Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00491
Urteil
der 3. Kammer
vom 26. Juni 2025
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner
Tropeano.
In Sachen
Kanton Bern,
vertreten durch die Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion,
Beschwerdeführer,
gegen
Kanton Zürich,
vertreten durch die Sicherheitsdirektion,
Beschwerdegegner,
betreffend Sozialhilfe (Kostenersatz nach ZUG),
hat sich ergeben:
I.
A. A, geboren 1941 und verstorben 2020, lebte in B im Kanton Bern. Nach dem Tod ihres Lebenspartners, welcher sie betreut hatte, und Aufenthalten in einem Spital und in einem Heim im Kanton Bern hielt sie sich ab dem 12. Juni 2019 bei einer ihrer Töchter in D im Kanton Zürich auf. Am 15. Juni 2019 wurde sie ebenda für einen Platz im Altersheim E angemeldet und zog am 15. August 2019 dort ein, wo sie bis zu ihrem Tod lebte.
B. Da die AHV-Rente und die Ergänzungsleistungen des Kantons Bern nicht die gesamten Kosten des Heimaufenthalts von A deckten, wurde sie von der Stadt D mit wirtschaftlicher Sozialhilfe von insgesamt Fr. 23'294.70 unterstützt.
C. Mit Schreiben vom 21. August 2020 informierte das Kantonale Sozialamt des Kantons Zürich die Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons Bern über den interkantonalen Zuständigkeitskonflikt, da es die Auffassung vertritt, dass der Unterstützungswohnsitz von A in B geblieben ist. Nach weiterer Korrespondenz zwischen dem Kanton Bern/der Stadt B und dem Kanton Zürich/der Stadt D stellte das Kantonale Sozialamt des Kantons Zürich der Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons Bern am 20. Oktober 2021 eine Unterstützungsanzeige nach Art. 30 des Zuständigkeitsgesetzes vom 24. Juni 1977 (ZUG; SR 851.1) zu.
II.
Am 16. November 2021 erhob der Kanton Bern (Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion, Amt für Integration und Sozialhilfe, Abteilung Sozialhilfe) beim Kantonalen Sozialamt des Kantons Zürich Einsprache gemäss Art. 33 ZUG. Mit Verfügung vom 22. Juli 2022 wies das Kantonale Sozialamt die Einsprache des Kantons Bern ab. Verfahrenskosten wurden keine erhoben.
III.
Mit Beschwerde vom 23. August 2022 beantragte der Kanton Bern dem Verwaltungsgericht, den Abweisungsbeschluss des Kantonalen Sozialamts vom 22. Juli 2022 aufzuheben und die Einsprache des Kantons Bern gutzuheissen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge.
Mit Beschwerdeantwort vom 23. September 2022 beantragte das Kantonale Sozialamt die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Da der infrage stehende Sachverhalt eine sozialhilferechtliche Streitigkeit betrifft und eine interkantonale Dimension aufweist, kommt das Zuständigkeitsgesetz zur Anwendung. Der Einspracheentscheid vom 22. Juli 2022 stützt sich auf Art. 34 Abs. 1 ZUG. Nach Art. 34 Abs. 2 ZUG wird der die Einsprache abweisende Beschluss des fordernden Kantons rechtskräftig, wenn der einsprechende Kanton nicht binnen 30 Tagen nach Empfang bei der zuständigen richterlichen Behörde des Kantons Beschwerde erhebt. Der vorliegend angefochtene Einspracheentscheid des Kantonalen Sozialamts bildet damit eine letztinstanzliche Verwaltungsanordnung, gegen die gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) Beschwerde beim Verwaltungsgericht geführt werden kann. Folglich ist dieses für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig (vgl. VGr, 24. August 2017, VB.2016.00745, E. 1.1; VGr, 24. August 2016, VB.2015.00418, E. 1.1). Weil auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Der Beschwerdegegner verlangt vom Beschwerdeführer die Übernahme der Kosten in der Höhe von Fr. 23'294.70. Damit übersteigt der Streitwert des vorliegenden Verfahrens den Betrag von Fr. 20'000.-, weshalb die Streitigkeit in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 lit. c VRG).
2.
2.1 Bedürftige werden von ihrem Wohnkanton unterstützt (Art. 115 Satz 1 der Bundesverfassung [BV]). Der Bund regelt die Ausnahmen und Zuständigkeiten (Art. 115 Satz 2 BV). Das Zuständigkeitsgesetz präzisiert in dem durch die Verfassung vorgegebenen Rahmen, welcher Kanton für die Fürsorge zuständig ist, und es regelt den Ersatz von Unterstützungskosten unter den Kantonen (Art. 1 Abs. 1 und 2 ZUG). Danach obliegt die Unterstützung eines Schweizer Bürgers grundsätzlich dem Wohnkanton (Art. 12 Abs. 1 ZUG) oder ausnahmsweise, wenn die bedürftige Person keinen Unterstützungswohnsitz hat oder ausserhalb ihres Wohnkantons auf sofortige Hilfe angewiesen ist, dem Aufenthaltskanton (Art. 12 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 1 ZUG). Der Wohnkanton hat dem Aufenthaltskanton die Kosten der notwendigen und der in seinem Auftrag ausgerichteten weiteren Unterstützung sowie die Kosten für die Rückkehr der unterstützten Person an den Wohnort zu vergüten (Art. 14 Abs. 1 ZUG). Diese Regelung bewahrt den Aufenthaltskanton davor, die finanziellen Konsequenzen der Notfallunterstützung selbst tragen zu müssen, wodurch ein rascher Entscheid im Sinn einer sach- und zeitgerechten Hilfeleistung erleichtert wird (BBl 1989 I 49 ff., 65).
Zur Geltendmachung des Ersatzanspruchs hat der Aufenthaltskanton dem kostenersatzpflichtigen Wohnkanton sobald als möglich anzuzeigen, dass er einer bedürftigen Person Notfallhilfe leistet oder geleistet hat und dass er Kostenersatz beansprucht (sog. Unterstützungsanzeige; Art. 30 ZUG).
2.2 Die unterstützungsbedürftige Person hat im Sinn des ZUG ihren Wohnsitz (Unterstützungswohnsitz) − der nicht zwingend mit dem zivilrechtlichen Wohnsitz identisch ist − in dem Kanton, in dem sie sich mit der Absicht des dauernden Verbleibens aufhält. Dieser Kanton wird als Wohnkanton bezeichnet (Art. 4 Abs. 1 ZUG; vgl. BGE 150 V 297 E. 3.2; BGE 139 V 433 E. 3.2.1 mit Hinweis). Die polizeiliche Anmeldung gilt als Wohnsitzbegründung, wenn nicht nachgewiesen ist, dass der Aufenthalt schon früher oder erst später begonnen hat oder nur vorübergehender Natur ist (Art. 4 Abs. 2 ZUG).
Eine Person verliert ihren bisherigen Unterstützungswohnsitz nicht nur, wenn sie aus dem "Wohnkanton" wegzieht (Art. 9 Abs. 1 ZUG; BGE 150 V 297 E. 3.2), sondern auch dann, wenn sie aus dem Ort wegzieht, zu dem sie bis dahin die wohnsitzbegründenden räumlichen und persönlichen Beziehungen hatte. Solange die betreffende Person weder in einem anderen Kanton noch im bisherigen Wohnkanton einen neuen Wohnsitz begründet, besitzt sie in der Regel keinen Unterstützungswohnsitz mehr. Das Zuständigkeitsgesetz kennt nämlich im Gegensatz zum Zivilrecht (vgl. Art. 24 des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 [ZGB]) den fiktiven Wohnsitz nicht (vgl. BGr, 5. Juli 2010, 8C_223/2010, E. 3.1, mit weiteren Hinweisen).
2.3 Gemäss Art. 5 ZUG begründet der Aufenthalt in einem Heim, einem Spital oder einer anderen Einrichtung keinen Unterstützungswohnsitz. Der bestehende Unterstützungswohnsitz besteht beim Eintritt in ein Heim, ein Spital oder in eine andere Einrichtung fort (Art. 9 Abs. 3 ZUG; BGE 150 V 297 E. 3.2). Auch der freiwillige Eintritt in ein Heim schliesst die Wohnsitzbegründung aus. Diese Regelung dient unter anderem dem Schutz der Standortkantone und soll dabei den Anreiz nach kantonsexterner Unterbringung unterstützungsbedürftiger Personen verringern (BGE 138 V 23 E. 3.1.3; Werner Thomet, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger [ZUG], Zürich 1994, Rz. 109). Die Regelung von Art. 5 und Art. 9 ZUG geht derjenigen von Art. 4 Abs. 2 ZUG grundsätzlich vor. Der Unterstützungswohnsitz kann sich damit insbesondere bei Bewohnerinnen und Bewohnern eines Heims vom Ort der tatsächlichen Anwesenheit unterscheiden (BGr, 7. November 2014, 8C_530/2014, E. 3.2, mit weiteren Hinweisen).
2.4 Die Sonderregelung von Art. 5 bzw. Art. 9 Abs. 3 ZUG dient zwar dem Schutz der Standortkantone von Heimen. Die Unterbringung in einem Heim muss jedoch nicht dazu führen, dass der Unterstützungswohnsitz praktisch nicht mehr ändern kann. Der Unterstützungswohnsitz kann trotz eines ununterbrochenen Aufenthalts in einem Heim wechseln, wenn davon auszugehen ist, dass die unterstützungsbedürftige Person ihre Beziehungen zum bisherigen Kanton abbricht und in subjektiver und objektiver Hinsicht ein neues Verhältnis zu einem anderen Kanton begründet. Das kann etwa zutreffen, wenn die wichtigsten Bezugspersonen in einen neuen Kanton umziehen und die unterstützungsbedürftige Person ihnen durch eine Heimverlegung folgt, sofern diese hauptsächlich nicht durch medizinische, sondern durch andere, insbesondere familiäre Gegebenheiten begründet ist. Auch hier kommt es wesentlich auf die Gesamtheit der Umstände im Einzelfall an (BGr, 10. Juli 2007, 2A.714/2006, E. 3.3; BGr, 27. September 2010, 8C_79/2010, E. 7.2).
3.
3.1 A wohnte mit ihrem sie betreuenden Lebenspartner in B (Kanton Bern), bis dieser erkrankte und sich bis zu seinem Tod im Jahr 2019 in Spitalpflege begeben musste. Für die Zeit vom 22. Mai 2019 bis 4. Juni 2019 wurde sie im Spitalzentrum B (Ferienbett), vom 4. Juni 2019 bis 12. Juni 2019 im Heim F in G (Kanton Bern) untergebracht. Unbestritten ist, dass sich ihr Unterstützungswohnsitz bis dahin im Kanton Bern befand. Vom 12. Juni 2019 bis 15. August 2019 hielt sich A bei ihrer Tochter in D auf, wobei sie sich bereits am 15. Juni 2019 für einen Platz im Altersheim E anmeldete. Am 15. August 2019 unterzeichnete sie einen Bewohnervertrag mit dem Altersheim E und trat am gleichen Tag in das Heim ein, wo sie bis zu ihrem Ableben im Jahr 2020 wohnte. Strittig und zu prüfen ist, wo sich der Unterstützungswohnsitz von A vom 12. Juni 2019 bis zu ihrem Tod im Jahr 2020 befunden hat.
3.2 Nach Auffassung der Vorinstanz und des Beschwerdegegners hat A mit ihrem Umzug zu ihrer Tochter keinen neuen Unterstützungswohnsitz in D begründet, da von Anfang an klar gewesen sei, dass sie sich nur für kurze Zeit vorübergehend bei einer ihrer Töchter aufhalten würde. Der Beschwerdeführer dagegen macht geltend, A sei nicht direkt vom Kanton Bern in das Altersheim E gezogen, sondern habe zunächst bei ihrer Tochter in D gewohnt und damit dort einen Unterstützungswohnsitz begründet. Da A ihre Beziehungen zum Kanton Bern endgültig abgebrochen habe, um in die Nähe ihrer Familie und Bezugspersonen im Umkreis von D zu ziehen, hätte sie selbst dann einen Unterstützungswohnsitz im Kanton Zürich begründet, wenn sie direkt ins Altersheim E gezogen wäre oder der Aufenthalt bei ihrer Tochter von vornherein vorübergehender Natur gewesen wäre.
3.3 Vorab ist festzuhalten, dass es im vorliegenden Fall nur darum geht, ob A ab dem 12. Juni 2019 nach ZUG im Kanton Zürich oder im Kanton Bern ihren Unterstützungswohnsitz hatte. Nicht zu entscheiden ist die innerkantonale Zuständigkeit, d. h. die – nach dem kantonalen Sozialhilfegesetz vom 14. Juni 1981 (SHG; LS 851.1) zu beurteilende – Frage, von welcher Gemeinde sie unterstützt werden musste. Von Bedeutung ist jedoch, dass ihre Familienangehörigen im Umkreis von D und Zürich – im Kanton Zürich – lebten. Demgegenüber hatte A nach dem Tod ihres Lebenspartners gemäss einer Mail ihrer Beiständin vom 2. Dezember 2019 niemanden mehr in B. Zudem habe sie bei einem persönlichen Gespräch ihren Willen bekräftigt, in D in der Nähe ihrer Töchter zu wohnen. Soweit der Beschwerdegegner infrage stellt, ob A aufgrund ihrer Demenzerkrankung in Bezug auf ihren Wohnsitz überhaupt urteilsfähig gewesen sei, trifft es zwar zu, dass sich dies derzeit nicht mehr klären lässt. Der Unterstützungswohnsitz geht jedoch von Gesetzes wegen mit dem faktischen Wegzug ungeachtet der Absichten der betroffenen Person unter (Art. 9 Abs. 1 ZUG; vgl. BBl 1990 I 49, 63). A zog unbestrittenermassen nicht nur befristet oder vorübergehend, sondern dauerhaft unter Aufgabe ihrer bisherigen Unterkunft sowie "mit ihrem Gepäck" (Thomet, Rz. 146) aus dem Kanton Bern weg. Dafür, dass keine Rückkehr geplant war, spricht auch die kurz nach dem Wegzug am 15. Juni 2019 erfolgte Anmeldung für einen Platz in der geschützten Wohngruppe für Menschen mit Demenz im Altersheim E im Kanton Zürich. A verlor somit mit ihrem faktischen Wegzug aus dem Kanton Bern den dortigen Unterstützungswohnsitz, selbst wenn sie im Kanton Zürich keinen solchen begründet haben sollte – es sei denn, es liege eine Ausnahme i. S. v. Art. 9 Abs. 3 ZUG vor.
3.4 Damit der Unterstützungswohnsitz im Kanton Bern perpetuiert wurde bzw. fortbesteht, müsste eine Ausnahme i. S. v. Art. 9 Abs. 3 ZUG vorliegen. Hingegen ist nicht ausschlaggebend, ob A im Kanton Zürich einen neuen Unterstützungswohnsitz begründet hat (vgl. E. 2.2) sowie dass der Eintritt ins Pflegeheim keinen neuen Unterstützungswohnsitz zu begründen vermochte. Zu beantworten ist vielmehr die Frage, ob der vorübergehende Aufenthalt bei ihrer Tochter zwischen den beiden Heimaufenthalten (G bis 12. Juni 2019; E ab 15. August 2019) von Art. 9 Abs. 3 ZUG miterfasst ist, sodass der bisherige Unterstützungswohnsitz im Kanton Bern trotz Wegzugs fortbesteht. Dies scheint trotz des Wortlauts von Art. 9 Abs. 3 ZUG nicht per se ausgeschlossen. Vorliegend spricht aber bereits dagegen, dass A das Heim im Kanton Bern ohne Zwang (z. B. mangels verfügbarer Plätze zwecks Vermeidung von Obdachlosigkeit), sondern aus freien Stücken verlassen hat. Der Umzug war vorliegend nicht dadurch motiviert, der unterstützten Person einen geeignete(re)n ausserkantonalen Heimplatz zu verschaffen, sondern deren nachvollziehbarem Wunsch zu entsprechen, nach Versterben ihres Lebenspartners − der einzigen Bezugsperson an ihrem bisherigen Wohnort − ihren Lebensmittelpunkt in unmittelbare Nähe ihrer Kinder in den Kanton Zürich zu verlegen. Mangels einer Ausnahme i. S. v. Art. 9 Abs. 3 ZUG hat A am 12. Juni 2019 ihren Unterstützungswohnsitz im Kanton Bern verloren.
3.5 Nach dem Gesagten muss der Kanton Bern dem Kanton Zürich die Kosten der von der Stadt D ausgerichteten wirtschaftlichen Sozialhilfe nicht zurückerstatten, weil A ihren Unterstützungswohnsitz im Kanton Bern am 12. Juni 2019 verloren hat. Vielmehr ist der Kanton Zürich als Wohn- oder zumindest als Aufenthaltskanton unterstützungspflichtig (Art. 12 ZUG; vgl. E. 2.1). Die Beschwerde des Kantons Bern ist somit gutzuheissen.
Dass der Kanton Bern für die Zeit, während welcher A im Pflegezentrum E gewohnt hat, Ergänzungsleistungen ausgerichtet hat, ändert daran nichts. Vielmehr richtet sich die Zuständigkeit dort gemäss Art. 4 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2006 über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG; SR 831.30) i. V. m. Art. 13 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; SR 830.1) nach den Art. 23–26 ZGB. Wie ausgeführt (E. 2.2) kennt das ZGB in Art. 24 Abs. 1 ZGB – im Unterschied zum ZUG – den sog. fiktiven Wohnsitz, wonach der einmal begründete Wohnsitz einer Person bis zum Erwerb eines neuen Wohnsitzes bestehen bleibt.
4.
4.1 Ausgangsgemäss sind die Kosten des vorliegenden Verfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 i. V. m. § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
4.2 Der Beschwerdeführer beantragt eine Parteientschädigung. Gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG hat das obsiegende Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung, weil die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zur üblichen Amtstätigkeit gehört (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51). Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem Grundsatz abzuweichen. Der seitens des Beschwerdeführers vor Verwaltungsgericht zu leistende Aufwand erscheint nicht als aussergewöhnlich. Dementsprechend ist ihm keine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung des Kantonalen Sozialamtes vom
Juli 2022 wird aufgehoben. In Gutheissung seiner Einsprache wird festgestellt, dass den Kanton Bern keine sozialhilferechtliche Unterstützungs- oder Kostenersatzpflicht trifft.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 2'295.-- Total der Kosten.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Sicherheitsdirektion.