Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00547
Urteil
der 3. Kammer
vom 2. März 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Informationszugang (Kostenvorschuss/Revision),
hat sich ergeben:
I.
A. A wird seit 2009 von den Sozialen Diensten der Stadt Zürich mit wirtschaftlicher Sozialhilfe unterstützt.
B. Mit Schreiben vom 26. März 2018 verlangte A beim Sozialzentrum Dorflinde gestützt auf das Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG; LS 170.4) Zugang zu amtlichen Informationen respektive ihn betreffende Personendaten. Das Schreiben wurde an das für A zuständige Sozialzentrum B überwiesen.
C. Mit Eingabe vom 7. Mai 2018 beanstandete A bei der Sozialbehörde der Stadt Zürich, dass auf sein Zugangsgesuch vom 26. März 2018 bis dato nicht reagiert worden sei. Er beantragte, es sei festzustellen, dass gegen §§ 27 und 28 IDG, eventualiter gegen das Beschleunigungsgebot, verstossen worden sei. Zudem sei das "öffentliche Organ" anzuweisen, ihm die verlangten Informationen innert 30 Tagen herauszugeben oder eine (abschlägige) Verfügung zu erlassen. Die Sozialbehörde überwies die Eingabe von A zuständigkeitshalber dem Stadtrat von Zürich, der die Eingabe als Gesuch um Neubeurteilung entgegennahm und dieses mit Beschluss vom 21. November 2018 abwies, soweit er darauf eintrat. Der Stadtrat erwog im Wesentlichen, da dem Informationszugangsgesuch von A am 8. August 2018 inzwischen entsprochen worden sei, sei auf den Feststellungsantrag, § 27 IDG sei verletzt worden, sowie auf den Antrag, es seien die verlangten Informationen herauszugeben, nicht einzutreten. § 28 IDG sei nicht verletzt worden, weil A innert der vorgeschriebenen Frist von 30 Tagen ermöglicht worden sei, Einsicht in die Akten zu nehmen.
D. Dagegen rekurrierte A am 19. Januar 2019 beim Bezirksrat Zürich und beantragte im Wesentlichen die Aufhebung des Beschlusses des Stadtrats vom 21. November 2018.
E. Mit Beschluss vom 27. Juni 2019 trat der Bezirksrat Zürich auf den Rekurs von A gegen den Beschluss des Stadtrats vom 21. November 2018 bezüglich Neubeurteilung nicht ein, nachdem A den ihn auferlegten Kostenvorschuss auch innert erstreckter Frist nicht bezahlt hatte.
F. Auf eine von A dagegen erhobene Beschwerde an das Verwaltungsgericht trat der Einzelrichter mit Verfügung vom 23. Oktober 2019 mangels Rechtzeitigkeit nicht ein (VB.2019.00616).
II.
A. Mit Eingabe vom 26. Oktober 2020 ersuchte A den Bezirksrat Zürich um Revision des Bezirksratsbeschlusses vom 27. Juni 2019 (und des Zwischenentscheids vom 7. März 2019). Gleichzeitig stellte er ein Begehren um unentgeltliche Prozessführung.
B. Mit Beschluss vom 12. November 2020 (Zwischenentscheid unentgeltliche Prozessführung/Kostenvorschuss) wies der Bezirksrat Zürich das Gesuch von A um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung ab und setzte ihm, unter Androhung, dass bei Nichtbezahlung auf das Revisionsgesuch nicht eingetreten würde, Frist zur Leistung eines Kostenvorschusses an.
C. Gegen diesen Zwischenentscheid erhob A am 4. Januar 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht, welches diese mit Urteil vom 11. Februar 2021 teilweise guthiess, den Beschluss des Bezirksrats Zürich vom 12. November 2020 aufhob und die Sache im Sinn der Erwägungen an denselben zur neuen Entscheidung zurückwies (VB.2021.00005).
D. Mit Beschluss vom 7. Juli 2022 trat der Bezirksrat Zürich auf das Revisionsgesuch von A nicht ein und wies das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung ab.
III.
Dagegen gelangte A mit Beschwerde vom 23. Juli 2022 an das Verwaltungsgericht und beantragte unter Entschädigungsfolge die Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats Zürich vom 7. Juli 2022 sowie die Rückweisung der Sache zur Neubeurteilung. Eventualiter sei der Bezirksrat Zürich anzuweisen, seinen Zwischenentscheid vom 7. März 2019 und den Endentscheid vom 27. Juni 2019 in Revision zu ziehen und unter Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung auf den Rekurs vom 19. Januar 2019 einzutreten. In prozessualer Hinsicht stellt A ein sinngemässes Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung.
Mit Beschwerdeantwort vom 29. September 2022 schloss die Stadt Zürich unter Entschädigungsfolge auf Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat Zürich verzichtete am 5. Oktober 2022 unter Verweis auf die Begründung des angefochtenen Entscheids auf eine Vernehmlassung. A nahm mit Eingabe vom 18. Oktober 2022 unter Festhalten an seinen Beschwerdeanträgen Stellung. Die Stadt Zürich liess sich nicht mehr vernehmen.
Die Akten des Bezirksrats Zürich, beinhaltend dessen Akten zu den Verfahren 01 sowie 02, wurden beigezogen.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
2.
2.1 Gemäss § 86a VRG kann die Revision rechtskräftiger Anordnungen von Verwaltungsbehörden, Rekurskommissionen und Verwaltungsgericht von den am Verfahren Beteiligten verlangt werden, wenn im Rahmen eines Strafverfahrens festgestellt wird, dass ein Verbrechen oder ein Vergehen sie beeinflusst hat (lit. a), oder diese neue erhebliche Tatsachen erfahren oder Beweismittel auffinden, die sie im früheren Verfahren nicht beibringen konnten (lit. b).
2.2 Revisionsgesuche sind unzulässig, wenn die Revisionsgründe im Verfahren, das der Anordnung vorausging, oder mit Rekurs oder Beschwerde gegen die Anordnung hätten geltend gemacht werden können (§ 86b Abs. 1 VRG). Das Revisionsgesuch ist bei der Behörde, welche die Anordnung getroffen hat, innert 90 Tagen seit Entdeckung des Revisionsgrundes einzureichen (§ 86b Abs. 2 Satz 1 VRG).
2.3 Gemäss § 86c Abs. 1 VRG muss das Revisionsgesuch die Revisionsgründe angeben und die für den Fall einer neuen Anordnung in der Sache gestellten Anträge enthalten. Beweismittel sollen beigelegt oder, soweit dies nicht möglich ist, genau bezeichnet werden.
3.
Die Vorinstanz erwog, der Beschwerdeführer habe ausgeführt, ihm sei am 29. Juli 2020 das Schreiben des Sozialzentrums B vom 19. April 2018 zugegangen, wobei es sich um ein neues Beweismittel handle. Dem sei entgegenzuhalten, dass er selbiges Schreiben bereits in seine Beschwerde an das Verwaltungsgericht vom 11. September 2019 gegen den Beschluss des Bezirksrats vom 27. Juni 2019 hineinkopiert habe. Es sei folglich davon auszugehen, dass sich dieses Schreiben bereits seit dem 4. Juli 2018 in seinem Machtbereich befunden habe und es sich damit nicht um ein neues Beweismittel handle, welches im früheren Verfahren nicht hätte beigebracht werden können. Auf den Rekurs [recte: das Revisionsbegehren] sei folglich nicht einzutreten. Selbst wenn der Beschwerdeführer behaupten würde, dieses Schreiben erst kurz vor dem Beschwerdeverfahren vor dem Verwaltungsgericht im September 2019 erhalten zu haben, wäre die 90-tägige Frist zur Einreichung des Revisionsgesuchs verwirkt.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung seines rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz, da diese auf das von ihm eingereichte und der Begründung seines Revisionsbegehrens zugrunde liegenden Schreiben der Schweizerischen Post AG vom 27. Juli 2020 nicht eingegangen sei und somit das offerierte Beweismittel nicht abgenommen habe.
4.2 Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) ergibt sich die Pflicht der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzen und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich abhandeln, sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die Betroffenen über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. zum Ganzen BGE 133 I 270 E. 3.1; VGr, 1. Juli 2021, VB.2020.00161, E. 2.2).
4.3 Die Vorinstanz geht in ihrer Begründung auf das vom Beschwerdeführer seinem Revisionsbegehren als neues Beweismittel zugrunde gelegte Schreiben der Schweizerischen Post AG vom 27. Juli 2020 in keiner Weise ein. Mit dem Beschwerdeführer ist überdies festzuhalten, dass er in seinem Revisionsbegehren vom 26. Oktober 2020 entgegen den Ausführungen der Vorinstanz in deren Erwägung 4.1 des angefochtenen Entscheids nicht ausgeführt hat, dass ihm "am 29. Juli 2020 das Schreiben des Sozialzentrums B vom 19. April 2018 zugegangen sei", sondern dass ihm "am 29. Juli 2020 ein neues Beweismittel (Beilage 1.1–1.2; ferner Beilage 2) zugegangen sei, welches zeige, dass ihm folgendes Schreiben der Sozialen Dienste (SOD) vom 19. April 2018 nie zugestellt worden sei". In Beilage 1.1 findet sich sodann ein Schreiben der Schweizerischen Post AG vom 27. Juli 2020, mit welchem Letztere informierte, dass zur Anfrage des Beschwerdeführers zu der genannten Sendung kein Zustelldatum vorhanden sei und er sich bitte an den Absender der Sendung wende, damit dieser eine Nachforschung einleiten könne. Mit Beilage 2.2 reichte der Beschwerdeführer ein von ihm verfasstes Schreiben vom 14. Dezember 2019 zuhanden der Sozialen Dienste ein, worin er diese um Veranlassung einer Nachforschung bei der Post ersuchte und auf welches er den vom 26. Oktober 2020 datierenden handschriftlichen Vermerk anbrachte, "dass die SOD bis heute nicht darauf reagiert hätten".
4.4 Selbst wenn dem Beschwerdeführer – was vorliegend nicht näher zu prüfen ist – von den Sozialen Diensten andere Termine zur Akteneinsicht offeriert worden wären und er durch postalische Zustellung sein Informationsrecht letztlich allenfalls wahren konnte, hätte die Vorinstanz in der Begründung zumindest erwähnen müssen, weshalb ihre Prüfung des neu offerierten Beweismittels abschlägig ausfiel. Indem sich die Vorinstanz zu dem Schreiben der Schweizerischen Post AG und dazu, weshalb es allenfalls unbeachtlich sei, nicht ansatzweise äusserte, kam sie ihrer Begründungspflicht ungenügend nach. Das rechtliche Gehör des Beschwerdeführers wurde dadurch verletzt, weshalb sich seine diesbezügliche Rüge als berechtigt erweist. Daran ändert auch nichts, dass das (andere und nicht als primäres Beweismittel angeführte) Schreiben vom 19. April 2018 dem Beschwerdeführer trotz offensichtlich bestehender Zustellproblematik – wenn auch in einem späteren Zeitpunkt – bekannt gewesen sein muss und er dieses in seine Beschwerde vom 11. September 2019 im Verfahren VB.2021.00005 hineinkopieren konnte. Die Argumente in seinem Revisionsgesuch beziehen sich sodann auf das Nichteinhalten der gesetzlichen Frist von 30 Tagen gemäss § 28 Abs. 1 IDG. Darauf bezieht sich auch sein Vermerk auf Beilage 2.2, zu welchem sich die Vorinstanz ebenfalls nicht äusserte, obwohl dieser Vermerk bezüglich der Frage, wer eine Nachforschung bei der Post auslösen kann, in Zusammenhang mit dem neu eingereichten Beweismittel (Schreiben der Schweizerischen Post AG vom 27. Juli 2020) steht. Aufgrund der kurzen Erwägung 4.1 des angefochtenen Entscheids kann das Verwaltungsgericht sich nicht in der gebotenen Tiefe damit auseinandersetzen.
4.5 Die formelle Natur des Anspruchs auf rechtliches Gehör hat zur Folge, dass die Verletzung des Gehörsanspruchs grundsätzlich unabhängig von den Erfolgsaussichten des Rechtsmittels in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung führt. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts kann indes eine obere Instanz die Gehörsverletzung einer unteren Instanz ausnahmsweise heilen, wenn die Verletzung nicht schwer wiegt und die Rechtsmittelinstanz sowohl Tat- als auch Rechtsfragen uneingeschränkt überprüft. Selbst bei einer schweren Verletzung ist von einer Rückweisung abzusehen, wenn diese lediglich einen formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung führen würde (BGE 133 I 201 E. 2.2; statt vieler VGr, 30. April 2020, VB.2020.00059, E. 2.2).
4.6 Bereits mit Urteil vom 11. Februar 2021 (VB.2021.00005, E. 4.2 f.) wurde die Vorinstanz darauf hingewiesen, es sei nicht Sache des Verwaltungsgerichts, das als (oberste kantonale) Rechtsmittelinstanz nicht über die gleiche Kognition wie die Vorinstanz verfüge (§ 50 Abs. 2 VRG), an deren Stelle gleichsam erstinstanzlich eine umfassendere Begründung zu den Eintretensvoraussetzungen des Revisionsgesuchs nachzuliefern. Die Gehörsverletzung ist deshalb auch vorliegend nicht zu heilen: Die Würdigung eingereichter Beweismittel und die Prüfung der Einhaltung der gemäss § 86b Abs. 2 VRG 90-tägigen Frist zur Einreichung des Revisionsgesuchs obliegen der Vorinstanz. Insofern stellt eine Rückweisung keinen formalistischen Leerlauf dar. Dies gilt umso mehr, als es bei der Beantwortung der Frage, ob es sich bei dem vom Beschwerdeführer eingereichten Schreiben der Schweizerischen Post AG vom 27. Juli 2020 um ein erhebliches Beweismittel im Sinn von § 86a lit. b VRG handelt, einer gewissen Ermessensausübung bedarf und der Begründung des angefochtenen Beschlusses bezüglich des vom Beschwerdeführer neu offerierten Beweismittels nichts entnommen werden kann. Selbst wenn die Vorinstanz das Schreiben als für eine Revision irrelevant erachtete, hätte dies zumindest in der Begründung Erwähnung finden müssen. Zudem sind die Ausführungen der Vorinstanz zur Revisionsfrist widersprüchlich, da sie sich nicht auf das zur Revision Anlass gebende Beweismittel beziehen. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, inwiefern die mit der Rückweisung einhergehende Verzögerung für den Beschwerdeführer zu einem Nachteil führen würde.
4.7 Die Vorinstanz wies das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung ab, da sich das Revisionsgesuch mangels Revisionsgrund als aussichtslos erweise. Das Gesuch wird im Rahmen der Rückweisung erneut zu prüfen sein, weshalb sich weitere Ausführungen erübrigen.
4.8 Da es sich beim Verfahren vor der Vorinstanz um ein Revisionsverfahren handelte, auf welches § 27c VRG, welcher sich nur auf die Rekurserledigung durch verwaltungsinterne Rekursinstanzen sowie -kommissionen bezieht und überdies eine blosse Ordnungsfrist darstellt (vgl. Alain Griffel in: derselbe [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich 2014 [Kommentar VRG], § 27c N. 10, 19), keine Anwendung findet, unterlag die Vorinstanz keiner gesetzlichen Behandlungsfrist. Eine wie vom Beschwerdeführer gerügte diesbezügliche Rechtsverzögerung respektive Rechtsverletzung oder Verletzung des Beschleunigungsgebots durch die Vorinstanz liegt deshalb nicht vor. Für entsprechende Feststellungen im Dispositiv "zur Wiedergutmachung und Prävention" besteht kein Anlass, weshalb die Beschwerde in diesem Punkt abzuweisen ist.
4.9 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Der Beschluss der Vorinstanz vom 7. Juli 2022 ist aufzuheben, und die Sache ist an die Vorinstanz zur neuen, rechtsgenügend begründeten Entscheidung des Revisionsbegehrens zurückzuweisen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
5.
5.1 Für die Kostenverlegung nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG ist in erster Linie das Unterliegerprinzip massgebend; ergänzend kann insbesondere bei Verletzung von Verfahrensvorschriften unabhängig vom Ausgang des Verfahrens das Verursacherprinzip zum Zug kommen. Gestützt darauf können auch einem Gemeinwesen oder einer Vorinstanz Verfahrenskosten auferlegt werden (Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 59). Infolge der festgestellten Gehörsverletzung gegenüber dem Beschwerdeführer und da dessen Unterliegen nur einen Nebenpunkt betrifft, ist es angezeigt, die Kosten des vorliegenden Verfahrens der Vorinstanz aufzuerlegen.
5.2 Der nicht vertretene Beschwerdeführer beantragt die Zusprechung einer Parteientschädigung. Infrage kommt eine Entschädigung nach § 17 Abs. 2 lit. a VRG, falls ihm die rechtsgenügende Darstellung komplizierter Sachverhalte oder schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand verursachte. Es muss ein objektiv notwendiger, nicht bloss geringfügiger Aufwand vorliegen. Ein solcher wird von der Rechtsprechung etwa bejaht, wenn der erforderliche Aufwand das in einem solchen Verfahren übliche Ausmass übersteigt, wenn wegen der Komplexität des Streitfalls aufwendige Darlegungen notwendig sind, wenn ein erheblicher Zeitaufwand notwendig war, der auf Kosten der Berufs- bzw. Erwerbstätigkeit der in eigener Sache prozessierenden Person ging, oder wenn der Beizug einer externen Vertretung gerechtfertigt gewesen wäre (VGr, 17. Juni 2021, VB.2020.00457, E. 4.2; Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 49). Mangels besonderen Aufwands und fehlender anwaltlicher Vertretung ist dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
5.3 Durch die Kostenbelastung der Vorinstanz wird das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung gegenstandslos.
6.
Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG; SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 145.-- Zustellkosten,
Fr. 2'345.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Bezirksrat Zürich auferlegt.
Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Bezirksrat Zürich.