Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00717
Urteil
der 4. Kammer
vom 12. Januar 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber David Henseler.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinde Oberrieden,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Vereinbarung Wiesenbord (Stimmrechtsbeschwerde),
hat sich ergeben:
I.
A. Die Gemeindeversammlung der Gemeinde Oberrieden genehmigte am 27. Juni 2018 den Verkauf des gemeindeeigenen Grundstücks Nr. 1363 für Fr. 5'686'200.- an die B AG. In der Weisung zur Gemeindeversammlung wurde unter anderem das Wiesenbord Glatthaferwiese, ein im kommunalen Inventar der schutzwürdigen Naturelemente verzeichnetes Objekt, thematisiert. Dessen Schutz sollte gemäss Weisung "im Kaufvertrag als separate Vereinbarung enthalten" sein.
Am 4. Juli 2019 reichte die B AG ein Baugesuch für die Parzelle Nr. 1363 ein. Am 17. September 2019 stimmte der Gemeinderat Oberrieden der Einräumung eines Näherbaurechts zulasten des gemeindeeigenen Grundstücks Nr. 1362 zu und gewährte der B AG zugleich das (Über-)Baurecht für zwei Fussgängerbrücken. In der Folge erteilte die Baukommission Oberrieden am 21. Oktober 2019 die baurechtliche Bewilligung für das Projekt der B AG. Nachdem C und D die Profilierung des Bauprojekts gesehen hatten, verlangten sie die Zustellung der baurechtlichen Bewilligung; diese erhielten sie am 1. November 2019. Nach deren Kenntnisnahme verlangte D von der Gemeindeverwaltung auch den Gemeinderatsbeschluss vom 17. September 2019. Am 15. November 2019 reichten C, D und A beim Bezirksrat Horgen einen "Rekurs, ev. Aufsichtsbeschwerde" ein. Der Bezirksrat trat auf den Rekurs nicht ein. Dagegen gelangten C, D und A an das Verwaltungsgericht, welches die Beschwerde mit Urteil vom 19. Februar 2020 (VB.2019.00843) in der Hauptsache abwies. Das Verwaltungsgericht gelangte zum Schluss, dass der Bezirksrat die Eingabe vom 15. November 2019 auch als Stimmrechtsrekurs hätte behandeln müssen; ein solcher erwies sich jedoch als verspätet (VGr, 19. Februar 2020, VB.2019.00843, E. 4.2 f.)
B. Die separate Vereinbarung betreffend Schutz des Wiesenbords wurde am 16. August bzw. 3. September 2022 abgeschlossen. Auf ein Gesuch von A hin wurde ihm diese mit E-Mail vom 23. September 2022 zugestellt.
II.
Am 28. September 2022 gelangte A mit als "Stimmrechtsbeschwerde" betitelter Eingabe an den Bezirksrat Horgen. Er beantragte im Wesentlichen, die Vereinbarung vom 16. August bzw. 3. September 2022 sei aufzuheben und der Gemeinderat Oberrieden zu verpflichten, eine neue Vereinbarung abzuschliessen, "welche die Herrichtung einer zusammenhängenden, mindestens 500 m2 grossen Naturfläche in gleichwertiger Qualität wie die zerstörte Glatthaferwiese (…) sicherstellt". Mit Beschluss vom 17. November 2022 trat der Bezirksrat Horgen nicht auf den Rekurs ein.
III.
Mit Beschwerde vom 23. November 2022 beantragte A dem Verwaltungsgericht, unter Entschädigungsfolge sei der vorinstanzliche Nichteintretensentscheid aufzuheben und es sei "in der Sache selbst zu entscheiden"; eventualiter sei die Sache zum Neuentscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. In "verfahrensmässiger Hinsicht" beantragte er unter anderem, "es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu belassen, und zwar in der Weise, dass dem Beschwerdegegner zu untersagen sei, die Bezugsbewilligung […] zu erteilen, solange das vorliegende Beschwerdeverfahren nicht rechtskräftig erledigt ist". Mit Verfügung vom 28. November 2022 trat der Vorsitzende auf das Gesuch des Beschwerdeführers um Anordnung eines einstweiligen Verbots, die Bezugsbewilligung zu erteilen, nicht ein. Am 30. November 2022 beantragte der Bezirksrat Horgen die Abweisung der Beschwerde und verzichtete gleichzeitig auf Vernehmlassung. Die Gemeinde Oberrieden reichte keine Beschwerdeantwort ein.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]; in Stimmrechtssachen in Verbindung mit § 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom
1.2 Nimmt eine Vorinstanz einen Rekurs nicht an die Hand, ist die formell unterlegene rekurrierende Partei legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).
1.3 Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die in der Bundesverfassung verankerte Garantie der politischen Rechte (Art. 34 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2 BV). Gemäss dem ergänzenden kantonalen Recht gewährleisten die staatlichen Organe, dass die Meinung der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck gebracht werden kann, indem sie insbesondere einen freien und offenen Prozess der Meinungsbildung fördern und eine von Zwang und unzulässigem Druck freie Stimmabgabe ermöglichen (§ 6 Abs. 1 GPR).
2.2 § 19 Abs. 1 lit. c VRG sieht vor, dass Handlungen staatlicher Organe, welche die politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und Bürger oder Volkswahlen oder Volksabstimmungen betreffen, mit Rekurs angefochten werden können. Der Anwendungsbereich des Rekurses in Stimmrechtssachen umfasst somit den Gehalt der Garantie der politischen Rechte gemäss Art. 34 BV. Mit Stimmrechtsrekurs können dementsprechend nur unmittelbare Verletzungen des Stimm- und Wahlrechts gerügt werden (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 62, 64).
Im Rahmen eines Stimmrechtsrekurses (bzw.
einer Stimmrechtsbeschwerde) kann auch gerügt werden, ein Volksentscheid – wie
etwa ein Gemeindeversammlungsbeschluss – sei missachtet bzw. nicht korrekt
umgesetzt worden (Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990,
Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. A., Bern 2015, Art. 82 N. 106;
vgl. auch bereits VGr, 19. Februar 2020, VB.2019.00843, E. 4.2
Abs. 2 am Ende).
3.
3.1 Die Vorinstanz trat auf den Stimmrechtsrekurs des Beschwerdeführers nicht ein, da dieser nicht hinreichend dargelegt habe, inwiefern die politischen Rechte der Stimmberechtigten konkret beeinträchtigt worden seien. Es sei somit kein (zulässiger) Rekursgrund im Sinn von § 20 Abs. 1 VRG ersichtlich (vgl. in diesem Kontext Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 3; ferner Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 63).
Anders würde es sich verhalten, so die Vorinstanz weiter, hätte der Beschwerdeführer gerügt, die Informationen im Vorfeld der Abstimmung seien irreführend gewesen. Die nun angefochtene Vereinbarung sei aber sowohl im Kaufvertrag von 25. April 2018 als auch in der Weisung des Gemeinderats vom 18. Mai 2018 erwähnt worden. Ein Stimmrechtsrekurs erwiese sich somit als verspätet, zumal die fünftägige Rekursfrist ab Kenntnis der Weisung bzw. des Kaufvertrags lief (vgl. § 22 Abs. 1 Satz 2 VRG). In dieser Hinsicht sei nicht ausschlaggebend, wann der Beschwerdeführer Kenntnis vom Inhalt der Vereinbarung erhalten habe; denn die (vermeintliche) Irreführung der Stimmbevölkerung hätte sich "im Umstand der Unkenntnis dieses Inhalts manifestiert".
3.2 Der Beschwerdeführer bringt im Wesentlichen vor, seine politischen Rechte seien verletzt worden, indem der Beschwerdegegner entweder bereits am 27. Juni 2018 wusste, dass er den Landverkauf "anders umsetzen würde als vom Souverän genehmigt" oder er sich danach über "die Zusicherungen" hinweggesetzt habe, welche er den Teilnehmern der Gemeindeversammlung damals abgegeben hatte. Aus einer Illustration in der Weisung des Gemeinderats vom 18. Mai 2018 und dem Protokoll der Gemeindeversammlung vom 27. Juni 2018 geht in diesem Kontext insbesondere hervor, dass die Glatthaferwiese "entlang der Fachstrasse" erhalten bleiben sollte. In seinem Rekurs hatte der Beschwerdeführer diesbezüglich ausgeführt, dass – entgegen dem Gemeindeversammlungsbeschluss vom 27. Juni 2018 – das Wiesenbord zerstört bzw. "aufgehoben" worden sei.
3.3 Mit diesen Vorbringen hat der Beschwerdeführer – entgegen den vorinstanzlichen Erwägungen – eine Verletzung seiner politischen Rechte geltend gemacht (vgl. vorn, E. 2.2 Abs. 2). Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der genaue Inhalt der separaten Vereinbarung betreffend Schutz des Wiesenbords anlässlich der Gemeindeversammlung noch nicht bekannt war.
Diese Überlegungen haben jedoch vorliegend keinen Einfluss auf den Verfahrensausgang: Denn im Ergebnis ist das vorinstanzliche Nichteintreten nicht zu beanstanden. Soweit der Beschwerdeführer nämlich vorbringt, er habe die (angebliche) Verletzung seiner politischen Rechte erst nach Abschluss der Vereinbarung vom 16. August bzw. 3. September 2022 erkennen können, so ist ihm nicht zu folgen. Bereits im Rahmen des Verfahrens VB.2019.00843 hatte er – gemeinsam mit zwei weiteren Beschwerdeführern – unter anderem beantragt, es sei die Unterlassung "des Abschlusses oder gar schon Vollzugs einer separaten Vereinbarung betreffend Wiesenbord Glatthaferwiese Parzelle 1363" anzuordnen. Die Beschwerdeführer gingen schon damals davon aus, dass die "Wiesenbordzerstörung" bereits mit der baurechtlichen Bewilligung vom 21. Oktober 2019 "rechtsgenügend zugesichert" worden sei (vgl. VGr, 19. Februar 2020, VB.2019.00843, Sachverhalt III und E. 4.3.2 Abs. 2 f., auch zum Folgenden). Den (damaligen) Beschwerdeführern war mithin gemäss eigenen Angaben bereits am 1. November 2019 – das heisst, im Zeitpunkt des Erhalts der baurechtlichen Bewilligung – bewusst, dass der anlässlich der Gemeindeversammlung vom 27. Juni 2018 ausgedrückte Wille der Stimmberechtigten der Gemeinde Oberrieden ihrer Ansicht nach missachtet wurde bzw. missachtet werden würde. Wie das Verwaltungsgericht im erwähnten Urteil bereits erwog, endete die Frist für einen diesbezüglichen Stimmrechtsrekurs am 6. November 2019 (VGr, 19. Februar 2020, VB.2019.00843, E. 4.3.2 Abs. 4). Wie dargelegt, trat der Beschwerdeführer auch in VB.2019.00843 als Partei sowie als Vertreter der (insgesamt drei) Beschwerdeführer auf. Sein Kenntnisstand am 1. November 2019 ist ihm folglich auch hier vollumfänglich entgegenzuhalten. Der Abschluss der Vereinbarung am 16. August bzw. 3. September 2022 ändert vor diesem Hintergrund nichts daran, dass der Beschwerdeführer spätestens am 6. November 2019 hätte Stimmrechtsrekurs erheben müssen. Zusammenfassend erweist sich der Stimmrechtsrekurs des Beschwerdeführers vom 28. September 2022 als verspätet (§ 22 Abs. 1 Satz 2 VRG).
3.4 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
4.
Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG sind in Stimmrechtssachen lediglich dann Kosten zu erheben, wenn sich die Beschwerde als offensichtlich aussichtslos erweist. Dies ist vorliegend der Fall, zumal der Beschwerdeführer im Wesentlichen dieselben Argumente vorbringt wie im Verfahren VB.2019.00843 und der Stimmrechtsrekurs bereits damals aus dem gleichen Grund als verspätet beurteilt wurde (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 90, § 16 N. 52). Ausgangsgemäss sind die Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen.
Eine Parteientschädigung steht dem unterliegenden Beschwerdeführer nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 1'570.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Bezirksrat Horgen.