Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2023.00005
Urteil
der 4. Kammer
vom 2. Februar 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Elias Ritzi.
In Sachen
1.SVP Dübendorf,vertreten durch die Beschwerdeführer 2 und 3,
2.A,
3.B,
Beschwerdeführende,
gegen
Stadtrat Dübendorf,
Beschwerdegegner,
**betreffend Unterstützungsbeiträge an die Stiftung Obere Mühle
bis zur Inbetriebnahme des Speicher-Neubaus,**
hat sich ergeben:
I.
Der Stadtrat Dübendorf beschloss am 31. März 2022 Folgendes:
"1. Der Oberen Mühle wird für das Jahr 2022 ein Unterstützungsbeitrag von Fr. 150'000.00 ausgerichtet.
Für das Jahr 2023 wird der Oberen Mühle ein Betriebsbeitrag inkl. Unterhaltsbeitrag von Fr. 425'000.00 entrichtet. Dieser Betrag wird entsprechend budgetiert.
Diese einmaligen Ausgaben von Fr. 150'000.00 werden zulasten der stadträtlichen Kompetenz bewilligt."
II.
Die SVP Dübendorf, A und B erhoben am 7. April 2022 Rekurs an den Bezirksrat Uster und beantragten unter anderem, es seien "die Beschlüsse [des Stadtrats] soweit aufzuheben, als [der Stadtrat] darin den Kredit (Betriebsbeitrag inkl. Unterhaltsbeitrag) in Höhe von CHF 425'000 genehmigt und den Vollzug hierzu regelt". Der Bezirksrat wies den Rekurs mit Beschluss vom 19. Dezember 2022 ab.
III.
Die SVP Dübendorf, A und B führten dagegen am 3. Januar 2023 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und hielten an ihren im Rekursverfahren gestellten Rechtsbegehren fest. Der Bezirksrat Uster verzichtete am 11. Januar 2023 auf Vernehmlassung; der Stadtrat Dübendorf schloss mit Beschwerdeantwort vom 11. Januar 2023 auf Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats in Stimmrechtssachen nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Die Beschwerdeführerin 1 ist als in Dübendorf tätige politische Partei, die Beschwerdeführenden 2 und 3 sind als in Dübendorf wohnhafte Stimmberechtigte zur Beschwerde legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21a Abs. 1 lit. a und b VRG).
Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Beschwerden in Stimmrechtssachen, die sich gegen einen bereits getroffenen Beschluss richten, haben von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung (§ 55 in Verbindung mit § 25 Abs. 1 und Abs. 2 lit. b e contrario VRG). Soweit die Beschwerdeführenden um Erteilung aufschiebender Wirkung ersuchen, erweist sich ihr Begehren deshalb von Anfang an als gegenstandslos.
3.
3.1 Die Beschwerdeführenden rügen vorab die Zusammensetzung des Bezirksrats. Am Rekursentscheid habe mit Alex Gantner ein Mitglied mitgewirkt, bei dem der Anschein der Befangenheit bestehe. Alex Gantner sei Verwaltungsrat der C AG; Verwaltungsratspräsident dieser Gesellschaft sei Martin Bäumle, der zugleich Mitglied des Stadtrats Dübendorf sei. Damit sei nicht mehr gewährleistet, dass Alex Gantner über den Stimmrechtsrekurs unvoreingenommen und unparteiisch habe entscheiden können.
3.2 Nach § 5a Abs. 1 VRG treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der Sache persönlich befangen erscheinen. Die gleiche Pflicht ergibt sich aus dem Anspruch auf gerechte Behandlung gemäss Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101), welcher auch den Anspruch auf Behandlung durch eine unparteiische Behörde umfasst (vgl. hierzu und zum Folgenden Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 N. 35 f.; Martine Dang/Minh Son Nguyen, in: Vincent Martenet/Jacques Dubey [Hrsg.], Constitution fédérale, Basel 2021, Art. 29 N. 63 ff.). Praxisgemäss hat eine Person dann in den Ausstand zu treten, wenn Umstände vorliegen, die geeignet sind, Zweifel an der Unparteilichkeit des jeweiligen Behördenmitglieds zu erwecken bzw. die Gefahr der Voreingenommenheit begründen können. Es braucht nicht nachgewiesen zu werden, dass diese tatsächlich befangen sind. Vielmehr genügt das Vorhandensein von Umständen, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit objektiv zu begründen vermögen (statt vieler BGE 140 I 326 E. 5.1; Regina Kiener, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 5a N. 15). Allerdings können dabei die nach Art. 30 Abs. 1 BV für Gerichte geltenden Anforderungen an die Unabhängigkeit nicht unbesehen auf verwaltungsinterne Rechtsmittelinstanzen übertragen werden. Insbesondere begründet eine systembedingte Nähe von Mitgliedern einer verwaltungsinternen Rekursinstanz zu Mitgliedern der erstinstanzlich entscheidenden Behörde – wie sie vorliegend aus der Aufsichtsfunktion des Bezirksrats gegenüber den Gemeinden resultieren kann – für sich allein noch keinen Ausstandsgrund (vgl. BGE 140 I 326 E. 5.2, 137 II 431 E. 5.2 f., 125 I 119 E. 3). So muss nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts etwa der Gemeindevertreter, der im Namen der Gemeinde ein Baugesuch gestellt hat, bei der Beurteilung dieses Gesuchs durch die Gemeinde nicht in den Ausstand treten, da die Kumulation der Funktionen des Amtsträgers sachbedingt ist und sich aus der Wahrung öffentlicher Interessen ergibt (BGer, 31. Januar 2011, 1C_278/2010, E. 2.2).
3.3 Wie die Beschwerdeführenden zutreffend geltend machen, ist Alex Gantner Mitglied des Verwaltungsrats einer privatwirtschaftlichen Aktiengesellschaft und Martin Bäumle Verwaltungsratspräsident dieser Gesellschaft. Dass diese Verwaltungsratstätigkeit einen direkten Zusammenhang mit ihrer Amtstätigkeit hätte und die daraus entstehende Nähe im vorstehenden Sinn systemimmanent wäre, wird nicht behauptet und ist auch nicht ersichtlich. Insofern besteht im vorliegenden Rechtsmittelverfahren auch keine Veranlassung, die Befangenheitsrüge nach anderen Massstäben zu beurteilen als bei einer gerichtlichen Behörde.
Die ausserhalb der Amtstätigkeit liegende gemeinsame Tätigkeit im Leitungsorgan einer Aktiengesellschaft schafft die Vermutung einer besonderen Nähe zwischen Alex Gantner und Martin Bäumle und damit objektiv den Anschein der Befangenheit. Dass Martin Bäumle an der Ausgangsverfügung nur als eines von sieben Mitgliedern einer Kollegialbehörde mitwirkte, ändert daran nichts. Alex Gantner hätte deshalb in den Ausstand treten müssen.
3.4 Der angerufene Ausstandsgrund ergab sich erst durch Konsultation der Interessenbindungen sowohl des Bezirksrats als auch des Stadtrats und war damit nicht ohne Weiteres erkennbar. Den Beschwerdeführenden lässt sich deshalb nicht vorwerfen, dass sie die Befangenheit Alex Gantners erst im Beschwerdeverfahren rügten.
3.5 Nach dem Gesagten behandelte die Vorinstanz den Stimmrechtsrekurs in unzulässiger Zusammensetzung. Der angefochtene Beschluss ist deshalb aufzuheben und die Angelegenheit an den Bezirksrat Uster zurückzuweisen, damit dieser in neuer Zusammensetzung ohne Alex Gantner erneut über den Stimmrechtsrekurs der Beschwerdeführenden befindet.
4.
Die Gerichtskosten sind auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG).
5.
Der vorliegende Zwischenentscheid über den Ausstand kann mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) beim Bundesgericht angefochten werden (Art. 92 Abs. 1 BGG); die spätere Anfechtung ist ausgeschlossen (Art. 92 Abs. 2 BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Bezirksrats Uster vom 19. Dezember 2022 aufgehoben. Die Angelegenheit wird zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an den Bezirksrat zurückgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 1'070.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Bezirksrat Uster.