Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00563
Urteil
der 4. Kammer
vom 2. März 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Selina Sigerist.
In Sachen
A, vertreten durch RA B
Beschwerdeführerin,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
**betreffend Erlöschen der Niederlassungsbewilligung /
Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung,**
hat sich ergeben:
I.
A. A, eine 1981 geborene irakische Staatsangehörige, reiste am 3. Juli 2000 in die Schweiz ein und ersuchte um Asyl. Dieses wurde ihr in der Folge gewährt. Im Jahr 2002 heiratete sie den Schweizer Bürger C, geboren 1968. Aus der Ehe gingen die zwei Töchter D, geboren 2003, und E, geboren 2006, hervor. Sie verfügen beide über das Schweizer Bürgerrecht. Die Ehe von A und C wurde im Jahr 2011 geschieden.
Seit dem 8. Juli 2005 ist A im Besitz der Niederlassungsbewilligung. Nachdem die Kantonspolizei Zürich im Rahmen einer Grenzkontrolle festgestellt hatte, dass A einen irakischen Reisepass besitzt, erklärte diese am 6. August 2020, auf ihr Asyl sowie ihre Flüchtlingseigenschaft zu verzichten.
B. Am 28. Februar 2019 zog A aus der vormaligen Familienwohnung am F-Weg 01 in Zürich aus, woraufhin der Bruder von C die Wohnung übernahm. In der Folge hielt sie sich mehrfach für längere Zeit im Irak auf.
C. Mit Verfügung vom 20. Januar 2022 stellte das Migrationsamt des Kantons Zürich fest, dass die Niederlassungsbewilligung von A erloschen sei. Weiter wies das Migrationsamt deren Gesuche um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung sowie um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung ab und ordnete die Wegweisung aus der Schweiz an.
II.
Gegen diese Verfügung rekurrierte A am 23. Februar 2022 an die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich. Diese wies den Rekurs am 17. August 2022 ab (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte A die Rekurskosten, nahm diese jedoch zufolge Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege unter Vorbehalt der Nachzahlungspflicht auf die Staatskasse (Dispositiv-Ziff. III). Zudem bestellte die Sicherheitsdirektion Rechtsanwältin B als unentgeltliche Rechtsbeiständin für das Rekursverfahren, richtete dieser unter Vorbehalt der Nachzahlungspflicht eine Entschädigung aus (Dispositiv-Ziff. IV) und sprach keine Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziff. VI). Das Begehren um Gewährung einer unentgeltlichen Rechtsbeiständin für das Verfahren vor dem Migrationsamt wies die Sicherheitsdirektion ab (Dispositiv-Ziff. V).
III.
Am 19. September 2022 erhob A Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Rekursentscheids unter Entschädigungsfolge, die Qualifikation ihrer Niederlassungsbewilligung als nicht erloschen, eventualiter die vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung und sub- bzw. subsubeventualiter die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung. Zudem ersuchte sie um Gewährung der unentgeltlichen Rechtsverbeiständung für das Verfahren vor dem Migrationsamt sowie um unentgeltliche Prozessführung und Rechtsverbeiständung für das Beschwerdeverfahren.
Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 26. September 2022 auf eine Stellungnahme; das Migrationsamt erstattete keine Beschwerdeantwort. Am 10. Oktober 2022 bestätigte das Verwaltungsgericht A schriftlich, dass sie über ein prozedurales Aufenthaltsrecht verfüge. Mit Eingabe vom 17. November 2022 liess A dem Verwaltungsgericht weitere Unterlagen zukommen. Am 27. Februar 2023 reichte Rechtsanwältin B ihre Honorarnote ein.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über Anordnungen des Migrationsamts auf dem Gebiet des Ausländerrechts zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
Feststellende Verfügungen sind gemäss § 19 Abs. 1 lit. a VRG anfechtbar (Jürg Bosshart/Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 27). Entsprechend ist die vorliegende Beschwerde grundsätzlich zulässig (§ 41 Abs. 1 VRG).
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die Niederlassungsbewilligung ist auf Dauer angelegt. Sie wird unbefristet und ohne Bedingungen erteilt (Art. 34 Abs. 1 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 [AIG, SR 142.20]). Gemäss Art. 61 Abs. 1 lit. a AIG erlischt die Niederlassungsbewilligung allerdings mit der Abmeldung einer ausländischen Person ins Ausland. Verlässt die ausländische Person die Schweiz ohne Abmeldung, erlischt die Niederlassungsbewilligung nach sechs Monaten Auslandsaufenthalt (Art. 61 Abs. 2 Satz 1 AIG).
2.2 Grundsätzlich zieht nur ein ununterbrochener sechsmonatiger Auslandsaufenthalt das Erlöschen der ausländerrechtlichen Bewilligung gestützt auf Art. 61 Abs. 2 Satz 1 AIG nach sich. Vorbehalten bleiben jedoch Konstellationen, in welchen die Rückkehr in die Schweiz nach einem Auslandsaufenthalt nicht mehr im Sinn des Gesetzgebers erfolgt. Dies ist etwa der Fall, wenn die ausländische Person ihren Wohnsitz oder Lebensmittelpunkt ins Ausland verlegt und jeweils vor Ablauf der sechs Monate vorübergehend für Besuchs-, Tourismus- oder Geschäftszwecke (vgl. Art. 79 Abs. 1 VZAE) oder einzig um den Fristenlauf im Sinne von Art. 61 Abs. 2 AIG zu unterbrechen in die Schweiz zurückkehrt (BGE 145 II 322 E. 2.3; BGr, 19. November 2020, 2C_602/2020, E. 4.2.2 und 4.3.1; VGr, 10. November 2022, VB.2022.00268, E. 3.2 und 9. Dezember 2021, VB.2021.00408, E. 2.2). Es handelt sich typischerweise um Konstellationen, in denen diese Besuche jeweils nur einige Tage dauern, der grösste Teil der Zeit indes im Ausland verbracht wird (BGr, 19. November 2020, 2C_602/2020, E. 4.3.1, mit Hinweisen). Bei solchen Verhältnissen sind nicht die verschiedenen Ein- und Ausreisezeitpunkte, sondern vielmehr der Lebensmittelpunkt das ausschlaggebende Kriterium (BGr, 19. November 2020, 2C_602/2020, E. 4.2.2).
2.3 Die Beweislast für das Erlöschen der Niederlassungsbewilligung trägt grundsätzlich die Behörde. Die betroffene Person ist aber nach Art. 90 AIG verpflichtet, an der Feststellung des für die Anwendung des Gesetzes massgebenden Sachverhalts mitzuwirken. Insbesondere erstreckt sich diese Mitwirkungspflicht auf Tatsachen, die eine Partei besser kennt als die Behörden und die diese ohne Mitwirkung der Betroffenen gar nicht oder nicht mit vernünftigem Aufwand erheben können (BGr, 16. September 2019, 2C_186/2019, E. 4.5 und 5. September 2019, 2C_403/2019, E. 4.2.2, je mit Hinweisen; VGr, 9. Dezember 2021, VB.2021.00408, E. 2.3).
3.
3.1 Die Vorinstanz erwog, die Beschwerdeführerin habe sich zwischen dem 28. März 2019 und dem 25. März 2021 rund 70 % der Zeit im Irak aufgehalten. Nachdem C und die gemeinsamen Töchter im Jahr 2018 in den Irak umgesiedelt seien, habe sie die vormalige Familienwohnung am F-Weg 01 in Zürich per 28. Februar 2019 aufgelöst, ohne in der Schweiz einen neuen Wohnsitz zu begründen. In Würdigung der Gesamtumstände sei davon auszugehen, dass die Beschwerdeführerin ihren Lebensmittelpunkt zwecks Familienvereinigung in den Irak verlegt habe. Sie sei von März 2019 bis März 2021 lediglich zu Geschäfts-, Ferien- und Besuchszwecken in die Schweiz zurückgekehrt, was das Erlöschen ihrer Niederlassungsbewilligung nicht verhindert habe.
Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber im Wesentlichen geltend, sie habe ihren Lebensmittelpunkt nicht ins Ausland verlegt. Ihre Auslandsaufenthalte seien durch Schicksalsschläge bedingt gewesen und teilweise hätte sich die Rückkehr aufgrund der Covid-19-Epidemie verzögert.
3.2 Die Beschwerdeführerin wohnte bis zum 28. Februar 2019 in der vormaligen Familienwohnung am F-Weg 01 in Zürich. Ende Februar 2019 zog sie aus der Wohnung aus. Ob die Beschwerdeführerin ab diesem Zeitpunkt in der Schweiz über einen tatsächlichen Wohnsitz verfügte, ist strittig.
Ab dem 19. August 2019 war die Beschwerdeführerin für 14 Monate bei der Familie G, H-Strasse 02 in Zürich, angemeldet und anschliessend für vier Monate bei I, J-Strasse 03 in Zürich. Sie war jedoch an beiden Adressen nie wohnhaft. Dies ist unbestritten. Die Beschwerdeführerin gibt an einer Stelle in ihrer Beschwerde an, seit Februar 2019 immer am F-Weg 01 in Zürich gewohnt zu haben. Diese Angabe erweist sich jedoch als unglaubhaft, da sie in Widerspruch zu den weiteren Ausführungen der Beschwerdeführerin steht. Namentlich gab sie in ihrer Beschwerde an, die Wohnung im Februar 2019 verlassen zu haben bzw. unfreiwillig aus dieser ausgezogen zu sein. Weiter führte sie aus, per Ende Februar 2019 in der Schweiz über keine Wohngelegenheit mehr verfügt zu haben. Zudem erklärte die Beschwerdeführerin wiederholt, erst ab Januar 2020 wieder in dieser Wohnung gewohnt zu haben. Dies bestätigte auch C, der zu diesem Zeitpunkt in der Wohnung am F-Weg 01 in Zürich wohnhaft war, in einem Schreiben vom 3. April 2021.
In ihrem Schreiben vom 14. April 2021 sowie in ihrem Rekurs vom 23. Februar 2022 führte die Beschwerdeführerin aus, ab März 2019 bei der Familie K, L-Strasse 04 in Zürich, wohnhaft gewesen zu sein. Herr K gab in einem Schreiben vom 5. April 2021 hingegen an, die Beschwerdeführerin habe von März 2019 bis September 2019 lediglich ab und zu bei der Familie übernachtet. Entsprechend machte die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde auch nicht mehr geltend, effektiv bei der Familie K gewohnt zu haben.
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin ab März 2019 bis mindestens Januar 2020 in der Schweiz über keine Wohnung verfügte.
3.3 Die Beschwerdeführerin hielt sich in dieser Zeit vom 28. März 2019 bis zum 10. April 2019, vom 14. April 2019 bis zum 19. Mai 2019, vom 26. Mai 2019 bis zum 8. Juli 2019 und vom 14. September 2019 bis zum 19. Januar 2020 im Irak auf. Es ist unbestritten, dass die einzelnen Aufenthalte ausserhalb der Schweiz jeweils weniger als sechs Monate dauerten.
Als die Beschwerdeführerin im April 2019 für wenige Tage in die Schweiz reiste, absolvierte sie am 13. April 2019 einen Deutschtest für ihr Einbürgerungsverfahren, wobei sie den zweiten Teil des Tests nicht bestand. Am darauffolgenden Tag verliess sie die Schweiz wieder. Im Mai 2019 reiste sie wiederum für einige Tage in die Schweiz ein und absolvierte am 25. Mai 2019 erneut einen Deutschtest. Auch diesen bestand sie nicht. Tags darauf reiste sie wieder in den Irak. Am 8. Juli 2019 kehrte die Beschwerdeführerin erneut in die Schweiz zurück, am 10. Juli 2019 absolvierte sie einen mündlichen Deutschtest, den sie bestand. Am 16. Juli 2019 liess sie die Einzelunternehmung M beim Handelsregisteramt des Kantons Zürich in das Handelsregister eintragen. Nachdem am 29. August 2019 ihr (am 12. Juli 2019 angekündigtes) Einbürgerungsgespräch stattgefunden hatte, verliess die Beschwerdeführerin die Schweiz am 9. September 2019 wieder. Erst am 19. Januar 2020 kehrte sie in die Schweiz zurück. Spätestens am 6. Februar 2020 verliess sie die Schweiz wieder. Es folgte ein Aufenthalt im Irak von über fünf Monaten. Dabei hielt sich die Beschwerdeführerin nur dann länger in der Schweiz auf, wenn ihre im Irak wohnhaften Töchter Ferien hatten.
3.4 Somit verbrachte die Beschwerdeführerin die Zeit von März 2019 bis Januar 2020 mehrheitlich im Irak, wo ihre zwei Töchter wohnen und zum damaligen Zeitpunkt auch C wohnte. In der Schweiz hielt sie sich jeweils lediglich vorübergehend auf. Zwei der Aufenthalte in der Schweiz dauerten nur wenige Tage, derjenige ab dem 8. Juli 2019 rund zwei Monate. Angesichts der konkreten Umstände vermag jedoch auch dieser den Fristenlauf von Art. 61 Abs. 2 AIG nicht zu unterbrechen. Die Beschwerdeführerin verfügte zu dieser Zeit in der Schweiz über keinen tatsächlichen Wohnsitz (vgl. vorne E. 3.2). Der Aufenthalt war – wie bereits die beiden vorgängigen – so gelegt, dass sie die Termine für ihr Einbürgerungsverfahren wahrnehmen konnte. Zudem lebten die engsten Familienangehörigen der Beschwerdeführerin, namentlich ihre Töchter und C, zu dieser Zeit im Irak. Der Aufenthalt in der Schweiz vom 8. Juli 2019 bis zum 9. September 2019 ist vor diesem Hintergrund als vorübergehende Rückkehr zu Besuchs- bzw. Geschäftszwecken zu qualifizieren. Dass die Beschwerdeführerin während ihres Aufenthalts in der Schweiz im Juli 2019 ein Einzelunternehmen in das Handelsregister des Kantons Zürich eintragen liess, steht dem nicht entgegen. Sie legte denn auch nicht substanziiert dar, in der Schweiz tatsächlich arbeitstätig gewesen zu sein.
Zusammenfassend ist davon auszugehen, dass der Wohnsitz sowie der Lebensmittelpunkt der Beschwerdeführerin zumindest von März 2019 bis Januar 2020 im Irak lagen. Die vorübergehenden Aufenthalte der Beschwerdeführerin in der Schweiz während dieser Zeit dienten insbesondere dazu, die Termine des Einbürgerungsverfahrens wahrzunehmen sowie eine Gesellschaft einzutragen. Sie sind als Besuchs- bzw. Geschäftsaufenthalte zu qualifizieren, die den Fristenlauf nach Art. 61 Abs. 2 AIG nicht zu unterbrechen vermögen. Damit ist die Niederlassungsbewilligung der Beschwerdeführerin erloschen. Dass sie geltend macht, sich bloss im Irak aufgehalten zu haben, um ihre Töchter zu betreuen und diesen beizustehen, da diese krank gewesen seien, ändert an dieser Einschätzung nichts.
3.5 Ab dem 19. Januar 2020 war die Beschwerdeführerin nach eigener Angabe wieder am F-Weg 01 in Zürich wohnhaft. Dennoch hielt sie sich weiterhin mehrheitlich im Ausland, insbesondere im Irak auf, namentlich vom 6. Februar 2020 bis zum 8. Juli 2020, vom 21. Oktober 2020 bis zum 2. Dezember 2020 sowie vom 18. Dezember 2020 bis zum 25. März 2021. Die einzelnen Aufenthalte im Irak dauerten jeweils weniger als sechs Monate. Da die Niederlassungsbewilligung zu diesem Zeitpunkt nach dem Gesagten bereits erloschen war, kann offenbleiben, ob der Lebensmittelpunkt der Beschwerdeführerin während dieser Zeit im Irak lag und ob die Besuche in der Schweiz den Fristenlauf nach Art. 61 Abs. 2 AIG unterbrochen hätten. Auch inwiefern eine allenfalls durch Covid-19 verzögerte Rückreise zu berücksichtigen wäre, kann offengelassen werden (vgl. Art. 10a der Verordnung 3 über Massnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus vom 19. Juni 2020 [SR 818.101.24]).
4.
4.1 Die Niederlassungsbewilligung der Beschwerdeführerin ist nach dem Gesagten erloschen. Sofern die Beschwerdeführerin einen Aufenthaltsanspruch gestützt auf Art. 8 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) bzw. Art. 13 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 19. April 1999 (BV, SR 101) geltend macht, trägt sie bezüglich der entsprechenden Voraussetzungen die Beweislast.
4.2 Die Beschwerdeführerin bringt nicht vor, mit C ein Konkubinat bzw. eine eheähnliche Beziehung zu führen. Ihre Töchter leben im Irak. Folglich berührt die Nichterteilung einer Aufenthaltsbewilligung an die Beschwerdeführerin keine in den Schutzbereich des Rechts auf Familienleben fallende familiäre Beziehung. Sie kann daher aus dem Recht auf Familienleben gemäss Art. 8 Abs. 1 EMRK bzw. Art. 13 Abs. 1 BV kein Aufenthaltsrecht in der Schweiz ableiten.
4.3
4.3.1 Die Beschwerdeführerin reiste am 3. Juli 2000 im Alter von 18 Jahren in die Schweiz ein. Ihre Einreise in die Schweiz erfolgte somit vor über 22 Jahren, aufgrund ihrer Auslandsaufenthalte fällt die effektive Aufenthaltsdauer aber um einiges kürzer aus. Namentlich hielt sich die Beschwerdeführerin ab dem
Die Beschwerdeführerin hat von September 2011 bis und mit Januar 2019 zusammen mit ihren Töchtern Sozialhilfe in Höhe von Fr. 282'202.55 bezogen, was gegen eine gelungene Integration in der Schweiz spricht. Angesichts der jahrelangen Sozialhilfeabhängigkeit vermag auch die eingereichte Arbeitszusicherung die Gefahr eines weiteren Sozialhilfebezugs nicht zu beseitigen. Da die Beschwerdeführerin zudem ihren Lebensmittelpunkt im Jahr 2019 freiwillig in den Irak verlegte und sich regelmässig für längere Zeit im Irak aufhält, wo auch ihre Töchter seit einigen Jahren leben, ist ihre Verbundenheit mit der Schweiz als nicht besonders eng zu qualifizieren. Dass sie in der Schweiz tatsächlich eine Arbeits- oder Geschäftstätigkeit ausübt, hat sie nicht nachgewiesen. Die Honorarbestätigungen vom 2. Dezember 2021 sowie vom 3. Juni 2022 mit dem Betreff "Customer service agreement for … clients in Iraq" deuten im Gegenteil eher auf eine Erwerbstätigkeit im Irak hin.
Die Beschwerdeführerin begründet ihre Verbundenheit mit der Schweiz unter anderem damit, dass sie C, ihren vormaligen Ehemann, pflege und begleite. Dieser ist jedoch per 1. Juli 2022 nach Basel gezogen, während sie selber angibt, seither an der N-Strasse 05 in Zürich wohnhaft zu sein. Angesichts der Auflösung der Wohngemeinschaft und der geografischen Distanz ist in der Beziehung der Beschwerdeführerin zu C keine über die übliche Integration hinausgehende private Bindung zu sehen. Bei der von der Beschwerdeführerin genannten neuen Adresse handelt es sich ferner um die neue Wohnadresse der Familie K. Bereits im Jahr 2019 war die Beschwerdeführerin bei der Familie K angemeldet, ohne jedoch tatsächlich dort wohnhaft zu sein (vgl. vorne E. 3.2). Dass die Beschwerdeführerin heute dort wohnt und somit in der Schweiz tatsächlich über einen Wohnsitz verfügt, scheint daher fraglich. Auch dies spricht gegen ein von Art. 8 Abs. 1 EMRK bzw. Art. 13 Abs. 1 BV geschütztes Privatleben der Beschwerdeführerin in der Schweiz.
4.3.2 Insgesamt ergibt sich, dass die Nichterteilung einer Aufenthaltsbewilligung an die Beschwerdeführerin das Recht auf Privatleben gemäss Art. 8 Abs. 1 EMRK bzw. Art. 13 Abs. 1 BV nicht verletzt.
Ob die Nichterteilung einer Aufenthaltsbewilligung nach einem Auslandsaufenthalt den Schutzbereich des Rechts auf Privatleben gemäss Art. 8 Abs. 1 EMRK bzw. Art. 13 Abs. 1 BV grundsätzlich berühren kann, kann daher offenbleiben (vgl. hierzu BGr, 23. Juni 2022, 2C_528/2021, E. 4.8 [zur Publikation vorgesehen]).
5.
Gemäss Art. 34 Abs. 3 AIG kann die Niederlassungsbewilligung vorzeitig (wieder-)erteilt werden, wenn dafür wichtige Gründe bestehen. Der Entscheid, ob die Niederlassungsbewilligung vorzeitig (wieder-)erteilt wird, liegt im pflichtgemäss auszuübenden Ermessen der zuständigen Behörde (VGr, 3. März 2022, VB.2021.00615, E. 4.1). Ferner kann gestützt auf Art. 30 Abs. 1 lit. b bzw. k AIG eine Aufenthaltsbewilligung in Abweichung von den Zulassungsvoraussetzungen erteilt werden, um schwerwiegenden persönlichen Härtefällen oder wichtigen öffentlichen Interessen Rechnung zu tragen sowie um die Wiederzulassung von Ausländerinnen und Ausländern zu erleichtern, die im Besitz einer Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligung waren. Dabei handelt es sich ebenfalls um Ermessensentscheide (vgl. BGr, 18. Januar 2018, 2C_691/2017, E. 1.1 und 20. Juli 2016, 2C_1115/2015, E. 1.3.4).
Das Verwaltungsgericht kann die besagten Ermessensentscheide nur auf das Überschreiten, Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf deren Angemessenheit (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 25 ff., N. 66 ff.).
6.
6.1 Gemäss Art. 34 Abs. 3 AIG kann die Niederlassungsbewilligung unter Abweichung von den (zeitlichen) Anforderungen gemäss Art. 34 Abs. 2 lit. a AIG erteilt werden, wenn dafür wichtige Gründe bestehen. Wichtige Gründe im Sinn von Art. 34 Abs. 3 AIG können insbesondere vorliegen, wenn eine Person um Wiedererteilung der Niederlassungsbewilligung nach einem Auslandsaufenthalt ersucht. Gemäss Art. 61 Abs. 1 VZAE kann die Niederlassungsbewilligung vorzeitig (wieder-)erteilt werden, wenn der Auslandsaufenthalt nicht mehr als sechs Jahre gedauert hat und die gesuchstellende Person die Niederlassungsbewilligung früher schon während mindestens zehn Jahren besessen hat. Dabei ist jedoch den besonderen Umständen des Einzelfalls Rechnung zu tragen, weshalb weder das Erfüllen der zeitlichen Voraussetzungen zu einem Anspruch auf vorzeitige Erteilung der Niederlassungsbewilligung führt noch deren Nichterfüllung zwangsläufig eine Nichterteilung nach sich zieht (VGr, 2. März 2022, VB.2021.00615, E. 4.2.1 und 26. August 2021, VB.2021.00220, E. 4.4).
6.2 Die Beschwerdeführerin verfügte zwar während über zehn Jahren über eine Niederlassungsbewilligung; ebenso dauerte ihr Auslandsaufenthalt nicht länger als sechs Jahre. Mit Blick auf die wirtschaftliche Integration der Beschwerdeführerin ist hier jedoch kein wichtiger Grund im Sinn von Art. 34 Abs. 3 AIG ersichtlich (vgl. VGr, 2. März 2022, VB.2021.00615, E. 3.3 und E. 4.2.1). Dass ihre Töchter über das Schweizer Bürgerrecht verfügen, ist ebenfalls nicht als wichtiger Grund zu qualifizieren, da diese nicht mehr in der Schweiz, sondern im Irak leben. Spätestens nachdem C nach Basel gezogen ist, während die Beschwerdeführerin nach eigener Angabe an der N-Strasse 05 in Zürich wohnhaft ist, ist es zulässig, in dessen Pflege keinen wichtigen Grund zu sehen. Demnach erweist sich der Schluss der Vorinstanz, der Beschwerdeführerin eine vorzeitige (Wieder-)Erteilung der Niederlassungsbewilligung zu versagen, nicht als rechtsverletzend.
7.
7.1 Gemäss Art. 30 Abs. 1 lit. k AIG in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 VZAE können an Ausländerinnen und Ausländer, die früher im Besitz einer Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung waren, Kurzaufenthalts- oder Aufenthaltsbewilligungen erteilt werden, wenn ihr früherer Aufenthalt in der Schweiz mindestens fünf Jahre gedauert hat und nicht nur vorübergehender Natur war (lit. a) und ihre freiwillige Ausreise aus der Schweiz nicht länger als zwei Jahre zurückliegt (lit. b).
7.2 Die Vorinstanzen liessen offen, ob die Beschwerdeführerin die zeitlichen Voraussetzungen von Art. 30 Abs. 1 lit. k AIG in Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 VZAE erfülle und begründeten die Verweigerung der Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung gestützt auf diese Bestimmung insbesondere mit den nicht ausreichenden finanziellen Mitteln der Beschwerdeführerin sowie deren Sozialhilfebezug in der Vergangenheit. Sie erwogen, die Beschwerdeführerin habe nicht rechtsgenügend nachgewiesen, dass sie aufgrund von gesundheitlichen Einschränkungen Sozialhilfe bezogen habe. Dabei sei die Frage, ob der Sozialhilfebezug schuldhaft erfolgt sei, ohnehin von untergeordneter Bedeutung. Die Ablösung von der Sozialhilfe stehe zeitlich in engem Zusammenhang mit der Aufgabe des Lebensmittelpunkts in der Schweiz und die Beschwerdeführerin habe nicht dargelegt, inwiefern die Gefahr künftiger Sozialhilfeabhängigkeit nun gebannt sei.
Die Beschwerdeführerin macht demgegenüber geltend, die Gefahr der Sozialhilfeabhängigkeit bestehe nicht mehr, da sie zusätzlich zu ihrer selbständigen Erwerbstätigkeit von einem Verwandten finanziell unterstützt werde und zudem eine Arbeitsstelle mit einem 100%-Pensum in Aussicht habe. Die Voraussetzungen für eine Wiederzulassung seien damit gegeben.
7.3 Angesichts der jahrelangen Sozialhilfeabhängigkeit der Beschwerdeführerin erweist sich der Entscheid der Vorinstanzen als nicht rechtsverletzend. Die von der Beschwerdeführerin eingereichte Arbeitszusicherung vermag daran nichts zu ändern. Dasselbe gilt für die Unterstützungsbestätigung eines Verwandten. Diese zeigt vielmehr, dass die Beschwerdeführerin auch in den letzten zwei Jahren nicht genügend Einkommen erwirtschaftete, um ihren Lebensunterhalt selber zu decken. Dass der Sozialhilfebezug ihr nicht vorgeworfen werden kann, wies die Beschwerdeführerin nicht rechtsgenügend nach.
8.
8.1 Bei der Beurteilung, ob eine Aufenthaltsbewilligung wegen eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalls im Sinn von Art. 30 Abs. 1 lit. b AIG zu erteilen ist, sind nach Art. 31 Abs. 1 VZAE insbesondere die Integration der gesuchstellenden Person anhand der Integrationskriterien nach Art. 58a Abs. 1 AIG, die Familienverhältnisse, die finanziellen Verhältnisse, die Dauer der Anwesenheit in der Schweiz, der Gesundheitszustand und die Möglichkeiten für eine Wiedereingliederung im Herkunftsstaat zu berücksichtigen. Für die Bejahung eines Härtefalls müssen die Kriterien nach Art. 31 Abs. 1 VZAE nicht kumulativ erfüllt sein, vielmehr ist eine Gesamtwürdigung aller Umstände vorzunehmen. Bei Art. 30 Abs. 1 lit. b AIG handelt es sich um eine Ausnahmebestimmung. Die ausländische Person muss sich in einer persönlichen Notlage befinden; ihre Lebens- und Daseinsbedingungen müssen gemessen am durchschnittlichen Schicksal von Ausländerinnen und Ausländern in gesteigertem Mass infrage gestellt sein bzw. die Verweigerung einer Aufenthaltsbewilligung muss einen schweren Nachteil zur Folge haben. Die Anerkennung eines persönlichen Härtefalls setzt jedoch nicht voraus, dass die Anwesenheit in der Schweiz der einzige mögliche Ausweg aus der Notlage darstellt. Umgekehrt begründet allein die Tatsache, dass die ausländische Person sich seit längerer Zeit in der Schweiz aufhält, hier sozial und beruflich gut integriert ist und ihr Verhalten zu keinen Klagen Anlass gegeben hat, für sich allein keinen schwerwiegenden persönlichen Härtefall. Die Beziehung der gesuchstellenden Person zur Schweiz muss darüber hinaus vielmehr so eng sein, dass man von ihr nicht verlangen kann, in einem anderen Land – insbesondere im Heimatland – zu leben (VGr, 3. März 2022, VB.2021.00615, E. 4.3.1 und 20. März 2019, VB.2019.00123, E. 6.1).
8.2 Die Vorinstanzen verneinten das Vorliegen eines schwerwiegenden persönlichen Härtefalls im Sinn von Art. 30 Abs. 1 lit. b AIG. Sie führten diesbezüglich insbesondere aus, der Aufenthalt der Beschwerdeführerin sei von beachtlicher Dauer. Da sie integrative Defizite aufweise, ihren Lebensmittelpunkt in den Irak verlegt habe und ihre Töchter – mithin ihre engsten Familienangehörigen – im Irak lebten, sei ihr der Verbleib im Irak dennoch möglich und zumutbar.
Diese Ausführungen der Vorinstanzen sind zutreffend (vgl. auch vorne E. 4.3.1). Der Entscheid, der Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 30 Abs. 1 lit. b AIG keine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen, erweist sich als nicht rechtsverletzend.
9.
9.1 Die Beschwerdeführerin beantragte bereits im Verfahren vor dem Beschwerdegegner, ihr sei die unentgeltliche Rechtsvertretung zu gewähren und in der Person von Rechtsanwältin B eine unentgeltliche Rechtsbeiständin zu bestellen. Der Beschwerdegegner wies das Gesuch ab, die Vorinstanz bestätigte diesen Entscheid.
9.2 Nach § 16 Abs. 2 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, Anspruch auf die Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren. Die Notwendigkeit der unentgeltlichen Rechtsvertretung setzt voraus, dass das Verfahren die Interessen der bedürftigen Partei in schwerwiegender Weise betrifft und dass es in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug einer Rechtsvertretung erforderlich machen. Diese Schwierigkeiten sind vor dem Hintergrund der Komplexität der sich im konkreten Fall stellenden Rechtsfragen und der Unübersichtlichkeit des Sachverhalts zu beurteilen. Zu berücksichtigen ist auch die Fähigkeit der betroffenen Person, ihre Interessen im Verfahren auf sich allein gestellt wirksam wahrzunehmen (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 16 N. 80 f.; vgl. VGr, 17. Mai 2021, VB.2021.00199, E. 2.2).
Die Notwendigkeit einer anwaltlichen Verbeiständung wird nicht allein dadurch ausgeschlossen, dass das infrage stehende Verfahren von der Offizialmaxime oder dem Untersuchungsgrundsatz (vgl. § 7 Abs. 1 VRG) beherrscht wird. Die Geltung dieser Verfahrensgrundsätze rechtfertigt es jedoch, an die Voraussetzungen, unter denen eine rechtsanwaltliche Verbeiständung sachlich geboten ist, einen strengen Massstab anzulegen (Plüss, § 16 N. 77 ff.; VGr, 4. März 2022, VB.2022.00054, E. 2.1; BGr, 12. Mai 2022, 8C_8/2022, E. 6.3 und 3. August 2017, 1C_199/2017, E. 3.2, je mit Hinweisen). Je stärker in einem Verfahren die Untersuchungsmaxime gilt, desto schwieriger muss der Fall in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht sein, um die sachliche Notwendigkeit einer anwaltlichen Vertretung zu bejahen. In einem erstinstanzlichen Verfahren gilt daher in Bezug auf die unentgeltliche Rechtsvertretung ein strengerer Massstab als in einem Rekurs- oder Beschwerdeverfahren (Plüss, § 16 N. 82; VGr, 13. November 2019, VB.2019.00238, E. 2.1).
9.3 Da die Beschwerdeführerin sich – mit Unterbrüchen – viele Jahre in der Schweiz aufgehalten hat und im vorliegenden Verfahren über das Erlöschen ihrer Niederlassungsbewilligung zu entscheiden ist, sind ihre Interessen in schwerwiegender Weise tangiert. Mit Blick auf die Eingaben der Beschwerdeführerin vom 30. März 2020, vom 24. April 2021 sowie vom 14. April 2021 an das Bevölkerungsamt, ist jedoch davon auszugehen, dass das erstinstanzliche Verfahren ihr in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht keine derartigen Schwierigkeiten bereitet hat, die den Beizug einer anwaltlichen Rechtsvertretung notwendig gemacht hätten. Daher ist der Beschwerdeführerin für das Verfahren vor dem Beschwerdegegner keine unentgeltliche Rechtsbeiständin beizugeben.
10.
Die Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen.
11.
11.1 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht dieser keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
11.2 Die Beschwerdeführerin ersuchte auch im Beschwerdeverfahren um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege. Die von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Mittellosigkeit erscheint angesichts ihres tiefen Einkommens glaubhaft. Da die einzelnen Aufenthalte der Beschwerdeführerin im Irak jeweils weniger als sechs Monate dauerten und die Beschwerdeführerin eine Arbeitszusicherung einreichen konnte, erweist sich die Beschwerde nicht als offensichtlich aussichtslos. Die der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren auferlegten Kosten sind einstweilen auf die Staatskasse zu nehmen, und der Beschwerdeführerin ist in der Person von Rechtsanwältin B eine unentgeltliche Rechtsbeiständin für das Beschwerdeverfahren zu bestellen.
11.3 Gemäss § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (LS 175.252) wird der unentgeltlichen Rechtsvertretung der notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen separat entschädigt werden. Die Entschädigung beträgt nach § 3 der Verordnung (des Obergerichts) über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 (LS 215.3) in der Regel Fr. 220.- pro Stunde.
Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin, Rechtsanwältin B, macht für das Beschwerdeverfahren insgesamt einen Aufwand von 22,55 Stunden sowie Auslagen im Betrag von Fr. 65.- zuzüglich Mehrwertsteuer geltend. Da die Rechtsvertreterin die Beschwerdeführerin bereits im Rekursverfahren vertreten hat, war sie mit dem Sachverhalt sowie den sich stellenden Rechtsfragen bereits vertraut. Der geltend gemachte Aufwand erweist sich daher als zu hoch. Praxisgemäss wird ein Aufwand von acht bis zwölf Stunden entschädigt. Hier erscheint ein Aufwand von zwölf Stunden angemessen, da das Verfahren als eher aufwändig zu qualifizieren ist. Die eingereichte Kostennote ist entsprechend zu kürzen und Rechtsanwältin B ist mit Fr. 2'913.30 (inklusive Mehrwertsteuer) aus der Gerichtskasse zu entschädigen.
11.4 Abschliessend gilt es die Beschwerdeführerin auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam zu machen, wonach eine Partei, der unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, Nachzahlung leisten muss, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
12.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Soweit ein Anwesenheitsanspruch geltend gemacht wird, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zulässig. Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen (siehe Art. 83 lit. c Ziff. 2 e contrario und Ziff. 4 BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege für das Beschwerdeverfahren wird gutgeheissen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 2'070.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt, jedoch unter Vorbehalt der Nachzahlungspflicht einstweilen auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Der Beschwerdeführerin wird in der Person ihrer Rechtsvertreterin für das Beschwerdeverfahren eine unentgeltliche Rechtsbeiständin bestellt. Rechtsanwältin B wird für ihren Aufwand im Beschwerdeverfahren mit Fr. 2'913.30 (inklusive Mehrwertsteuer) aus der Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführerin bleibt vorbehalten.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Sicherheitsdirektion;
c) das Staatssekretariat für Migration;
d) die Gerichtskasse (zur Ausrichtung der Entschädigung).