Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00708
Urteil
der 4. Kammer
vom 2. März 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber David Henseler.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich,vertreten durch die Finanzdirektion,
Beschwerdegegner,
betreffend Covid-19-Härtefallprogramm; 2. Zuteilungsrunde,
hat sich ergeben:
I.
A vermietet unter der Bezeichnung "Studio B" seit Juni 2019 Zimmer an Dienstleisterinnen und Dienstleister der Erotikbranche. Mit Verfügung vom 8. April 2021 hiess die Finanzdirektion des Kantons Zürich im Rahmen der 2. Zuteilungsrunde des Covid-Härtefallprogramms ein Gesuch von A um Gewährung eines nicht rückzahlbaren Beitrags von Fr. 41'000.- teilweise gut und gewährte ihr einen solchen in der Höhe von Fr. 10'160.-.
II.
Einen dagegen erhobenen Rekurs wies der Regierungsrat mit Beschluss vom 9. November 2022 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 21. November 2022 beantragte A dem Verwaltungsgericht sinngemäss, unter Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sei ihr ein nicht rückzahlbarer Beitrag von Fr. 41'000.- zuzusprechen.
Mit Vernehmlassung vom 29. November 2022 schloss der Regierungsrat auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Finanzdirektion verzichtete am 20. Dezember 2022 auf das Einreichen einer Beschwerdeantwort.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der Finanzdirektion betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Nach Art. 12 Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (SR 818.102) kann der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Massnahmen für Unternehmen unterstützen, die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen, insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe. Dabei liegt ein Härtefall vor, wenn der Jahresumsatz unter 60 % des mehrjährigen Durchschnitts liegt (Art. 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz). Gemäss Art. 12 Abs. 4 Covid-19-Gesetz regelt der Bundesrat die Einzelheiten in einer Verordnung.
Am 1. Dezember 2020 trat die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 vom 25. November 2020 (HFMV 20, SR 951.262) in Kraft. Diese regelte im zweiten Abschnitt, der bis zum 31. Dezember 2021 Geltung hatte, welche Anforderungen die Unternehmen erfüllen müssen, damit sich der Bund an den Kosten der Härtefallmassnahmen der Kantone beteiligt (Art. 2 bis Art. 6 HFMV 20 [AS 2020 4919 ff.]). Unter anderem wurde für die Beteiligung des Bundes an den Kosten vorausgesetzt, dass das unterstützte Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt hat, dass sein Umsatz im Jahr 2020 im Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Pandemie unter 60 % des durchschnittlichen Jahresumsatzes der Jahre 2018 und 2019 liegt (Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 [AS 2020 4921]).
2.2 Nachdem der Bund allein die Voraussetzungen für seine Beteiligung an kantonalen Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der Entscheidung, ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls ja, wie sie diese ausgestalten wollten (Eidgenössische Finanzverwaltung [EFV], Erläuterungen zur Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie, Bern, 31. März 2021 [Erläuterungen HFMV 20], S. 2; Bundesrat, Botschaft zu Änderungen des Covid-19-Gesetzes und des Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes vom 18. November 2020, BBl 2020 8819 ff., 8822 und 8824).
2.3 Der Kantonsrat des Kantons Zürich beschloss am 14. Dezember 2020 einen Verpflichtungskredit für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich und legte gegenüber der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 leicht angepasste Anforderungen für die Unterstützung von Unternehmen fest (ABl 2020-12-16, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086). Am 25. Januar 2021 beschloss der Kantonsrat einen Zusatzkredit und Nachtragskredite für eine 2. Zuteilungsrunde im Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich. Zudem ermächtigte er den Regierungsrat, die Kriterien und den Zuteilungsmechanismus des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich gemäss den Bundesvorgaben anzupassen (ABl 2020-01-29, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106). Der Regierungsrat beschloss am 22. Januar 2021, dass in der 2. Zuteilungsrunde nunmehr ausschliesslich die Kriterien des Bundes angewendet würden (RRB 56/2021 S. 2). Am 15. März 2021 bewilligte der Kantonsrat einen zweiten Zusatzkredit und weitere Nachtragskredite für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich (ABl 2021-03-19, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000108) (zum Ganzen VGr, 29. September 2022, VB.2022.00211, E. 2.2 – 28. Juli 2022, VB.2022.00135, E. 3.2).
3.
Weder das Bundesrecht (BGr, 28. September 2022, 2C_8/2022, E. 1.3.4) noch das kantonale Recht räumen einen Anspruch auf Covid-19-Härtefallhilfe ein. Bei den Covid-19-Härtefallbeiträgen, die im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich ausbezahlt werden, handelt es sich folglich um Subventionen im Sinn von § 3 Abs. 1 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2) (VGr, 22. Dezember 2022, VB.2022.00285, E. 4, und 1. September 2022, VB.2022.00134, E. 4.2). Die Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfen an Unternehmen liegt damit im Ermessen der Finanzdirektion bzw. des Regierungsrats. Das Verwaltungsgericht kann die Ermessensausübung durch die Vorinstanzen nur auf das Überschreiten, Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf die Angemessenheit des Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 25 ff. und 66 ff.).
4.
4.1 Das Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 wurden seit ihrem Inkrafttreten mehrfach revidiert. Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln hat das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz das zum Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht anzuwenden (BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1; VGr, 3. Februar 2022, VB.2021.00688, E. 3). Gemäss § 5 StaatsbeitragsG sind Gesuche um Staatsbeiträge nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht zu behandeln.
4.2 Auf das Gesuch der Beschwerdeführerin ist das zum Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügungen geltende Recht anwendbar; mithin sind das Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 in der am 1. April 2021 in Kraft getretenen Fassung massgebend.
5.
5.1 Die Vorinstanz erwog zusammengefasst, Art. 2 Abs. 2 HFMV 20 lege als formelle Anforderung an ein unterstütztes Unternehmen fest, dass ein solches über eine Unternehmens-Identifikationsnummer (UID-Nummer) verfügen müsse. Die Beschwerdeführerin sei sowohl von der Finanzdirektion als auch von der Staatskanzlei aufgefordert worden, ihre UID-Nummer mitzuteilen. Dies habe sie jedoch unter Verletzung ihrer Mitwirkungspflicht gemäss § 7 Abs. 2 VRG nicht getan. Da den Akten keine UID-Nummer zu entnehmen sei, habe die Beschwerdeführerin somit gar keinen Anspruch auf einen Härtefallbeitrag gehabt. Aufgrund der fehlenden UID-Nummer könne auch keine Aussage darüber gemacht werden, ob das Gesuch zu Recht im Kanton Zürich gestellt worden sei (vgl. Art. 13 Abs. 1 HFMV 20).
Auf eine Rückforderung des bereits ausbezahlten Beitrags gestützt auf § 14 Abs. 3 StaatsbeitragsG verzichtete die Vorinstanz jedoch, da sie ein solches Vorgehen als unverhältnismässig beurteilte (vgl. zur grundsätzlichen Möglichkeit einer reformatio in peius § 27 VRG).
5.2 Der Untersuchungsgrundsatz gemäss § 7 Abs. 1 VRG verpflichtet die Verwaltungsbehörden dazu, von Amtes wegen für die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen. Der Untersuchungsgrundsatz wird jedoch durch die Mitwirkungspflicht der am Verfahren Beteiligten relativiert (§ 7 Abs. 2 VRG). Demnach ist die entscheidende Behörde zwar für die Ermittlung des massgebenden Sachverhalts verantwortlich; die betroffene Partei hat jedoch, insbesondere wenn sie – wie hier – ein Gesuch gestellt hat, die dieses stützenden Tatsachen substanziiert darzulegen und die entsprechenden Beweismittel einzureichen. Folglich kam der Beschwerdeführerin im Rahmen des gesamten Gesuchs- wie auch im Rechtsmittelverfahren eine Mitwirkungspflicht zu, welche den Untersuchungsgrundsatz relativiert (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 94, 101 f.; zum Ganzen VGr, 27. Oktober 2022, VB.2022.00254, E. 6.2).
5.3 Aus den Akten geht hervor, dass die Beschwerdeführerin ihr Gesuch unter dem Firmennamen "Studio B" einreichte. Auf den vor ihr beigebrachten Jahres- bzw. Erfolgsrechnungen werden daneben die Bezeichnungen "C" bzw. "D" angegeben. Unter keiner dieser Bezeichnungen kann jedoch eine UID-Nummer gefunden bzw. der Beschwerdeführerin zugeordnet werden. Auf einer Mitteilung der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA) ist die UID-Nummer grundsätzlich enthalten, jedoch ist sie dort nicht lesbar. Aus einem bei den Akten liegenden Auszug aus dem UID-Register des Bundesamts für Statistik geht sodann die UID-Nummer von "A-E", registriert an der F-Strasse 01 in G, hervor.
5.4 Die Beschwerdeführerin hat gegen ihre Mitwirkungspflicht verstossen, indem sie auch nach der ausdrücklichen schriftlichen Aufforderung der Vorinstanz, ihre UID-Nummer mitzuteilen, darauf beharrte, keine solche zu haben. Diesen Umstand räumt die Beschwerdeführerin nunmehr auch ein. Gleichzeitig war der Vorinstanz aber bewusst, dass die Beschwerdeführerin über eine UID-Nummer verfügt, zumal sie selbst auf die unleserliche Kopie derselben auf dem ihr vorliegenden Dokument der SVA hinwies. Wie erwähnt, liegt sodann ein Auszug aus dem UID-Register bei den Akten, worin unter dem Namen "A-E" dieselbe Adresse verzeichnet ist, wie auf dem Dokument der SVA (F-Strasse 01, G). Die UID-Nummer der Beschwerdeführerin ging somit entgegen den vorinstanzlichen Erwägungen aus den Akten hervor. Der Schluss der Vorinstanz, den Rekurs abzuweisen, da die Beschwerdeführerin über keine UID-Nummer verfüge bzw. weil sie diese – unter Verletzung ihrer Mitwirkungspflicht – nicht mitteilte, ist vor diesem Hintergrund nicht haltbar.
Die Vorinstanz ging somit zu Unrecht davon aus, dass die Beschwerdeführerin die Anforderung gemäss Art. 2 Abs. 2 HFMV 20 nicht erfüllt. Da sich die Vorinstanz nicht mit der Höhe des beantragten Beitrags befasst hat, rechtfertigt es sich, die Sache dazu an sie zurückzuweisen.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen und die Angelegenheit zum Neuentscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
7.
Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen). Die Kosten des Beschwerdeverfahrens wären somit grundsätzlich (vollständig) dem unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Vorliegend rechtfertigt es sich jedoch, die Kosten des Beschwerdeverfahrens zur Hälfte der Beschwerdeführerin aufzuerlegen, da sie durch ihr prozessuales Verhalten das Beschwerdeverfahren mitverursacht hat (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG).
8.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.
Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Die Rückweisung ist daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Beschluss des Regierungsrats vom
November 2022 wird aufgehoben. Die Angelegenheit wird im Sinn der Erwägungen an den Regierungsrat zurückgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 1'570.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin und dem Beschwerdegegner je zur Hälfte auferlegt.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Regierungsrat.