenen Beschwerdegegner steht praxisgemäss ebenfalls keine Parteientschädigung zu (VGr, 11. November 2021, VB.2020.00762, E. 13.2).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Verfahren VB.2023.00064 und VB.2023.00175 werden vereinigt.

2. Die Beschwerden werden abgewiesen, soweit sie nicht als gegenstandslos geworden abgeschrieben werden.

3. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 20'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 340.-- Zustellkosten,

Fr. 20'340.-- Total der Kosten.

4. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

5. Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

6. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

7. Mitteilung an die Parteien.