Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00429
Urteil
der 4. Kammer
vom 30. März 2023
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Elias Ritzi.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich, vertreten durch die Finanzdirektion,
Beschwerdegegner,
betreffend Covid-19-Härtefallprogramm; 2. und 3. Zuteilungsrunde,
hat sich ergeben:
I.
Die A AG mit Sitz in Zürich bezweckt die Herstellung, Vermarktung und den Vertrieb von Schokoladeartikeln, Confiserie, Konditorei- und Backwaren sowie verwandten Produkten sowie den Betrieb von Restaurationsbetrieben. Am 19. Februar 2021 ersuchte sie die Finanzdirektion des Kantons Zürich im Rahmen der 2. Zuteilungsrunde des Covid-19-Härtefallprogramms um Gewährung eines nicht rückzahlbaren Beitrags in Höhe von Fr. 650'000.- und eines Darlehens in Höhe von Fr. 170'000.-. Mit Verfügung vom 30. März 2021 hiess die Finanzdirektion das Gesuch insoweit gut, als sie der A AG einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 112'972.- und ein Darlehen von Fr. 170'000.- zusprach. Im darüber hinausgehenden Betrag wies die Finanzdirektion das Gesuch sinngemäss ab.
Am 29. April 2021 stellte die A AG im Rahmen der 3. Zuteilungsrunde erneut ein Gesuch um Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfe. Namentlich beantragte sie einen nicht rückzahlbaren Beitrag in Höhe von Fr. 676'713.- und ein Darlehen in Höhe von Fr. 170'000.-. Die Finanzdirektion hiess das Gesuch insoweit gut, als sie der A AG mit Verfügung vom 24. Juni 2021 unter Anrechnung des bereits in der 2. Zuteilungsrunde zugesprochenen nicht rückzahlbaren Beitrags in Höhe von Fr. 112'972.- weitere Fr. 111'000.- zusprach. Ansonsten wies sie das Gesuch vom 29. April 2021 ab.
II.
Am 7. April 2021 (Verfahren SK.6695) und 22. Juli 2021 (Verfahren SK.7263) rekurrierte die A AG beim Regierungsrat des Kantons Zürich gegen die Verfügungen der Finanzdirektion vom 30. März und 24. Juni 2021. Mit Entscheid vom 1. Juni 2022 vereinigte der Regierungsrat die beiden Rekursverfahren (Dispositiv-Ziff. I), wies die Rekurse ab (Dispositiv-Ziff. II), auferlegte der A AG die Kosten des Rekursverfahrens in Höhe von insgesamt Fr. 1'732.- (Dispositiv-Ziff. III) und sprach keine Parteientschädigung zu (Dispositiv-Ziff. IV).
III.
Die A AG erhob am 11. Juli 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid vom 1. Juni 2022 mit Ausnahme der Verfahrensvereinigung aufzuheben, ihr ein nicht rückzahlbarer Beitrag von Fr. 677'370.50 (gemeint wohl: Fr. 676'713.-) und ein Darlehen mit einer Laufzeit von zehn Jahren im Betrag von Fr. 170'000.- zuzusprechen und von den bereits ausgerichteten Beiträgen und Darlehen Vormerk zu nehmen. Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung an den Regierungsrat zurückzuweisen. Mit Stellungnahme vom 20. Juli 2022 schloss der Regierungsrat auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Am 5. September 2022 verzichtete die Finanzdirektion auf eine Beschwerdeantwort.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der Finanzdirektion betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Nach Art. 12 Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (SR 818.102) kann der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Massnahmen für Unternehmen unterstützen, die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen, insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe. Dabei liegt ein Härtefall vor, wenn der Jahresumsatz unter 60 % des mehrjährigen Durchschnitts liegt (Art. 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz). Gemäss Art. 12 Abs. 4 Covid-19-Gesetz regelt der Bundesrat die Einzelheiten in einer Verordnung.
Am 1. Dezember 2020 trat die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 vom 25. November 2020 (HFMV 20, SR 951.262) in Kraft. Diese regelte im zweiten Abschnitt, der bis zum 31. Dezember 2021 Geltung hatte, welche Anforderungen die Unternehmen erfüllen müssen, damit sich der Bund an den Kosten der Härtefallmassnahmen der Kantone beteiligt (Art. 2 bis Art. 6 HFMV 20 [AS 2020 4919 ff.]). Unter anderem wurde für die Beteiligung des Bundes an den Kosten vorausgesetzt, dass das unterstützte Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt hatte, dass sein Umsatz im Jahr 2020 im Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Pandemie unter 60 % des durchschnittlichen Jahresumsatzes der Jahre 2018 und 2019 lag (Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 [AS 2020 4921]).
2.2 Nachdem der Bund allein die Voraussetzungen für seine Beteiligung an kantonalen Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der Entscheidung, ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls ja, wie sie diese ausgestalten wollten (Eidgenössische Finanzverwaltung [EFV], Erläuterungen zur Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie, Bern, 31. März 2021 [Erläuterungen HFMV 20], S. 2; Bundesrat, Botschaft zu Änderungen des Covid-19-Gesetzes und des Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes vom 18. November 2020, BBl 2020 8819 ff., 8822 und 8824).
2.3 Der Kantonsrat des Kantons Zürich beschloss am 14. Dezember 2020 einen Verpflichtungskredit für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich und legte gegenüber der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 leicht angepasste Anforderungen für die Unterstützung von Unternehmen fest (ABl 2020-12-16, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086). Am 25. Januar 2021 beschloss der Kantonsrat einen Zusatzkredit und Nachtragskredite für eine 2. Zuteilungsrunde im Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich. Zudem ermächtigte er den Regierungsrat, die Kriterien und den Zuteilungsmechanismus des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich gemäss den Bundesvorgaben anzupassen (ABl 2020-01-29, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106). Der Regierungsrat beschloss am 22. Januar 2021, dass in der 2. Zuteilungsrunde nunmehr ausschliesslich die Kriterien des Bundes angewendet würden (RRB 56/2021 S. 2). Am 15. März 2021 bewilligte der Kantonsrat einen zweiten Zusatzkredit und weitere Nachtragskredite für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich (ABl 2021-03-19, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000108) (zum Ganzen VGr, 29. September 2022, VB.2022.00211, E. 2.2 und 28. Juli 2022, VB.2022.00135, E. 3.2).
3.
3.1 Das Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 wurden seit ihrem Inkrafttreten mehrfach revidiert. Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln hat das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz das zum Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht anzuwenden (BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1, 139 II 243 E. 11.1, je mit weiteren Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 293; VGr, 3. Februar 2022, VB.2021.00688, E. 3). Gemäss § 5 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2) sind Gesuche um Staatsbeiträge nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht zu behandeln.
3.2 Auf die Gesuche der Beschwerdeführerin ist das zum Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügungen geltende Recht anwendbar; mithin sind das Covid-19-Gesetz in der am 20. März bzw. 19. Juni 2021 in Kraft getretenen Fassung und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 in der am 14. Januar bzw. 19. Juni 2021 in Kraft getretenen Fassung massgebend.
4.
Weder die bundesrechtliche Gesetzgebung noch das kantonale Recht räumen einen Anspruch auf Covid-19-Härtefallhilfe ein. Bei den Covid-19-Härtefallbeiträgen, die im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich ausbezahlt werden, handelt es sich folglich um Subventionen im Sinn von § 3 des Staatsbeitragsgesetzes (VGr, 1. September 2022, VB.2022.00134, E. 4.2). Die Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfen an Unternehmen liegt damit im Ermessen der Finanzdirektion bzw. des Regierungsrats. Das Verwaltungsgericht kann die Ermessensausübung durch die Vorinstanzen nur auf das Überschreiten, Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf die Angemessenheit des Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 25 ff. und 66 ff.).
5.
5.1 Finanzdirektion und Vorinstanz begründen die Höhe der zugesprochenen Härtefallbeiträge damit, dass die Beschwerdeführerin im Geschäftsjahr 2020 einen Gewinn von Fr. 462'860.97 erzielt habe. Die Vorinstanz erwog, die Beschwerdeführerin würde angesichts ihres Gewinns im Geschäftsjahr 2020 im Falle einer weiteren Zusprechung von Härtefallbeiträgen überentschädigt. Die Beschwerdeführerin macht geltend, der Gewinn im Geschäftsjahr sei durch den Verzicht eines Aktionärs auf die Rückzahlung eines von ihm gewährten Darlehens entstanden. Dieser Verzicht in Höhe von Fr. 850'000.- sei aufgrund der schlechten wirtschaftlichen Lage der Beschwerdeführerin erfolgt und habe dafür gesorgt, dass im Geschäftsjahr 2020 statt eines Verlusts ein Gewinn ausgewiesen worden sei. Im Rahmen ihrer betrieblichen Tätigkeit habe die Beschwerdeführerin 2020 einen Verlust von Fr. 378'662.63 erlitten. Dieses Betriebsergebnis sei für die Frage, ob eine Überentschädigung vorliege, massgebend.
5.2 Bei der Ermittlung des Sinns einer Rechtsnorm ist primär auf deren Wortlaut abzustellen (grammatikalisches Element). Ist er klar, das heisst eindeutig und unmissverständlich, darf vom Wortlaut nur abgewichen werden, wenn ein triftiger Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisch), ihr Zweck (teleologisch) oder der Zusammenhang mit anderen Vorschriften (systematisch) geben, so namentlich, wenn die grammatikalische Auslegung zu einem Ergebnis führt, das der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber nicht gewollt haben kann (BGE 140 II 80 E. 2.5.3 mit zahlreichen Hinweisen; VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00068, E. 4.2).
5.3 Nach Art. 12 Abs. 1bis Satz 2 Covid-19-Gesetz sind bei der Beurteilung der Frage, ob ein Härtefall vorliegt, die gesamte Vermögens- und Kapitalsituation sowie der Anteil der nicht gedeckten Fixkosten des Unternehmens zu berücksichtigen. Das Unternehmen muss gegenüber dem Kanton bestätigen, dass aufgrund des Umsatzrückgangs infolge der behördlichen Massnahmen zur Bekämpfung von Covid-19 erhebliche ungedeckte Fixkosten resultieren (Art. 5a HFMV 20). Nach Art. 4 Abs. 1 lit. b HFMV 20 ist sodann Voraussetzung für die Ausrichtung von Härtefallbeiträgen, dass das Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt, dass es die Massnahmen, die zum Schutz seiner Liquidität und seiner Kapitalbasis nötig sind, ergriffen hat.
5.4 Aus den genannten Bestimmungen ergibt sich, dass Härtefallbeiträge nur ausgerichtet werden, soweit sie ungedeckte Fixkosten decken. Die staatliche Unterstützung mit Härtefallbeiträgen ist subsidiär gegenüber der Deckung von Fixkosten aus anderen Quellen. Dies gilt auch für Massnahmen zur Deckung von Fixkosten, zu welchen das Unternehmen nach Art. 4 Abs. 1 lit. b HFMV 20 nicht verpflichtet wäre. Vorliegend wurden der Beschwerdeführerin durch Verzicht auf die Rückzahlung eines Darlehens Schulden in Höhe von Fr. 850'000.- erlassen, was ihre wirtschaftliche Situation unmittelbar verbesserte. Dies ist im Rahmen der Berechnung des maximalen Härtefallbeitrags zu berücksichtigen. Dass es sich beim fraglichen Gläubiger um einen Aktionär handelte, ist vorliegend nicht relevant, denn die Interessensphäre der Beschwerdeführerin und diejenige ihres Aktionärs sind auseinanderzuhalten. Entscheidend ist deshalb nur, dass sich die wirtschaftliche Situation der Beschwerdeführerin im Ergebnis verbesserte und sich der ungedeckt gebliebene Anteil an den Fixkosten im fraglichen Zeitraum verringerte.
5.5 Nach dem Gesagten ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz der Beschwerdeführerin nur insoweit Härtefallbeiträge zusprach, als diese nicht zu einem Gewinn bei der Beschwerdeführerin führen.
Offenbleiben kann damit, ob die Kürzung der die Aufwendungen übersteigenden Beiträge nach § 11 Abs. 2 lit. c StaatsbeitragsG auf die Covid-19-Härtefallbeiträge anwendbar ist (vgl. hierzu VGr, 10. November 2022, VB.2022.00099, E. 4.3; vgl. § 1 Abs. 1 und § 8 Abs. 1 StaatsbeitragsG).
Die Beschwerde ist im Hauptpunkt abzuweisen.
6.
6.1 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Finanzdirektion und die Vorinstanz. Die Verfügungen der Finanzdirektion vom 30. März 2021 und 24. Juni 2021 hätten keine ausreichende Begründung enthalten und die Finanzdirektion habe sich auch während des Rekursverfahrens nicht ausreichend zu den Gründen der Verweigerung der beantragten Beiträge in voller Höhe geäussert. So habe die Beschwerdeführerin erst mit dem vorinstanzlichen Entscheid erfahren, welches die Gründe für die Abweisung seien.
6.2 Die Finanzdirektion erwog in den Verfügungen vom 30. März 2021 und 24. Juni 2021, der ersuchte Betrag übersteige die ungedeckten Kosten, ging allerdings nicht darauf ein, weshalb dies ihrer Ansicht nach der Fall sei. Wie die Beschwerdeführerin zu Recht vorbringt, verletzte die Finanzdirektion damit ihre Begründungspflicht und das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin. Dem hätte die Vorinstanz bei der Regelung der Nebenfolgen Rechnung tragen müssen, indem sie der in guten Treuen zur Rekursführung veranlassten Beschwerdeführerin keine Rekurskosten hätte auferlegen dürfen und ihr für das Rekursverfahren SKZH.7263 eine angemessene Parteientschädigung hätte zusprechen müssen. Angemessen ist eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (inkl. Mehrwertsteuer). In diesen Punkten ist der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben.
6.3 Nicht zu folgen ist der Beschwerdeführerin, wenn sie vorbringt, auch die Vorinstanz habe ihr rechtliches Gehör verletzt. Aus dem vorinstanzlichen Entscheid ergibt sich detailliert, aus welchen Gründen der Beschwerdeführerin Härtefallbeiträge in der beantragten Höhe verweigert werden. Dass sich diese Begründung nicht bereits den Stellungnahmen der Finanzdirektion im Rekursverfahren entnehmen liess, bedeutet keine Verletzung des rechtlichen Gehörs.
7.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der in der Hauptsache unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65 Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).
8.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses des Regierungsrats vom 1. Juni 2022 werden die Kosten der Rekursverfahren dem Beschwerdegegner auferlegt. In Abänderung von Dispositiv-Ziff. IV des Beschlusses des Regierungsrats vom 1. Juni 2022 wird der Beschwerdegegner verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zu bezahlen.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Fr. 13'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 13'070.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Regierungsrat.