Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00570
Urteil
des Einzelrichters
vom 9. Februar 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Gerichtsschreiberin Viviane Eggenberger.
In Sachen
Zürcher Heimatschutz ZVH,
Beschwerdeführer,
gegen
A AG, vertreten durch RA B,
Gemeinderat Glattfelden,
Baudirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Baubewilligung (Kostenbeschwerde),
hat sich ergeben:
I.
Mit Beschluss vom 6. April 2021 erteilte der Gemeinderat Glattfelden der A AG unter Auflagen die baurechtliche Bewilligung für eine Projektänderung betreffend einen bereits bewilligten Ersatzneubau an der C-Strasse 01, Kat.-Nr. 02, in Glattfelden. Gleichzeitig eröffnete er darin die koordiniert ergangene Bewilligung der Baudirektion des Kantons Zürich vom 16. Februar 2021 betreffend den überkommunalen Ortsbildschutz.
II.
Dagegen rekurrierte der Zürcher Heimatschutz ZVH mit Eingabe vom 12. Mai 2021 an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Am 24. September 2021 fand ein Augenschein statt.
Mit Eingabe vom 29. April 2022 ersuchte der Zürcher Heimatschutz ZVH um Abschreibung des Verfahrens wegen Gegenstandslosigkeit unter Auferlegung der Verfahrenskosten an die Baudirektion und/oder die A AG und Zusprechung einer Parteientschädigung an ihn.
Mit Entscheid vom 2. Juni 2022 schrieb der Einzelrichter am Baurekursgericht das Rekursverfahren als durch Rückzug des Rekurses erledigt ab (Dispositiv-Ziffer I), auferlegte die Gerichtskosten dem Zürcher Heimatschutz ZVH (Dispositiv-Ziffer II) und verpflichtete diesen, der Bauherrin eine Umtriebsentschädigung in der Höhe von Fr. 1'300.- zu bezahlen (Dispositiv-Ziffer III).
III.
Hiergegen erhob der Zürcher Heimatschutz ZVH mit Eingabe vom 26. September 2022 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die Aufhebung der Dispositiv-Ziffern II und III des vorinstanzlichen Entscheids; die Verfahrenskosten seien der Bauherrin aufzuerlegen und diese sei zu einer angemessenen Parteientschädigung zu verpflichten.
Die Abteilung Bau und Liegenschaften der Gemeinde Glattfelden verzichtete am 28. September 2022 unter Verweis auf frühere Ausführungen sowie auf die Erwägungen des Baurekursgerichts in dessen Entscheid vom 2. Juni 2022 auf Antragstellung. Das Baurekursgericht schloss am 21. Oktober 2022 ohne weitere Bemerkungen auf Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion teilte selbentags ihren Verzicht auf Stellungnahme mit. Mit Beschwerdeantwort vom 28. Oktober 2022 beantragte die A AG unter Entschädigungsfolge die Abweisung der Beschwerde. Der Zürcher Heimatschutz ZVH liess sich mit Eingabe vom 14. November 2022 letztmals vernehmen.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da allein die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Rekursentscheids im Streit liegen, der Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt und kein Fall von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, ist gemäss § 38b Abs. 1 lit. c VRG der Einzelrichter zuständig.
2.
Das streitbetroffene Baugrundstück (Kat.-Nr. 02) befindet sich im Perimeter des Bundesinventars der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) und in demjenigen des Inventars der schutzwürdigen Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung (Kantonales Ortsbildinventar [KOBI]) in der Gemeinde Glattfelden. Die Bausubstanz des ursprünglichen Gebäudes, mit welchem die Parzelle überstellt war, war durch einen Brand nachhaltig beschädigt und das Gebäude in der Folge aus dem Inventar der kommunalen Schutzobjekte der Gemeinde Glattfelden entlassen worden. Die Gebäude im historischen Ortskern, in welchem sich der Ersatzneubau befindet, sind im ISOS mit dem Erhaltungsziel A aufgeführt.
Mit einem Beschluss des Gemeinderats vom 23. April 2019, mit welchem gleichzeitig eine diesbezügliche Gesamtverfügung der Baudirektion vom 25. Februar 2019 eröffnet wurde, war die Bewilligung für die Erstellung eines Wohnhauses (Ersatzneubau) unter Nebenbestimmungen bewilligt worden.
Mit Gesuch vom 30. April 2020 hatte die Bauherrin sodann um Bewilligung einer Projektänderung betreffend den Einbau von Photovoltaikanlagen auf drei Dachflächen des sich im Bau befindenden Ersatzneubaus ersucht (vgl. hierzu die Pläne vom 24. April 2020 und die Dokumentation vom 11. Mai 2020). Der Gemeinderat holte daraufhin ein Gutachten zur Ortsbildverträglichkeit ein. Der Gutachter kam zum Schluss, dass die geplanten Solaranlagen eine wesentliche Beeinträchtigung des baulichen und landschaftlichen Kontexts darstellen würden, worauf das kommunale Bauamt am 13. Juli 2020 einen Hindernisbrief erliess. Die Bauherrin ersuchte daraufhin um Zustellung des baurechtlichen bzw. um Erlass eines koordinierten Entscheids. Mit Gesamtverfügung vom 16. Februar 2021 bewilligte die Baudirektion das Projekt aus ortsbildschutzrechtlicher Sicht unter Nebenbestimmungen. Hierauf erteilte auch der Gemeinderat mit Beschluss vom 6. April 2021 unter Nebenbestimmungen die baurechtliche Bewilligung für das Projekt unter gleichzeitiger Eröffnung der Gesamtverfügung vom 16. Februar 2021.
3.
Die Vorinstanz nahm die Eingabe des damaligen Rekurrenten bzw. heutigen Beschwerdeführers vom 29. April 2022, mit welcher dieser um Abschreibung des Rekursverfahrens wegen Gegenstandslosigkeit ersuchte, als Rückzugsbegehren entgegen. Der Rekurrent habe mit der Erklärung, das Verfahren sei gegenstandslos, sein Desinteresse an einer Weiterführung des Verfahrens klar dargetan, weshalb dieses als durch Rückzug des Rekurses erledigt abzuschreiben sei. In der Folge auferlegte die Vorinstanz ihm in Anwendung des Unterliegerprinzips nach § 13 Abs. 2 VRG die Kosten des Rekursverfahrens und verweigerte ihm eine Parteientschädigung. Entgegen den rekurrentischen Ausführungen sei im Verhalten der Bauherrin kein Anlass zu sehen, von der ausgangsgemässen Kostenverteilung abzuweichen. Jene sei nicht verpflichtet, dem Rekurrenten die der Baudirektion vor Baubeginn einzureichenden Pläne vorab zukommen zu lassen.
Die Beschwerde richtet sich gegen die Kostenauflage im Rekursentscheid und die Verweigerung einer Parteientschädigung (vgl. die Beschwerdeanträge). Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, zur Rekurserhebung gezwungen gewesen zu sein, weil die Bauherrin im Vorfeld der Rekurserhebung keine Pläne des geänderten Projekts eingereicht habe. Aktuelle Pläne seien erst anlässlich des Augenscheins gezeigt bzw. offengelegt worden. Dabei handle es sich um ein Vorgehen, das vermeidbar gewesen wäre und eine klare Verletzung der Mitwirkungspflicht darstelle. Ohne ersichtlichen Grund habe die Vorinstanz indes im Zusammenhang mit der Kostenregelung und der Parteientschädigung das ungebührliche, ineffiziente und unnötige Verhalten der Bauherrschaft unberücksichtigt gelassen und damit das Verursacherprinzip verletzt.
3.1 Die Verfahrenskosten sind grundsätzlich der unterliegenden Partei aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Das Unterliegen wird in der Regel daran gemessen, mit welchen Anträgen der bzw. die Verfahrensbeteiligte durchdringt (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A. Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 13 N. 50).
Die Kostenauferlegung nach dem Verursacherprinzip stellt demgegenüber die Ausnahme dar. Sinn und Zweck der Kostentragung nach dem Verursacherprinzip ist es, unerwünschtes Prozessverhalten zu sanktionieren, indem die Partei, die unnötigen Verfahrensaufwand verursacht, die Kosten zu tragen hat (VGr, 19. August 2019, VB.2019.00083, E. 3.2; Plüss, § 13 N. 56). Darunter fällt nach verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung etwa der Fall, dass ein Verfahren durch ohne Bewilligung vorgenommene Bauausführung verursacht wurde (VGr, 8. Februar 2012, VB.2011.00530, E. 6.3). Nicht jede kostenverursachende Verletzung von Verfahrensvorschriften durch eine obsiegende Partei rechtfertigt eine Kostenauferlegung nach § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG. Vielmehr ist eine solche Sanktion nur im Fall eines schuldhaften bzw. ordnungswidrigen Verhaltens angemessen, das heisst, wenn die Kosten unter Missachtung der zumutbaren Sorgfalt entstanden sind (VGr, 4. Juli 2016, VB.2016.00170, E. 5.4; zum Ganzen auch VGr, 5. Juli 2021, VB.2021.00049, E. 2.2, sowie Plüss, § 13 N. 55 und N. 57).
Im Fall der Gegenstandslosigkeit eines Verfahrens entscheidet die Behörde nach Ermessen über die Kosten- und Entschädigungsfolgen (VGr, 31. Mai 2016, VB.2016.00029, E. 4.2). Dabei sind mehrere Grundsätze zu berücksichtigen (Plüss, § 13 N. 74 ff., auch zum Folgenden): Die Kosten sind vor allem danach zu verteilen, welche Partei vermutlich obsiegt hätte. Lässt sich der mutmassliche Ausgang eines Verfahrens im konkreten Fall nicht ohne Weiteres bestimmen, gehen die Kosten zulasten jener Partei, welche die Gegenstandslosigkeit bzw. das gegenstandslos gewordene Rekursverfahren verursacht hat. Insbesondere bei Versagen dieser Kriterien dürfen die Verfahrenskosten aber auch nach Billigkeit verlegt werden (VGr, 29. September 2015, VB.2015.00483, E. 9.2).
Im Fall einer Gegenstandslosigkeit zufolge eines Rückzugs im streitigen Verfahren besteht sodann eine grundsätzliche Kostenpflicht: Wer Abstand erklärt, mithin seine bzw. ihre Begehren zurückzieht oder sich den Begehren der Gegenpartei ausdrücklich oder konkludent unterzieht, bewirkt die Gegenstandslosigkeit des Verfahrens und hat nach dem Unterliegerprinzip – unabhängig von den Prozessaussichten – die Kosten zu tragen (Plüss, § 13 N. 79; vgl. etwa VGr, 25. April 2012, VB.2012.00025, E. 4).
3.2 Die Baudirektion bewilligte mit Gesamtverfügung vom 16. Februar 2021 die geplante Photovoltaikanlage unter mehreren Nebenbestimmungen: Auf die auf den beiden – einsehbaren – südöstlichen und südwestlichen Dachflächen geplanten Solarflächen sei zu verzichten, während die auf der zurückversetzten südwestlichen Dachfläche geplante Anlage – quasi im "Gegenzug" – zu vergrössern sei. Weiter seien zum First und zum Dachrand mindestens zwei Ziegelreihen Abstand zu halten. Sodann seien ziegelhohe und -breite, sehr reflexionsarme Module in der Farbe der Ziegel zu verwenden. Vor Baubeginn bzw. -freigabe seien der kommunalen Baubehörde das gewählte Produkt mit Produktblatt und Muster sowie revidierte Pläne vorzulegen und von dieser und dem Amt für Raumentwicklung genehmigen zu lassen.
Der Rekurs des Beschwerdeführers vom 12. Mai 2021 richtete sich gegen den Beschluss des Gemeinderats vom 6. April 2021, mit welchem, wie erwähnt, auch die Verfügung der Baudirektion eröffnet wurde. Vor dem Hintergrund der wiedergegebenen, sehr detailliert und konkret formulierten Nebenbestimmungen in der Verfügung der Baudirektion vom 16. Februar 2021 war indes bereits zum Zeitpunkt der Rekurserhebung klar bzw. absehbar, dass sich das Projekt als baurechtskonform bzw. bewilligungsfähig darstellen werde. Dass vor Baubeginn bzw. -freigabe noch Nebenbestimmungen zu erfüllen, insbesondere etwa Detailpläne und Materialkonzepte einzureichen und genehmigen zu lassen sind, ist in Bauverfahren nicht selten. Dass die Bauherrschaft dem Beschwerdeführer nicht vorab bzw. im Vorfeld der Rekurserhebung revidierte Pläne zukommen liess, sondern diese erst "am Augenschein vorgelegt" habe, stellt keine Verletzung ihrer Mitwirkungspflichten dar und mithin kein "unerwünschtes Prozessverhalten", das eine Anwendung des Verursacherprinzips rechtfertigen würde.
Dass, wie der Beschwerdeführer es darstellen will, die revidierten Pläne, datierend vom 2. Dezember 2021 (mit den Varianten 1 und 2), hinsichtlich der Bewilligungsfähigkeit der Anlagen "Klarheit geschaffen" hätten und der Rekurs (erst) aufgrund dieser Pläne habe zurückgezogen werden können, erweist sich nach dem Gesagten sowie auch vor dem Hintergrund des Nachstehenden als nicht nachvollziehbar bzw. plausibel: Denn diese Pläne gehen jedenfalls nicht über die Auflagen gemäss der Gesamtverfügung der Baudirektion vom 16. Februar 2021 hinaus – vielmehr ist teilweise das Gegenteil der Fall: Die Variante 2 mit Photovoltaik-Ziegeln stellt (ihrerseits zwar) eine genaue Umsetzung der dort statuierten Auflagen dar, namentlich derjenigen, ziegelbreite und -hohe Elemente zu verwenden; indes verzichtete die Baudirektion anlässlich einer Begehung (am 10. Dezember 2021) angesichts der Verhältnisse vor Ort – insbesondere der geringen Einsehbarkeit der nur mehr noch infrage stehenden, "in zweiter Reihe" gelegenen Dachfläche – auf die "Forderung" bzw. die Auflage betreffend die ziegelbreiten Elemente (vgl. die E-Mail der Mitarbeiterin der Baudirektion vom 10. Dezember 2021). Vielmehr wurde die Variante 1 mit kleinteiligen Modulen in der Farbe der Ziegel, welche insofern hinter den in der Gesamtverfügung statuierten Auflagen zurückbleibt, für ausreichend befunden. Hierauf zog der Beschwerdeführer, wie erwähnt, am 29. April 2022 seine Beschwerde zurück. Entgegen den Ausführungen in der Beschwerde kann folglich ohnehin nicht die – nach beschwerdeführerischer Darstellung verspätete – Einreichung von Detailplänen den Anlass für den Rückzug des Rekurses dargestellt haben.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Eine
Parteientschädigung steht ihm bei diesem Ausgang von vornherein nicht zu; vielmehr ist er zu verpflichten, der anwaltlich vertretenen privaten Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 165.-- Zustellkosten,
Fr. 665.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Der Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 1 eine Parteientschädigung von Fr. 200.- zu entrichten, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Vorinstanz.