Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2023.00008
Beschluss
der 3. Kammer
vom 17. Mai 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Serafin Ritscher.
In Sachen
Stadtpolizei Zürich, Rechtsdienst,
Beschwerdeführerin,
gegen
A, vertreten durch RA B, dieser substituiert durch MLaw C,
Beschwerdegegner,
**betreffend Rayonverbot
GT220098,**
hat sich ergeben:
I.
Die Stadtpolizei Zürich auferlegte A mit Verfügung vom 1. September 2022 ein Rayonverbot. Damit wurde ihm vom 1. September 2022 bis 30. Juni 2023, jeweils für einen Zeitraum von vier Stunden vor bis vier Stunden nach dem Fussballspiel, bei Heim(pflicht)spielen der 1. Mannschaft des FC Zürich das Betreten der und das Verweilen in den unter www.rayonverbot.ch einsehbaren Rayons B (Swiss Life Arena), C (Stadion Hardturm), D (Stadion Letzigrund) und E (Hauptbahnhof) sowie bei Heimspielen des Grasshopper Club Zürich das Betreten der und das Verweilen in den Rayons B und D untersagt. Im gleichen Zeitraum wurde ihm bei Auswärts(pflicht)spielen der
II.
Hiergegen erhob A mit Eingabe vom 29. September 2022 Beschwerde an das Zwangsmassnahmengericht des Bezirksgerichts Zürich. Nach Vernehmlassung der Stadtpolizei Zürich und erneuter Stellungnahme des nunmehr anwaltlich vertretenen A hob das Zwangsmassnahmengericht das Rayonverbot mit Urteil vom 2. Dezember 2022 auf.
III.
Hiergegen gelangte die Stadtpolizei Zürich mit Beschwerde vom 5. Januar 2023 an das Verwaltungsgericht und beantragte unter Kostenfolge, das Urteil vom 2. Dezember 2022 sei aufzuheben und im Sinn der Erwägungen zur Ergänzung des Sachverhalts sowie zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, mit der Anweisung, der Stadtpolizei Zürich eine Kopie von act. … zuzustellen und ihr Frist zur Stellungnahme zu act. … und act. … anzusetzen. Eventualiter sei der Stadtpolizei Zürich im verwaltungsgerichtlichen Verfahren eine Kopie von act. … zuzustellen und ihr Frist zur Stellungnahme zu act. … und act. … anzusetzen. Sodann sei das Urteil vom 2. Dezember 2022 aufzuheben und die Verfügung der Stadtpolizei Zürich vom 9. September 2022 betreffend Rayonverbot sei zu bestätigen. Subeventualiter sei das Urteil vom 2. Dezember 2022 aufzuheben und die Verfügung der Stadtpolizei Zürich vom 9. September 2022 betreffend Rayonverbot zu bestätigen.
Ein Gesuch von A um Erstreckung der mit Präsidialverfügung vom 9. Januar 2023 angesetzten Frist zur Einreichung der Beschwerdeantwort wurde am 13. Februar 2023 abgewiesen. Innert Frist ging keine Beschwerdeantwort ein.
Das Zwangsmassnahmengericht des Bezirksgerichts Zürich liess sich mit Eingabe vom 26. Januar 2023 unter Einreichung der Verfahrensakten vernehmen.
A und die Stadtpolizei Zürich nahmen hierzu mit Eingaben je vom 24. Februar 2023 Stellung. Weitere Stellungnahmen der Stadtpolizei Zürich datieren vom 9. März 2023, 21. März 2023 sowie 18. April 2023; solche von A vom 13. März 2023 und 29. März 2023.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das angefochtene Urteil betrifft ein Rayonverbot gestützt auf Art. 4 des Konkordats über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 15. November 2007 (im Folgenden: Konkordat). Der Text des Konkordats, welchem auch der Kanton Zürich beigetreten ist, findet sich im Anhang des Gesetzes über den Beitritt zum Konkordat über Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen vom 18. Mai 2009 (nachfolgend: Beitrittsgesetz; LS 551.19). Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Entscheide erstinstanzlicher Zivil- und Strafgerichte betreffend Massnahmen nach Art. 4–9 des Konkordats zuständig (§ 43 Abs. 1 lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2]; § 2 Abs. 2 Satz 2 des Beitrittsgesetzes). Der vorliegende Fall ist von der Kammer zu beurteilen, da er im Hinblick auf die bislang noch nie einlässlich geprüfte Zulässigkeit der Beschwerde des Gemeinwesens von grundsätzlicher Bedeutung ist (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 4 in Verbindung mit Abs. 2 VRG).
1.2 Während das Vorliegen der Prozessvoraussetzungen von Amtes wegen festzustellen ist, haben die Rechtsuchenden ihre Legitimation zu substanziieren, soweit sie nicht offensichtlich ist (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 38; VGr, 14. Mai 2020, VB.2018.00500 E. 1.2.1).
1.3 Die Befugnis des Gemeinwesens zur Erhebung von Beschwerden an das Verwaltungsgericht richtet sich vorbehältlich spezialgesetzlicher Bestimmungen nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG. Danach sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit zur Beschwerde legitimiert, sofern sie (a) durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben, (b) die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt, oder (c) bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben anderweitig in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen. Die Beschwerdelegitimation nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG setzt in jedem Fall eine eigene Rechtspersönlichkeit des beschwerdeführenden Gemeinwesens voraus. Die einzelnen Behörden sind dagegen höchstens als Vertreter ihres Gemeinwesens zuzulassen (zum Ganzen: Martin Bertschi, VRG Kommentar, § 21 N. 99 ff.; VGr, 15. April 2021, VB.2020.00838 E. 2.4 f. mit ausführlichen Hinweisen auf die bundesgerichtliche Praxis; vgl. spezifisch zur Legitimation der Beschwerdeführerin auch VGr, 22. Oktober 2009, VB.2009.00553 E. 1.4).
1.4 Die Beschwerdeführerin, welche die Beschwerde in eigenem Namen erhoben hat, äussert sich nicht zu ihrer Legitimation. Einschlägige spezialgesetzliche Bestimmungen, aus denen sich eine solche unmittelbar ableiten liesse, sind nicht ersichtlich. Als Dienstabteilung des Sicherheitsdepartements der Verwaltung der Stadt Zürich mangelt es der Beschwerdeführerin sodann an einer eigenen Rechtspersönlichkeit (vgl. Art. 37 lit. c des Reglements über Organisation, Aufgaben und Befugnisse der Stadtverwaltung der Stadt Zürich vom 15. Dezember 2021 [ROAB; AS 172.101] in Verbindung mit dessen Anhang 2 Ziff. 5.1.1 lit. a). Es wäre allenfalls denkbar, dass die Beschwerdeerhebung irrtümlich in eigenem Namen statt in Vertretung der Stadt Zürich erfolgte, wozu die Mitarbeitenden der Rechtsabteilung der Beschwerdeführerin in Verwaltungssachen in polizeilichen Angelegenheiten grundsätzlich befugt wären (vgl. Art. 47 Abs. 3 ROAB in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 des Organisationsreglements des Sicherheitsdepartements der Stadt Zürich vom 17. Dezember 2021 [OrgR SID; AS 172.320] in Verbindung mit dessen Anhang 2 Ziff. G.4.2). Ob dies zutrifft, kann jedoch offenbleiben, denn auch eine Beschwerdelegitimation der Stadt Zürich ist vorliegend weder dargetan, noch offensichtlich.
1.5 Die Stadt Zürich ist durch den angefochtenen Entscheid offenkundig nicht wie eine Privatperson im Sinn von § 21 Abs. 2 lit. a VRG berührt und es wird auch keine Verletzung verfassungsmässiger Garantien im Sinn von lit. b der Bestimmung geltend gemacht. Denkbar wäre somit einzig eine Beschwerdelegitimation infolge qualifizierter Betroffenheit in anderen schutzwürdigen hoheitlichen Interessen im Sinn von § 21 Abs. 2 lit. c VRG. Die bundesgerichtliche Praxis zur Beschwerdelegitimation des Gemeinwesens in solchen Konstellationen ist restriktiv und verlangt für die Beschwerdebefugnis zur Durchsetzung hoheitlicher Anliegen eine erhebliche Betroffenheit in wichtigen öffentlichen Interessen (BGE 147 II 227 E. 2.3.2 mit Hinweisen). Dies kann sich namentlich daraus ergeben, dass dem angefochtenen Entscheid für die öffentliche Aufgabenerfüllung präjudizielle Bedeutung zukommt (BGE 141 II 161 E. 2.1 f. mit ausführlichen Hinweisen; vgl. VGr, 30. November 2017, VB.2017.00416 E. 1.3). Zwar handhabt das Verwaltungsgericht die Legitimation nach § 21 Abs. 2 lit. c VRG je nach den Umständen weniger restriktiv (VGr, 15. April 2021, VB.2020.00838 E. 2.4 f.; 9. Dezember 2014, VB.2014.00291 E. 3). Gleichwohl ist die Beschwerdebefugnis des Gemeinwesens auch nach dieser Bestimmung nicht bei jeglicher Berührung kommunaler Interessen zu bejahen, sondern nur bei einer wesentlichen (vgl. VGr, 9. Dezember 2014, VB.2014.00291 E. 3.4 mit ausführlichen Hinweisen zur Entstehung und Zielsetzung der Bestimmung; vgl. auch Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 125). Das blosse Interesse an der richtigen Rechtsanwendung, insbesondere dasjenige der im Rekursverfahren unterlegenen Vorinstanz an der Durchsetzung ihrer Rechtsauffassung, vermag demgegenüber für sich allein noch keine Beschwerdelegitimation zu begründen (Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 105; vgl. VGr, 30. November 2017, VB.2017.00416, E. 1.3; vgl. auch BGE 141 II 161 E. 2.1 und 134 II 45 E. 2.2.).
1.6 Materiell geht es im vorliegenden Fall einerseits um eine geltend gemachte Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin. Strittig ist sodann, inwiefern die gerichtliche Vorinstanz im Rahmen der Überprüfung einer Massnahme nach Art. 4–9 des Konkordats im Licht der Untersuchungsmaxime gehalten ist, selbst Beweise zur Identifikation der betroffenen Person zu erheben, und ob die vorliegend in den Akten der Beschwerdegegnerin enthaltenen Angaben zur Identifikation des Beschwerdegegners den Anforderungen an polizeiliche Anzeigen und Aussagen gemäss Art. 3 Abs. 1 lit. a und b des Konkordats genügen. Dass von der Beantwortung dieser Fragen wesentliche kommunale Interessen abhängen würden oder dass diesen über den Einzelfall hinaus eine präjudizielle Bedeutung für die öffentliche Aufgabenerfüllung der Stadt Zürich zukommen würde, wird nicht dargetan und ist auch nicht ersichtlich. Somit sind auch die Voraussetzungen gemäss § 21 Abs. 2 lit. c VRG nicht erfüllt.
1.7 Nach dem Gesagten fehlt es der Beschwerdeführerin an der Beschwerdelegitimation, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten ist.
2. Bei diesem Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 245.-- Zustellkosten,
Fr. 745.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Gegen diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Beschwerdeführerin;
b) den Beschwerdegegner;
c) das Bezirksgericht Zürich.