Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00494
Urteil
der 4. Kammer
vom 13. Oktober 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Selina Sigerist.
In Sachen
Pädagogische Hochschule Zürich,
Beschwerdeführerin,
gegen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdegegnerin,
**betreffend Genehmigung einer ausserkantonalen Stelle für die
berufsintegrierte Ausbildungsphase,**
hat sich ergeben:
I.
A absolviert seit dem 11. Januar 2021 den Bachelorstudiengang Quereinstieg Primarstufe an der Pädagogischen Hochschule Zürich (PHZH). Am 15. Januar 2022 ersuchte sie bei der PHZH um Genehmigung einer ausserkantonalen Stelle für den berufspraktischen Teil des Studiengangs. Die PHZH lehnte das Gesuch mit Verfügung vom 10. Februar 2022 ab.
II.
Dagegen rekurrierte A am 18. März 2022 an die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen. Die Rekurskommission hiess den Rekurs mit Beschluss vom 23. Juni 2022 gut, hob die Verfügung der PHZH auf und stellte fest, dass A ihr Studium an der PHZH mit einer Anstellung als Lehrperson im Kanton Aargau weiterführen dürfe, sofern die weiteren Anforderungen an die Stelle erfüllt seien. Weiter stellte sie fest, A dürfe aus dem Umstand des ausserkantonalen Arbeitsortes kein Nachteil erwachsen.
III.
Am 25. August 2022 erhob die PHZH Beschwerde gegen diesen Beschluss und beantragte dessen Aufhebung unter Entschädigungsfolge.
Die Rekurskommission verzichtete am 13. September 2022 auf eine Stellungnahme. A beantragte mit Beschwerdeantwort vom 27. September 2022 die Aufhebung der Verfügung der PHZH und die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. Zudem beantragte sie die Vereinigung des Verfahrens mit demjenigen von D (VB.2022.00495) sowie die vorsorgliche Bewilligung ihrer ausserkantonalen Berufstätigkeit für die Dauer des Verfahrens und deren Anrechnung im Studium. Eventualiter seien die Kosten auf die Staatskasse zu nehmen. Weiter stellte sie sinngemäss einen Antrag um Edition eines Berichts der PHZH bezüglich ihrer Praxis, im Studiengang Quereinstieg Sekundarstufe I ausserkantonale Stellen zu bewilligen.
Die Beschwerdeführerin hielt mit Replik vom 7. Oktober 2022 an ihren Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen über Anordnungen der Beschwerdeführerin zuständig (§ 36 Abs. 2 und 4 des Fachhochschulgesetzes vom 2. April 2007 [FaHG, LS 414.10] in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
1.2 Bei Entscheiden über die Vereinigung von Verfahren besteht ein grosser Ermessensspielraum (Martin Bertschi/Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 4-31 N. 53). Da vorliegend weder die Parteien noch die Sachverhalte identisch sind, wird dem Begehren der Beschwerdegegnerin um Vereinigung des Verfahrens mit demjenigen betreffend D nicht stattgegeben.
1.3 Das Gesuch der Beschwerdegegnerin um Erlass vorsorglicher Massnahmen wird mit dem vorliegenden Entscheid gegenstandslos.
1.4 Die Beschwerdeführerin ist eine selbständige öffentlich-rechtliche Anstalt des Kantons (§ 3 Abs. 1 lit. c in Verbindung mit Abs. 2 FaHG). Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit beschwerdeberechtigt, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c). Das allgemeine Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts verschafft indessen keine Beschwerdebefugnis; insbesondere genügt zur Legitimation nicht, dass ein Gemeinwesen in einem Bereich, in welchem es für die Rechtsanwendung zuständig ist, eine bestimmte Rechtsauffassung vertritt, die in Widerspruch steht zu derjenigen einer anderen zuständigen bzw. übergeordneten Behörde oder Instanz (VGr, 23. November 2016, VB.2016.00317, E. 1.2 und 19. September 2012, VB.2012.00305, E. 1.2; siehe auch BGE 134 II 45 E. 2.2.1 mit Hinweisen).
1.5 Die Beschwerdeführerin wird durch den vorinstanzlichen Entscheid nicht wie eine Privatperson, sondern in der Wahrnehmung hoheitlicher Funktionen betroffen. § 21 Abs. 2 lit. a VRG findet damit keine Anwendung. Der angefochtene Entscheid oder dessen Beachtung in gleichartigen Fällen verletzt die Beschwerdeführerin bei der Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben auch nicht im Sinn von § 21 Abs. 2 lit. c VRG in ihren schutzwürdigen Interessen. Insbesondere stellt der Entscheid keinen wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen dar.
1.6 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Beschwerdeführerin als Hochschule Trägerin (bundes)verfassungsrechtlich geschützter Autonomie (Art. 63a Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; vgl. BGr, 6. November 2015, 2C_406/2015, E. 1 Abs. 2 mit Hinweis auf BGr, 21. März 2014, 2C_421/2013, E. 1.2.1 [in BGE 140 I 201 nicht wiedergegebene Erwägung]; Hansjörg Seiler et al., Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. A., Bern 2015, Art. 89 N. 88; vgl. ferner Art. 5 Abs. 1 sowie Art. 30 Abs. 2 Satz 2 des Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetzes vom 30. September 2011 [SR 414.20]; VGr, 23. November 2016, VB.2016.00317, E. 1.3 Abs. 2 und 24. Februar 2016, VB.2015.00570, E. 1.3 Abs. 2; anders noch VGr, 16. Dezember 2015, VB.2015.00536, E. 1.3.3). Sie macht geltend, der angefochtene Entscheid betreffe die Organisation bzw. die Durchführung der Studiengänge für Quereinsteigerinnen und Quereinsteiger, die ihr weitestgehend zur selbständigen Regelung übertragen worden seien. Der Entscheid verletze daher ihren geschützten Autonomiebereich. Wie es sich damit verhält, kann offenbleiben, denn wie sich sogleich zeigt, erweist sich die Beschwerde ohnehin als unbegründet.
2.
2.1 Seit dem
2.2 Gemäss dem Reglement der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK) über die Anerkennung von Lehrdiplomen vom 28. März 2019 (Anerkennungsreglement, Systematische Sammlung 4.2.2.10) werden Lehrdiplome, die im Rahmen von Studiengängen für Quereinsteigende erworben wurden, grundsätzlich schweizweit anerkannt. Quereinsteigende im Sinn des Reglements sind Personen, die 30-jährig oder älter sind, eine dreijährige Ausbildung der Sekundarstufe II abgeschlossen haben und über Berufserfahrung im Umfang von 300 Stellenprozenten verteilt auf maximal sieben Jahre verfügen (Art. 2 Abs. 2 Anerkennungsreglement). Die Studiengänge sind berufsbezogen auszugestalten ("Formation par l'emploi") und die Ausbildung ist mit einer Lehrtätigkeit im Rahmen einer Teilzeitanstellung zu verbinden (Art. 8 Abs. 4 Anerkennungsreglement).
2.3 Beim Lehrdiplom, welches die Beschwerdeführerin den Studierenden bei erfolgreichem Abschluss des Studiengangs Quereinstieg Primarstufe ausstellt, handelt es sich um ein von der EDK anerkanntes Lehrdiplom (EDK, Verzeichnis der EDK-anerkannten Diplome, 4. Juli 2022, S. 3).
3.
3.1 Die Beschwerdegegnerin ersuchte die Beschwerdeführerin darum, die bevorstehende berufsintegrierte Phase der Ausbildung ausserkantonal, namentlich an der Schule C im Kanton Aargau, absolvieren zu können. Sie begründete ihr Gesuch damit, dass sie bereits an dieser Schule arbeite und eine Beziehung zu den Kindern aufgebaut habe. Den Arbeitsweg zu dieser Schule nahe ihrem Wohnort könne sie mit dem Fahrrad zurücklegen und ihr Ferienkalender würde im Fall einer Anstellung im Kanton Aargau demjenigen ihrer fünf Kinder entsprechen. Wenn sie die Lehrtätigkeit nicht in der Nähe ihres Wohnortes ausüben könne, werde die Vereinbarkeit von Familie, Beruf und Studium deutlich erschwert bzw. verunmöglicht. Die Beschwerdegegnerin machte überdies geltend, es fehle an einer genügenden gesetzlichen Grundlage, um im Rahmen des Studiengangs Quereinstieg Primarstufe eine Anstellung im Kanton Zürich vorauszusetzen. Der Entscheid der Beschwerdeführerin verletze zudem ihr Recht auf persönliche Freiheit und Familienleben, die Rechtsgleichheit sowie den Grundsatz von Treu und Glauben. Sie habe den Studiengang im Glauben daran angetreten, dass ein gut begründetes Gesuch um eine ausserkantonale Anstellung genehmigt werde. Am 24. Juli 2022 unterzeichnete die Beschwerdegegnerin einen Vertrag für eine Anstellung auf Primarstufe an der Schule C im Kanton Aargau ab dem
3.2 Die Vorinstanz erwog, § 9 Abs. 4 PHG schreibe nicht zwingend eine Anstellung im Kanton Zürich vor. Auch sonst gebe es keine gesetzliche Grundlage, um im Rahmen des Studiengangs Quereinstieg Primarstufe eine Lehrtätigkeit im Kanton Zürich vorauszusetzen. Insbesondere seien die Normstufen des entsprechenden Konzepts und des Merkblatts der Beschwerdeführerin zu tief, um diesbezüglich als gesetzliche Grundlage zu dienen. Sofern die weiteren Anforderungen erfüllt seien, dürfe die Beschwerdegegnerin ihr Studium daher mit einer Anstellung im Kanton Aargau weiterführen.
3.3 Demgegenüber ist die Beschwerdeführerin der Ansicht, die berufspraktische Ausbildung müsse im Kanton Zürich erfolgen. § 9 Abs. 4 PHG, der eine Teilzeitlehrtätigkeit an der Volksschule vorsehe, beziehe sich ausschliesslich auf die Volksschule im Kanton Zürich. Grundrechte der Beschwerdegegnerin würden im Fall der Verweigerung einer ausserkantonalen Anstellung keine verletzt. Die berufsintegrierte Phase der Studiengänge für Quereinsteigende sei Teil der Ausbildung. Entsprechend würden die Studierenden von einer Mentorin oder einem Mentor begleitet sowie vor Ort von einer vom Kanton Zürich finanzierten Fachbegleitung unterstützt. Weiter sei eine fachdidaktische Begleitung vorgesehen. Sie, die Beschwerdeführerin, sei jedoch nicht legitimiert, die berufsintegrierte Phase der Ausbildung auch an Schulen in anderen Kantonen zu organisieren und anzubieten.
4.
4.1 § 9 Abs. 4 PHG lautet wie folgt: "In den Studiengängen für Quereinsteigende wird die Ausbildung nach dem Basisstudium in der Regel mit einer Lehrtätigkeit an der Volksschule in Teilzeit verbunden."
4.2 Aus dem Wortlaut von § 9 Abs. 4 PHG ergibt sich folglich nicht eindeutig, ob die Lehrtätigkeit im Rahmen der Ausbildung in der Regel an der Volksschule im Kanton Zürich ausgeübt werden muss oder nicht.
4.3 Der Kantonsrat des Kantons Zürich erteilte der Beschwerdeführerin in § 3 Abs. 1 PHG den Auftrag, Lehrkräfte auszubilden. Gemäss § 14 PHG sorgt die Beschwerdeführerin auch für die Berufseinführung. Die Lehrtätigkeit im Rahmen der Studiengänge für Quereinsteigende gemäss § 9 Abs. 4 PHG ist Teil der Ausbildung. Gemäss dem Anerkennungsreglement der EDK hat sie begleitet zu erfolgen (Art. 8 Abs. 4 Anerkennungsreglement). Entsprechend werden die Studierenden bei ihrer im Rahmen des Studiums ausgeübten Lehrtätigkeit von einer Mentorin oder einem Mentor begleitet. Zudem werden sie vor Ort von einer vom Kanton Zürich finanzierten Fachbegleitung unterstützt und es ist eine fachdidaktische Begleitung vorgesehen.
4.4 Wenn § 9 Abs. 4 PHG eine Lehrtätigkeit an der Volksschule eines beliebigen Kantons zulassen würde, müsste die Beschwerdeführerin die Begleitung der Lehrtätigkeit, die auch Schulbesuche beinhaltet, in der ganzen Schweiz sicherstellen. Auch würde dies während dem Studium eine Lehrtätigkeit in allen Sprachregionen ermöglichen, weshalb die Beschwerdeführerin den Unterricht in sämtlichen Landessprachen müsste begleiten können. Es bestehen keinerlei Hinweise, dass dies der Absicht des Gesetzgebers entsprechen könnte. Der Sinn und Zweck der Norm sowie die Systematik deuten ebenfalls nicht darauf hin, dass es generell möglich sein soll, den Ort der Lehrtätigkeit, die Teil der Ausbildung an der PHZH ist, innerhalb der ganzen Schweiz frei zu wählen. Auch andere kantonale Gesetze, wie das Volksschulgesetz vom 7. Februar 2005 (LS 412.100) oder das Lehrpersonalgesetz vom 10. Mai 1999 (LS 412.31, LPG), verwenden den Begriff "Volksschule" ohne den Zusatz "des Kantons Zürich" und beziehen sich damit ebenfalls ausschliesslich auf die Volksschule des Kantons Zürich. So lautet etwa § 1 LPG: "Diesem Gesetz unterstehen die an der Volksschule tätigen Lehrpersonen […]".
Sowohl das Gesetz über die Pädagogische Hochschule Zürich als auch die PHZH selber sind auf den Kanton Zürich ausgerichtet. Dass die von der PHZH verliehenen Lehrdiplome in der ganzen Schweiz anerkannt werden, ändert daran nichts. Der Gesetzgeber führte die Studiengänge für Quereinsteigende ein, um den grossen Bedarf an Lehrkräften zu decken. Dabei stellte der Regierungsrat in seiner Weisung vom 20. Januar 2015 zur entsprechenden Gesetzesrevision ausdrücklich auf die Zunahme der Anzahl Schülerinnen und Schüler im Kanton Zürich ab (ABl 2015-01-30, Meldungsnummer 00099649, N. 1.2).
Die Auslegung von § 9 Abs. 4 PHG ergibt folglich, dass sich der Begriff "Volksschule", entgegen der Ansicht der Vorinstanz, lediglich auf die Volksschule des Kantons Zürich bezieht. Entsprechend müssen Studierende in den Studiengängen für Quereinsteigende die Ausbildung in der Regel mit einer Lehrtätigkeit in Teilzeit an der Volksschule des Kantons Zürichs verbinden. Die gesetzliche Grundlage hierfür findet sich in § 9 Abs. 4 PHG.
5.
5.1 Von dem Grundsatz, dass die Ausbildung mit einer Lehrtätigkeit in Teilzeit an einer Volksschule im Kanton Zürich verbunden werden muss, sind jedoch gemäss § 9 Abs. 4 PHG Ausnahmen zulässig ("in der Regel").
5.2 Der in § 9 Abs. 4 PHG verwendete Ausdruck "in der Regel" ist ein unbestimmter Rechtsbegriff (Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Bern 2022, N. 605). Mittels unbestimmter Rechtsbegriffe öffnet der Gesetzgeber den rechtsanwendenden Behörden Gestaltungsspielräume, die im Rahmen der Vorgaben zwecks Realisierung einer individualisierenden Einzelfallgerechtigkeit zu konkretisieren sind; sie gebieten eine auf den Einzelfall bezogene Auslegung (René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, S. 507). Die Auslegung und Anwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs ist eine Rechtsfrage, die im Rahmen der Rechtskontrolle grundsätzlich ohne Beschränkung der Kognition zu überprüfen ist (Wiederkehr/Richli, S. 506; BGr, 11. März 2020, 2C_192/2019, E. 5.1).
5.3 Die Beschwerdeführerin führte sinngemäss aus, sie genehmige ausserkantonale Lehrtätigkeiten im Rahmen des Studiums, sofern es für die Studierenden infolge Stellenmangels schwierig sei, rechtzeitig eine Anstellung im Kanton Zürich zu finden. Derzeit sei die Stellensuche jedoch nicht erschwert.
5.4 Die Beschwerdegegnerin lebt im Kanton Aargau und hat fünf minderjährige Kinder. Sie hat gegenüber der Beschwerdeführerin ausführlich dargelegt, inwiefern sie ein Interesse an einer ausserkantonalen Lehrtätigkeit hat. Der Lehrplan des Kantons Aargau beruht, wie auch derjenige des Kantons Zürich, auf dem Lehrplan 21 (Anhang 3a der Verordnung des Kantons Aargau vom 27. Juni 2012 über die Volksschule, SAR AG 421.313). Schon in ihrem Gesuch führte die Beschwerdegegnerin aus, ihr Mentor E sei bereit, die Schulbesuche an der Schule C im Kanton Aargau durchzuführen. Gemäss ihrer Angabe in der Beschwerdeantwort haben die ersten Besuche des Mentors an ihrer Schule unterdessen bereits stattgefunden. Hinweise darauf, dass die Fachbegleitung durch eine an der Schule C tätige Lehrperson nicht gewährleistet ist, bestehen keine. Beim Kanton Aargau handelt es sich um einen Nachbarkanton des Kantons Zürich. Daher dürfte es der Beschwerdeführerin auch ohne grösseren Aufwand möglich sein, einzelne Studierende bei ihrer Lehrtätigkeit im Kanton Aargau fachdidaktisch zu begleiten. Dies zeigt sich auch im Umstand, dass in der Vergangenheit eine ausserkantonale Lehrtätigkeit im Rahmen des Studiums in einigen Fällen möglich war. Ein massgebender Teil der Begleitung der Lehrtätigkeit findet zudem nicht vor Ort in der Schule statt (bspw. die Beratungsgespräche oder die Mentorats- und Lerngruppenveranstaltungen), weshalb dieser durch die ausserkantonale Lehrtätigkeit der Beschwerdegegnerin nicht tangiert wäre.
5.5 Gemäss Art. 5 Abs. 2 BV muss staatliches Handeln im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. § 9 Abs. 4 PHG räumt der Beschwerdeführerin einen Beurteilungsspielraum ein. Dennoch nahm die Beschwerdeführerin vorliegend keine einzelfallbezogene Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen vor. Das öffentliche Interesse bzw. das Interesse der Beschwerdeführerin, der Beschwerdegegnerin die Lehrtätigkeit im Kanton Aargau nicht zu genehmigen, ist als gering einzustufen. Die Weigerung der Beschwerdeführerin, der Beschwerdegegnerin eine Lehrtätigkeit im Kanton Aargau zu genehmigen, verletzt daher den Grundsatz der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 5 Abs. 2 BV.
6.
Die Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
7.
Bei diesem Verfahrensausgang kann auf die von der Beschwerdegegnerin beantragte Edition eines Berichts der Beschwerdeführerin bezüglich ihrer Praxis im Studiengang Quereinstieg Sekundarstufe I verzichtet werden.
8.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Desgleichen hat diese der Beschwerdegegnerin für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen. Der Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
9.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. t BGG ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der Berufsausübung. Soweit indessen nicht die Ergebnisse der Prüfungen, sondern organisatorische bzw. verfahrensrechtliche Gesichtspunkte Gegenstand des Verfahrens sind, wird dies vom Ausschlussgrund nicht erfasst und steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG zur Verfügung (vgl. BGr, 29. Mai 2018, 2C_1004/2017, E. 1.1; BGE 136 I 229 E. 1; Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2018, Art. 83 BGG N. 299). Ansonsten kann die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 1'595.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen.