Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00536
Urteil
der 4. Kammer
vom 6. April 2023
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber David Henseler.
In Sachen
A,vertreten durch B und
RA C,
Beschwerdeführer,
gegen
Primarschulpflege Uster,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Schulausschluss (Nichteintreten),
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 18. Februar 2022 trat die Präsidentin der Primarschulpflege Uster auf ein Gesuch von A um Neubeurteilung "betreffend 2. Schulausschluss vom 20. Januar 2022 von D" nicht ein.
II.
Dagegen liess A am 23. März 2022 an den Bezirksrat Uster rekurrieren. Mit Beschluss vom 10. August 2022 wies der Bezirksrat den Rekurs ab, soweit er darauf eintrat.
III.
A liess am 12. September 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben. Er beantragt damit in der Hauptsache, unter Entschädigungsfolge sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und es sei festzustellen, dass "die Verfügungen vom 20. Januar 2022 (…) und vom 28. Januar 2022 des Gesamtschulleiters Herrn F (…) und die entsprechenden darin angeordneten Massnahmen (…) widerrechtlich erfolgten". Daneben liess A – wie bereits vor den Vorinstanzen – verschiedene weitere Anträge stellen, über welche das Verwaltungsgericht "anordnungsweise" entscheiden solle bzw. mit welchen die Schulleitung der Primarschule Uster zu verschiedenen Nachweisen verpflichtet werden soll.
Die Primarschulpflege Uster verzichtete am 21. September 2022 auf eine Beschwerdeantwort und der Bezirksrat Uster am 26. September 2022 auf eine Vernehmlassung.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte betreffend Anordnungen einer Schulpflege nach § 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) und § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2 Als sorgeberechtigter Vater des von der Ausgangsverfügung betroffenen schulpflichtigen Kindes ist der Beschwerdeführer praxisgemäss (auch) zur Beschwerdeerhebung in eigenem Namen legitimiert (VGr, 25. November 2021, VB.2021.00680, E. 1 Abs. 2 mit Hinweisen).
1.3 Nimmt eine Vorinstanz einen Rekurs (teilweise) nicht an die Hand, weil sie eine Eintretensvoraussetzung als nicht erfüllt erachtet, ist die formell unterlegene Person legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen das Nichteintreten zu wehren (vgl. § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).
1.4 Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Der hier zu beurteilenden Streitigkeit liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
D, geboren 2011, besuchte im Winter 2021/2022 die 4. Klasse der Primarschule Uster. Ab dem 1. Dezember 2021 galt im Kanton Zürich eine Maskentragpflicht für Schülerinnen und Schüler ab der 4. Primarklasse (vgl. § 2 Abs. 1 der Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im Bildungsbereich vom 22. September 2021 [V Covid-19 Bildungsbereich, LS 818.14], in der Fassung gemäss RRB vom 24. November 2021 [OS 76, 509]). D gab gegenüber der Schule an, er verfüge über einen ärztlich bescheinigten Maskentragdispens; diesen zeigte er den Lehrern oder der Schulleitung jedoch nicht. Ausserdem weigerten sich die Eltern von D, ihn am wöchentlichen repetitiven Testen teilnehmen zu lassen, wie dies gemäss § 2 Abs. 3 V Covid-19 Bildungsbereich für Personen mit einer ärztlich bescheinigten Maskentragdispens vorgeschrieben war. In der Folge wurde D am 13. Januar 2022 vom Gesamtschulleiter "ab sofort vorerst bis am Freitag, 21. Januar 2022 von schulischen und ausserschulischen Präsenzveranstaltungen der Primarschule Uster – Schulhaus E – und der Betreuungseinrichtung Hort G (Mittagstisch Montag/Dienstag) ausgeschlossen". Die Massnahmen wurden mit Verfügung des Gesamtschulleiters vom 20. Januar 2022 bis am 18. Februar 2022 verlängert. Einem allfälligen Neubeurteilungsgesuch entzog dieser die aufschiebende Wirkung.
Am 25. Januar 2022 beschloss die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, die repetitiven Covid-Tests an den Schulen ab dem 29. Januar 2022 bis Ende Februar 2022 zu sistieren. Ab dem 31. Januar 2022 besuchte D wieder die Schule. Der Beschwerdeführer liess der Schulleitung in diesem Zusammenhang vorab einen Maskentragdispens sowie ein negatives PCR-Testresultat einreichen. Am 3. Februar 2022 liess der Beschwerdeführer bei der Beschwerdegegnerin ein Gesuch um Neubeurteilung im Sinn von § 74 Abs. 1 VSG "betreffend 2. Schulausschluss vom 20. Januar 2022 von D durch Schulleitung" einreichen. Die Beschwerdegegnerin trat darauf mit Beschluss vom 18. Februar 2022 nicht ein, da der Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Einreichung des Gesuchs die Schule wieder habe besuchen können, zuvor einen Maskentragdispens eingereicht habe und die Testpflicht von den kantonalen Stellen sistiert worden sei. Er habe somit kein aktuelles Rechtsschutzinteresse (mehr).
3.
3.1 Nach § 74 Abs. 1 VSG müssen Anordnungen der Schulleitung, der Leitung Bildung, von unterstellten Kommissionen oder Gemeindeangestellten nicht schriftlich begründet werden. Sie erwachsen in Rechtskraft, wenn nicht innert zehn Tagen eine Neubeurteilung durch die Schulpflege verlangt wird; ein entsprechender Hinweis muss gemäss § 75 Abs. 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 (VSV, LS 412.101) in der Anordnung enthalten sein. Dem Lauf der Frist und der Einreichung des Begehrens kommt aufschiebende Wirkung zu (§ 75 Abs. 2 VSV). Deren Entzug ist gestützt auf § 25 Abs. 3 VRG zulässig (§ 4 VRG und dazu Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 4 N. 2, 4, 5–8). Die Schulpflege entscheidet in der Regel innerhalb von 30 Tagen nach Eingang des Begehrens (§ 74 Abs. 2 VSG). Sie überprüft die Anordnung uneingeschränkt und entscheidet neu. Der Entscheid ist schriftlich zu begründen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen (§ 75 Abs. 3 VSV). Bei der Neubeurteilung im Sinn von § 74 VSG handelt es sich somit um ein ordentliches, vollkommenes und reformatorisches Rechtsmittel (vgl. auch § 170 f. des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG, LS 131.1], insbesondere § 171 Abs. 3 GG und dazu VGr, 19. Oktober 2020, VB.2020.00566, E. 3.2 mit Hinweisen; zur "Anlehnung" an das Gemeindegesetz bei der Verwendung des Begriffs der Neubeurteilung vgl. die Weisung des Regierungsrats zur Änderung des Volksschulgesetzes und des Lehrpersonalgesetzes vom 4. Dezember 2018, ABl 2018-12-14, S. 11 f.; ferner VGr, 26. März 2021, VB.2021.00221, E. 1.2).
Der Umfang der Tätigkeit einer Rechtsmittelbehörde wird
durch den Streitgegenstand umrissen; dieser umfasst das durch die Verfügung
geregelte Rechtsverhältnis, soweit dieses angefochten wird. Somit kann nur
Gegenstand des Rekurs- bzw. hier des Neubeurteilungsverfahrens sein, was auch
Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger
Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die erste Instanz
zu Recht nicht entschieden hat, fallen nicht in die Zuständigkeit der Rekurs-
bzw. der Neubeurteilungsbehörde (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a
3.2 Soweit der Beschwerdeführer im Rahmen seines Begehrens um Neubeurteilung vom 3. Februar 2022 Anträge stellte, welche über die Prüfung des Schulausschlusses von D vom 20. Januar 2022 hinausgingen, hatte die Beschwerdegegnerin darüber nicht zu befinden (vgl. die Anträge A 2.–6. sowie B und C). Darauf wies sie selbst zu Recht ausdrücklich hin. Hinzu kommt, dass die Anträge teilweise interne schulorganisatorische Massnahmen betrafen (zum Beispiel die dauerhafte Gewährung von freier Platzwahl im Schulzimmer); solche werden nicht verfügt und entziehen sich somit in der Regel einer Anfechtung (Stephan Hördegen, Entwicklungen beim Rechtsschutz im Schulbereich, recht 2018 S. 155 ff., 156 mit Hinweis auf BGr, 9. Juli 2012, 2C_272/2012, E. 4.4.3 und 19. Juni 2014, 2C_1123/2013, E. 2.3.1; vgl. VGr, 27. Mai 2021, VB.2021.00172, E. 1.2 Abs. 2 mit Hinweisen). Soweit die Anträge sodann zukünftige Sachverhalte betrafen – etwa die Gewährleistung des rechtlichen Gehörs "im Falle künftiger Massnahmen" oder das "Nichtentziehen bzw. Gewährung der aufschiebenden Wirkung von Rechtsmitteln aller Art (inkl. Wiedererwägungsgesuchen) gegen künftige Entscheide der Schulleitung" – so fehlte es dem Beschwerdeführer von vornherein an einem aktuellen Rechtsschutzinteresse (vgl. dazu auch E. 4.2 Abs. 1).
Die Beschwerdegegnerin ist somit zu Recht nicht auf die entsprechenden Begehren eingetreten. Die Vorinstanz hätte folglich den Rekurs – soweit er sich gegen das diesbezügliche Nichteintreten der Beschwerdegegnerin richtete – abweisen müssen, anstatt darauf nicht einzutreten (vgl. Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58). Dies ändert jedoch vorliegend nichts am Verfahrensausgang. Soweit die Vorinstanz die erwähnten Anträge nicht materiell behandelte, ist der angefochtene Beschluss nicht zu beanstanden. Folglich ist die Beschwerde abzuweisen, soweit sie sich gegen das Nichteintreten der Beschwerdegegnerin auf die über den Schulausschluss hinausgehenden Anträge des Beschwerdeführers richtet.
4.
4.1 In der Hauptsache, das heisst betreffend Anordnung bzw. Verlängerung des Schulausschlusses mit Verfügung vom 20. Januar 2022, bringt der Beschwerdeführer vor, sowohl die Beschwerdegegnerin als auch die Vorinstanz hätten zu Unrecht ein aktuelles Rechtsschutzinteresse verneint bzw. zu Unrecht nicht auf dieses Erfordernis verzichtet.
4.2 Nach § 21 Abs. 1 VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Das geltend gemachte Interesse muss dabei grundsätzlich aktuell sein, was bedeutet, dass es sowohl im Zeitpunkt der Rechtsmittelerhebung als auch im Zeitpunkt des Entscheids vorliegen muss (Bertschi, § 21 N. 24). Diese Legitimationsbestimmung findet – wie die weiteren Regeln über das Rekursverfahren – im Rahmen eines Neubeurteilungsverfahrens analog Anwendung, soweit das Volksschulgesetz und die Volksschulverordnung dieses nicht abweichend regeln (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 10b N. 5 [zur analogen Anwendbarkeit der Bestimmungen zum Rekursverfahren auf das Einspracheverfahren gemäss §§ 10a lit. c und 10b VRG]; VGr, 9. Januar 2020, VB.2019.00469, E. 2.2; ferner Mischa Morgenbesser/Lorenzo Marazzotta in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz [Kommentar GG], Zürich etc. 2017, § 171 N. 1).
4.3 Nach ständiger Praxis kann ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen praktischen Interesses verzichtet werden, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (VGr, 10. November 2022, VB.2022.00243, E. 3.1 – 13. September 2022, VB.2022.00291, E. 1.2 Abs. 1 – 12. Mai 2022, VB.20222.00043, E. 1 Abs. 2; vgl. BGr, 21. Februar 2022, 2C_115/2021, E. 1.3.3, und 3. September 2021, 2C_308/2021, E. 1.3 f. [nicht publ. in BGE 148 I 33]). Ob die genannten Voraussetzungen für den Verzicht auf das Erfordernis des aktuellen Interesses erfüllt sind, ist durch die zuständige (Rechtsmittel-)Behörde von Amtes wegen zu beurteilen (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 53).
4.4 Das Verwaltungsgericht befasste sich in den Verfahren VB.2022.00291 und VB.2021.00680 ausführlich mit Ausschlüssen vom Primarschülern vom Präsenzunterricht aufgrund der Weigerung der Teilnahme an Covid-19-Tests (Ausbruchstests) und erachtete diese Massnahme jeweils für rechtmässig (VGr, 13. September 2022, VB.2022.00291, E. 3 – 25. November 2021, VB.2021.00680, E. 4 f.; vgl. auch VGr, 24. November 2022, VB.2022.00396, E. 5.3; ferner VGr, 12. Mai 2022, VB.2022.00043, E. 3 [betreffend Zuständigkeit zur Anordnung einer temporären Maskentragpflicht innerhalb eines Schulhauses]; VGr, 16. Dezember 2021, AN.2021.00010, E. 3 ff., bestätigt in BGr, 2. November 2022, 2C_106/2022 [zu § 3 f. V Covid-19 Bildungsbereich]).
Im Zeitpunkt des Neubeurteilungsentscheids, das heisst am 18. Februar 2022, war lediglich der erste vorgenannte Entscheid ergangen. Darin erwog das Verwaltungsgericht, dass sich angesichts der im massgebenden Zeitpunkt bestehenden hohen Unsicherheit über Ursachen, Folgen und geeignete Bekämpfungsmassnahmen bei neu auftretenden Infektionskrankheiten und mit Blick auf den Beurteilungsspielraum, der den zuständigen Behörden zukommt, der Ausschluss einer Schülerin der 5. Klasse vom Präsenzunterricht während zehn Tagen als verhältnismässig und zulässig erwies. Dieser Entscheid wurde in der Folge vom Bundesgericht bestätigt (BGr, 16. Februar 2023, 2C_99/2022). Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass sich das Bundesgericht im Februar 2022 bereits einlässlich mit der Thematik der Maskentragpflicht an Schulen befasst hatte (vgl. BGE 148 I 89; BGr, 23. November 2021, 2C_228/2021; ferner BGE 147 I 393 [zur Maskentragpflicht in Supermärkten und Geschäften]).
Das Verwaltungsgericht hat sich somit bereits mit der hier aufgeworfenen, materiellen Frage auseinandergesetzt und diese – unter Berücksichtigung der vorgenannten Rechtsprechung des Bundesgerichts – entschieden. Darüber hinaus ist nicht ersichtlich und wird vom Beschwerdeführer auch nicht aufgezeigt, inwiefern sich die Ausgangslage im hier massgebenden Zeitpunkt im Januar und Februar 2022 mit Blick auf die bestehenden Unsicherheiten über die Gefährlichkeit der wiederum neuen und noch ansteckenderen Omikron-Virusvariante sowie unter Berücksichtigung des Ermessens, das den zuständigen Behörden zukommt, derart verändert hätte, dass sich eine erneute Beurteilung der Zulässigkeit eines kurzzeitigen Ausschlusses vom Präsenzunterricht aufdrängt (vgl. BGr, 12. Mai 2022, 2C_83/2022, E. 1.4.3 – 14. März 2022, 2C_1032/2021, E. 1.2.3). Vielmehr beschränkt sich der Beschwerdeführer im Wesentlichen darauf vorzubringen, "die Frage der Zulässigkeit von von der Schulleitung angeordneten Schulausschlüssen wegen der Verweigerung eines Schülers, sich wöchentlich testen zu lassen bzw. eine Maske zu tragen", könne sich grundsätzlich wieder stellen.
Vor diesem Hintergrund bestand für die Beschwerdegegnerin keine Veranlassung, ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses zu verzichten.
4.5 Im Ergebnis trat somit die Beschwerdegegnerin zu Recht nicht auf das Neubeurteilungsbegehren ein, weil sie ein aktuelles Interesse des Beschwerdeführers verneinte. Folglich ist die diesbezügliche vorinstanzliche Abweisung des Rekurses nicht zu beanstanden.
An diesem Ergebnis vermögen auch die Vorbringen des Beschwerdeführers zu seinem (behaupteten) Feststellungsinteresse nichts zu ändern.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
6.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht ihm keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 1'570.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Bezirksrat Uster.