Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00545
Urteil
der 4. Kammer
vom 8. Februar 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber David Henseler.
In Sachen
Gemeinde Wald, vertreten durch Schulpflege Wald, Schulverwaltung,
Beschwerdeführerin,
gegen
1.A,
2.B,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Schülertransport; Schulwegsicherung,
hat sich ergeben:
I.
A und B sind die Eltern von C, geboren 2012. Am 4. November 2021 ersuchten A und B die Schulpflege Wald um Einrichtung eines Schulbustransports für C, welche damals die 3. Klasse im Schulhaus D besuchte. Mit Beschluss vom 9. Dezember 2021 wies die Schulpflege das Gesuch ab.
II.
Dagegen gelangten A und B am 7. Januar 2022 an den Bezirksrat Hinwil. Dieser hiess den Rekurs am 14. Juli 2022 gut, hob den Beschluss der Schulpflege Wald vom 9. Dezember 2021 auf und verpflichtete diese "zur Schulwegsicherung des Schulwegs von C".
III.
Mit Beschwerde vom 14. September 2022 beantragte die Gemeinde Wald, vertreten durch die Schulpflege Wald, der Beschluss des Bezirksrats Hinwil sei aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an diesen zurückzuweisen. Sodann seien die Kosten auf die Staatskasse zu nehmen; "[e]ventualiter unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zuzüglich MwSt.) zulasten der Beschwerdegegner 1 und 2".
Der Bezirksrat Hinwil verzichtete am 26. September 2022 auf eine Vernehmlassung. A und B reichten keine Beschwerdeantwort ein.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend Anordnungen einer Schulpflege nach § 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) und § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2 Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c; zum Ganzen: Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 102 ff. und 116 ff.).
Der angefochtene Beschluss verpflichtet die Beschwerdeführerin wegen eines als unzumutbar erkannten Schulwegs zur "Schulwegsicherung" für die schulpflichtige Tochter der Beschwerdegegner. Die genaue Umsetzung (mittels Schulbustransport oder "durch Entschädigung der fahrenden Privatperson oder anderweitig" liess die Vorinstanz zwar offen; in jedem Fall resultiert daraus jedoch eine Verpflichtung zu einer (finanziellen) Leistung in einem der Beschwerdeführerin zur Regelung zugewiesenen Bereich (vgl. § 25 Abs. 1 Satz 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [VSV, LS 412.101] in Verbindung mit § 8 Abs. 3 Satz 1 VSV; vgl. dazu auch sogleich E. 2.2). Sie ist deshalb im Sinn von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b und c VRG in ihrer Gemeindeautonomie bzw. bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen verletzt und zur Beschwerde legitimiert (vgl. zum Ganzen VGr, 1. September 2020, VB.2020.00134, E. 1 Abs. 2 mit Hinweisen).
1.3 Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Nach Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sorgen die Kantone für einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offensteht. Aus der Garantie eines ausreichenden Unterrichts ergibt sich unter anderem auch ein verfassungsmässiger Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg (BGE 140 I 153 E. 2.3.3; VGr, 1. September 2020, VB.2020.00134, E. 2.1 – 8. November 2017, VB.2017.00506, E. 3.1 Abs. 2 mit Hinweisen). Gemäss Lehre und Rechtsprechung richtet sich die Zumutbarkeit eines Schulwegs nach den konkreten Umständen im Einzelfall. Massgeblich sind die Länge des Schulwegs und die zu überwindende Höhendifferenz, die Beschaffenheit des Wegs und die damit verbundenen Gefahren sowie das Alter und die Konstitution des betroffenen Kindes (BGE 140 I 153 E. 2.3.3; BGr, 27. März 2008, 2C_495/2007, E. 2.2; Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. A., Bern 2003, S. 226 ff.). Als gefährlich gelten unter anderem Strassen ohne Gehsteig, insbesondere enge Durchgangsstrassen mit hohem Verkehrsaufkommen, Lastwagenverkehr oder unübersichtlichen Kurven, längere Partien durch einsame Wälder sowie das Fehlen von Fussgängerstreifen, Lichtsignalanlagen und dergleichen (VGr, 24. November 2010, VB.2010.00476, E. 3.4 mit Hinweisen; Plotke, S. 228 ff.)
2.2 In diesem Sinn ist im Kanton Zürich bei der Zuteilung von Schülerinnen und Schülern zu den Schulhäusern insbesondere auf die Länge und die Gefährlichkeit des Schulwegs zu achten (§ 25 Abs. 1 Satz 1 VSV). Können Schülerinnen und Schüler den Schulweg dennoch aufgrund der Länge oder Gefährlichkeit nicht selbständig zurücklegen, ordnet die Schulpflege auf eigene Kosten geeignete Massnahmen an (§ 8 Abs. 3 Satz 1 VSV). Sie verfügt dabei über ein Auswahlermessen, welches sie pflichtgemäss auszuüben hat (VGr, 1. September 2020, VB.2020.00134, E. 2.1 Abs. 2 – 5. November 2008, VB.2008.00363, E. 5.1). Als schulwegsichernde verkehrstechnische oder organisatorische Massnahmen kommen beispielsweise der Transport der betroffenen Kinder mit einem Schulbus, die Übernahme von Abonnementskosten bei Benützung des öffentlichen Verkehrs, die Einrichtung eines Begleit- oder Lotsendiensts sowie die Erstellung von Fussgängerüberführungen bei gefährlichen Strassen infrage (statt vieler VGr, 25. November 2021, VB.2021.00543, E. 4.3 – 23. November 2016, VB.2016.00474, E. 3.1 Abs. 4 [mit Hinweisen auf die Lehre]). Während der Mittagspause kann ausserdem – als Alternative etwa für einen Schulbustransport – schulseitig ein Mittagstisch organisiert werden, damit der Schulweg nur zweimal am Tag absolviert werden muss (BGE 140 I 153 E. 2.3.3).
2.3 Zur Frage der zumutbaren Länge und Gefährlichkeit eines Schulwegs besteht eine reichhaltige Praxis eidgenössischer sowie kantonaler Behörden und Gerichte (vgl. Plotke, S. 229 mit weiteren Hinweisen).
Als zumutbar eingestuft wurden in der Vergangenheit etwa eine Wegstrecke von 2,5 km Länge oder eine halbe Stunde Fussmarsch für ein Kind in der Kindergartenstufe, falls keine gravierenden Höhenunterschiede oder besonders steile Partien zu überwinden sind (vgl. VGr, 10. Oktober 2007, VB.2007.00218, E. 2.2.2 mit Hinweisen; ferner Plotke, S. 227), ein Schulweg von 40 Minuten, der teils zu Fuss (ca. 15 Minuten bis zur Bushaltestelle) und teils mit dem Schulbus (restliche Zeit) zurückzulegen ist, bei einem Schüler der Unterstufe (BGr, 27. März 2008, 2C_495/2007, E. 2.3, bestätigt in BGr, 16. März 2017, 2C_1063/2015, E. 5.3) oder aber ein Schulweg von 40 Minuten bei einer Wegstrecke von 8 km und einem Höhenunterschied von 100 m für Schüler im Alter von 13 bis 16 Jahren (BGr, 14. Oktober 2004, 2P.101/2004, E. 4).
Als unzumutbar erachtet wurden demgegenüber ein Schulweg von durchschnittlich 50 und mehr Minuten pro Weg und einer zusätzlichen Busfahrt für eine achtjährige Schülerin (BGr, 12. Februar 2016, 2C_414/2015, E. 4.4.4), ein teilweise sehr steiler Schulweg von 2,5 km Länge mit einer Höhendifferenz von etwa 500 m, der weitgehend durch Waldgebiet führte, für Schüler der 1. und 3. Primarklasse (VPB 64/2000 Nr. 56 E. 5.2) oder ein teilweise ungesicherter Schulweg von über 2,5 km Länge und deutlich über 200 Höhenmetern vorbei an einer Kantonsstrasse sowie einem Autobahnzubringer für eine Erstklässlerin (Kantonsgericht Basel-Landschaft, 11. Februar 2015, 810 14 245, E. 4.4.3 f.).
3.
3.1 Vorab ist festzuhalten, dass vorliegend lediglich zu beurteilen ist, ob der Schulweg C heute (sie besucht derzeit die 4. Primarklasse) zumutbar ist. Nicht zu beurteilen ist dagegen, ob ihr der Schulweg zumutbar war, als sie noch die 3. Primarklasse besuchte. Die Beschwerdeführerin gibt denn auch ausdrücklich an, "die Beurteilung des Bezirksrates Hinwil bezüglich der 3. Klasse, nicht jedoch bezüglich der 4. Klasse" zu akzeptieren.
3.2 Cs Schulweg von ihrem Wohnort an der E-Strasse 01 in F zum Schulhaus D ist rund 1,6 km lang, wobei insgesamt rund 117 Höhenmeter zu überwinden sind. Zunächst führt der Weg für ca. 1,2 km entlang der E-Strasse; dabei handelt es sich um eine Nebenstrasse ohne Strassenmarkierungen und ohne Trottoir. Auf rund einem Drittel dieser Strecke ist die Strasse talseitig von Wald gesäumt. Gegenüber einem Wohnhaus an der E-Strasse 02 fällt die Böschung relativ steil von der Strasse ab. Am unteren Ende der E-Strasse, wo diese in die G-Strasse einmündet, befindet sich ein öffentlicher Parkplatz. Bei der G-Strasse handelt es sich gemäss dem kantonalen (Verkehrs-)Richtplan um eine Hauptverkehrsstrasse, auf welcher eine zulässige Höchstgeschwindigkeit von 80 km/h gilt. Beim erwähnten Parkplatz kann die Strasse an einer übersichtlichen Stelle über einen Fussgängerstreifen (mit Mittelinsel) überquert werden. Entlang der G-Strasse führt der Weg sodann auf einem durch einen Grünstreifen abgetrennten Fuss- und Veloweg weiter in Richtung D. Nach rund 340 m biegt der Weg schliesslich in die I-Strasse (eine Nebenstrasse) ab, wo sich nach rund 85 m auf der linken Seite das Schulhaus D befindet.
3.3 Die Vorinstanz kam zum Schluss, dass der Schulweg "auch für ein 4.-Klass-Kind im Alter von 10 Jahren" unzumutbar sei. Sie hob dabei eine "enge, unübersichtliche, von Autos befahrene Kurve" auf der E-Strasse auf der Höhe des erwähnten Waldstücks hervor. Unter Bezugnahme auf ein von der Beschwerdegegnerschaft eingereichtes Foto erwog die Vorinstanz sodann, dass die Strasse für Fahrzeuge nicht vollständig und für Fussgänger "d.h. am Rand der Strasse" überhaupt nicht von Schnee befreit sei. Ausserdem war die Vorinstanz der Ansicht, dass die E-Strasse nicht breit genug sei "für (sich allenfalls gar kreuzende) Fahrzeuge und ein Fahrrad".
3.4
3.4.1 Diese vorinstanzlichen Erwägungen zur Unzumutbarkeit des Schulwegs erweisen sich als zu pauschal. Denn ob ein Schulweg zumutbar ist, bestimmt sich nicht anhand einzelner Tage mit besonderen Witterungsverhältnissen, sondern ist aufgrund einer Gesamtbetrachtung über den Zeitraum eines ganzen Jahres zu beurteilen (VGr, 1. September 2020, VB.2020.00134, E. 3.4 Abs. 1 – 10. Oktober 2007, VB.2007.00218, E. 3.3.2; vgl. VGr, 5. Januar 2022, VB.2022.00698, E. 2.4 Abs. 2). Aus dem Umstand, dass die Strasse auf dem von der Beschwerdegegnerschaft eingereichten Bild schneebedeckt ist, lässt sich folglich nicht auf die Unzumutbarkeit des Schulwegs schliessen.
3.4.2 Was die Länge des Schulwegs von 1,6 km anbelangt, so ist festzuhalten, dass diese einem (in wenigen Tagen) elf Jahre alten Mädchen wie C, die – soweit ersichtlich – an keinen gesundheitlichen Einschränkungen leidet, zumutbar ist. Der Umstand, dass die E-Strasse kein Trottoir aufweist und teilweise an einem Wald vorbeiführt, lässt den Weg sodann nicht als (zu) gefährlich erscheinen. Die Strasse ist nur wenig befahren und genug breit, damit ein Fahrzeug mit genügend Abstand an C vorbeifahren kann. Die Beschwerdeführerin räumt zwar ein, dass die E-Strasse an gewissen Stellen nicht breit genug ist, damit sich zwei Autos und eine Fussgängerin bzw. eine Fahrradfahrerin gleichzeitig kreuzen können. Ein solches Szenario dürfte jedoch lediglich selten vorkommen, zumal das Verkehrsaufkommen auf der E-Strasse begrenzt ist (der Verkehr dürfte sich im Wesentlichen auf die wenigen Anwohner und vereinzelten Freizeitverkehr beschränken).
3.4.3 Was die Zumutbarkeit des Schulwegs im Winter angeht, ist Folgendes festzuhalten: Das Wohnhaus der Beschwerdegegner liegt auf rund 875 m. ü. M.; es ist somit nicht auszuschliessen, dass der Schulweg von C in den Wintermonaten teilweise verschneit oder (stellenweise) vereist ist (vgl. VGr, 1. September 2020, VB.2020.00134, E. 3.3 Abs. 2 mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin bringt diesbezüglich vor, die E-Strasse werde von der dafür zuständigen Gemeinde Hinwil "intensiv geräumt". Wie es sich damit verhält, braucht jedoch nicht vertieft zu werden. Denn C ist der Weg von zuhause zur Schule auch bei Schnee und Eis grundsätzlich zumutbar, zumal die Strasse – wie dargelegt – nur wenig befahren ist und selbst bei Schnee und Eis ohne grössere Probleme begehbar sein sollte. Ohnehin machen gelegentlich auftretende witterungsbedingte Erschwernisse den Schulweg nicht unzumutbar (VGr, 11. November 2015, VB.2015.00551, E. 3.5.4 mit Hinweis). Die Strasse weist sodann keine (sehr) steilen Stellen auf, welche bei Eis eine grössere Rutschgefahr mit sich bringen würden. Der (breite) Fussweg neben der G-Strasse ist sodann flach und wird – da es sich bei dieser Strasse um eine Hauptverkehrsachse handelt – wohl regelmässig von Schnee und Eis befreit.
Der Vollständigkeit halber ist anzumerken, dass – sollte der grundsätzlich zumutbare Schulweg etwa aufgrund (sehr) starken Schneefalls und/oder starker Vereisung zu Fuss ausnahmsweise nicht zu bewältigen sein – in Betracht käme, dass die Beschwerdeführerin die Beschwerdegegnerschaft (oder von diesen beizuziehende Angehörige, Nachbarn oder Dritte) unter Schadloshaltung für den damit verbundenen Aufwand mit dem Schultransport betraut, statt selber einen solchen einzurichten (VGr, 1. September 2020, VB.2020.00134, E. 3.4 Abs. 2; vgl. BGE 140 I 153 E. 2.3.3; BGr, 15. Juli 2019, 2C_167/2019, E. 2.2 – 1. Juni 2012, 2C_433/2011, E. 4.3).
3.4.4 Der Rückweg von der Schule nach Hause ist für C beschwerlicher, da sie dabei rund 117 Höhenmeter überwinden muss. Dieser Umstand wirkt sich selbstredend auf die Dauer des Schulwegs aus, macht diesen aber nicht unzumutbar. Denn selbst unter Annahme einer durchschnittlichen Geschwindigkeit (bergauf) von 2,5 km/h wäre es C möglich, den Weg innert rund 38 Minuten zu bewältigen. Diese Dauer des Schulwegs ist einem knapp elfjährigen Mädchen zumutbar. Anzufügen ist, dass auch bei Abstellen auf Leistungskilometer kein anderes Ergebnis resultiert. Bei einem entsprechenden Vorgehen beträgt der Rückweg rund 2,75 km, wofür C – ausgehend von einer Marschgeschwindigkeit von 4 km/h – rund 41 Minuten benötigt. Auch diese Dauer ist einem Kind der 4. Primarklasse zumutbar (vgl. vorn, E. 2.3 Abs. 1; ferner VGr,
Sofern die Beschwerdegegnerschaft der Ansicht ist, dass der Schulweg nach Hause über den Mittag zu viel Zeit in Anspruch nimmt bzw. dass C zu wenig Zeit für die Mittagsverpflegung zu Hause verbleibt, so haben sie die Möglichkeit, C für den Mittagstisch im Schulhaus D anzumelden. Ein solcher wird an allen Wochentagen (ausser am Mittwoch) angeboten.
3.5 Insgesamt erscheint der zu beurteilende Schulweg aufgrund einer Gesamtbetrachtung der knapp elfjährigen C zumutbar, sodass von der Beschwerdeführerin keine Massnahmen nach § 8 Abs. 3 VSV zu ergreifen gewesen wären. Die Vorinstanz hat somit durch ihre Anordnung in unzulässiger Weise in das der Beschwerdeführerin zugestandene Ermessen eingegriffen.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen.
Bei diesem Verfahrensausgang erübrigt es sich, die von der Beschwerdeführerin beantragten Befragungen durchzuführen.
5.
5.1 Mit Blick auf die Verlegung der Kosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens ist zu berücksichtigen, dass die Vorinstanz im angefochtenen Beschluss über das (ursprüngliche) Begehren der Beschwerdegegner hinausging; Letztere haben sodann keine Beschwerdeantwort eingereicht. Vor diesem Hintergrund rechtfertigt es sich, die Vorinstanz als unterliegend zu betrachten und ihr die Gerichtskosten aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Eine Anpassung der vorinstanzlichen Kostenverlegung drängt sich sodann nicht auf.
5.2 Die obsiegende Beschwerdeführerin beantragte eine Parteientschädigung. Die Zusprechung einer Parteientschädigung an Gemeinwesen kommt praxisgemäss jedoch nur unter besonderen Umständen infrage, namentlich, wenn ausserordentliche Bemühungen notwendig waren (Plüss, § 17 N. 50 ff.). Ein solcher Ausnahmetatbestand liegt hier nicht vor, weshalb der Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung zuzusprechen ist (vgl. VGr, 1. September 2020, VB.2020.00134, E. 4.2 Abs. 2).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I des Beschlusses des Bezirksrats Hinwil vom 14. Juli 2022 wird aufgehoben.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 1'570.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Bezirksrat Hinwil auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Bezirksrat Hinwil.