Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00403
Urteil
des Einzelrichters
vom 15. November 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
Schulgemeinde A, Schulpflege,
Beschwerdeführerin,
gegen
B,
C,
Beschwerdegegnerschaft,
betreffend Kostenübernahme Mittwochnachmittagsbetreuung,
hat sich ergeben:
I.
D, Jahrgang 2017, wurde mit Trisomie 21 (Down-Syndrom) geboren. Seit Beginn des Schuljahrs 2021/2022 besucht er die Heilpädagogische Schule E (HPS E).
Um seinen beiden älteren Geschwistern am Mittwochnachmittag mehr elterliche Aufmerksamkeit und Ruhe für das Erledigen der Hausaufgaben zu verschaffen, meldeten die Eltern von D, B und C, ihren Sohn für die Mittwochnachmittagsbetreuung (jeweils von 12.00 Uhr bis 16.30 Uhr) in der HPS E an und ersuchten die Schule A um Übernahme der in diesem Zusammenhang anfallenden Kosten in Höhe von Fr. 5'000.- pro Jahr. Mit Beschluss vom 3. Februar 2022 lehnte die Schulpflege A dieses Gesuch unter Hinweis auf das steuerbare Einkommen der Eheleute B/C ab.
II.
Dagegen rekurrierten B und C beim Bezirksrat Andelfingen und erklärten, dass sie sich wünschten, "gleich viel für die ausserschulische Betreuung bezahlen [zu] müssen, wie Leute mit 'normalen' Kindern und nicht mehr als das Doppelte (1800fr vs. 5000fr)". Mit Beschluss vom 23. Mai 2022 hiess der Bezirksrat Andelfingen das Rechtsmittel gut, hob den Beschluss der Schulpflege A vom 3. Februar 2022 auf, hielt fest, dass die HPS E die Kosten für die Betreuung von D direkt der Schulgemeinde A verrechnen könne, und verpflichtete B und C, Elternbeiträge von Fr. 46.80 pro betroffenen Nachmittag an die Schulgemeinde A zu bezahlen.
III.
Am 1. Juli 2022 erhob die Schulgemeinde A Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats Andelfingen vom 23. Mai 2022 aufzuheben und der Beschluss ihrer Schulpflege vom 3. Februar 2022 zu bestätigen.
Der Bezirksrat Andelfingen verzichtete am 18. Juli 2022 auf Vernehmlassung. B und C erklärten mit Beschwerdeantwort vom 31. August 2022, "[a]n den Anträgen und Begründungen" ihres Rekurses festzuhalten. Hierzu äusserte sich die Schulgemeinde A am 12. September 2022.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer Schulpflege etwa betreffend die Übernahme der Kosten für die schulergänzende Betreuung von Schülerinnen und Schülern nach § 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Hinsichtlich der weiteren Eintretensvoraussetzungen liesse sich einzig fragen, ob die Beschwerdeführerin im Sinn von § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG zur Beschwerdeerhebung legitimiert sei (vgl. etwa BGr, 8. April 2016, 2C_20/2016, E. 2; VGr, 5. Januar 2022, VB.2021.00559, E. 1.2). Da die Beschwerde allerdings – wie sich nachfolgend zeigt – ohnehin abzuweisen ist, kann offenbleiben, wie es sich damit verhält.
2.
Aufgrund des Fr. 20'000.- nicht übersteigenden Streitwerts fällt die Angelegenheit in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG; vgl. Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 65a N. 17).
3.
3.1 Nach § 30a Abs. 1 und Abs. 2 VSG in Verbindung mit § 32a Abs. 1 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 (VSV, LS 412.101) sind die Gemeinden im Kanton Zürich verpflichtet, während der Schulwochen in der Zeit zwischen 7.30 Uhr und 18.00 Uhr Betreuungsangebote zur Verfügung zu stellen, die Schülerinnen und Schüler (freiwillig) ergänzend zum Unterricht besuchen können (sog. Tagesstrukturen). Die betreffenden Angebote müssen dem tatsächlichen Bedarf in der jeweiligen Gemeinde entsprechen (§ 32a Abs. 1 VSV), welcher rechtzeitig und regelmässig zu ermitteln ist (§ 30a Abs. 2 VSG; siehe ferner ABl 2017-03-10, Meldungsnummer 00188259, S. 4).
Die Gemeinden können dabei auch Dritte mit dem Betrieb bedarfsgerechter Tagesstrukturen beauftragen (§ 30a Abs. 3 VSG). Besteht bei einer Schule für gewisse Zeiten ein Bedarf für weniger als zehn Schülerinnen oder Schüler, sind zudem Lösungen im Einzelfall zulässig (§ 32a Abs. 2 VSV).
3.2 Die schulergänzende Betreuung während der koordinierten Unterrichtszeit am Vormittag (sogenannte Blockzeiten), das heisst in der Regel von 8.00 Uhr bis 12.00 Uhr (§ 26 Abs. 3 VSV), hat unentgeltlich zu sein (§ 27 Abs. 2 VSG). Besuchen Schülerinnen und Schüler Tagesstrukturen ausserhalb der Blockzeiten, können die Gemeinden von den Eltern dagegen Beiträge erheben (§ 11 Abs. 4 VSG).
Die Elternbeiträge für alle Leistungen im Zusammenhang mit Tagesstrukturen dürfen höchstens kostendeckend sein (§ 32a Abs. 4 VSV). Es steht den Gemeinden insofern frei, das Tagesstrukturangebot teilweise zu subventionieren und tiefere Elternbeiträge (zum Beispiel abgestuft nach den finanziellen Verhältnissen, Reduktionen für mehrere Kinder) zu verlangen. Für die konkrete Regelung der Elternbeiträge müssen durch die Gemeinden Elternbeitragsreglemente erlassen werden (siehe dazu Volksschulamt des Kantons Zürich, Broschüre "Tagesstrukturen. Allgemeine Informationen und spezifische Vorgaben", aktualisierte Ausgabe vom September 2021, S. 6 und S. 10, abrufbar unter https://www.zh.ch > Bildung > Informationen für Schulen > Informationen für die Volksschule > Unterrichtsergänzende Angebote > Tagesstrukturen [zuletzt besucht am 9. November 2022]), damit ihnen bei der Beitragsbemessung kein übermässiger Spielraum verbleibt und die Leistungspflichten der Eltern voraussehbar und rechtsgleich sind (vgl. BGE 136 I 142 E. 3.1 mit Hinweisen).
4.
Die Vorinstanz erwägt in ihrem Beschluss vom 23. Mai 2022, dass die Beschwerdeführerin – angesichts des geringen Bedarfs an einer schulergänzenden Betreuung an Mittwochnachmittagen in der Schulgemeinde – zwar nicht verpflichtet sei, selbst ein entsprechendes Angebot für D zur Verfügung zu stellen; sie müsste für ihn jedoch eine Einzelfalllösung im Sinn von § 32a Abs. 2 VSV treffen. Hierauf verzichte die Beschwerdeführerin bewusst und berufe sich stattdessen zu ihrer Entlastung auf das Angebot der HPS E, weshalb diese die im Zusammenhang mit der Betreuung von D entstandenen Kosten direkt der Beschwerdeführerin in Rechnung stellen könne. Die Beschwerdeführerin könne der Beschwerdegegnerschaft im Gegenzug einen Elternbeitrag verrechnen, wobei diesbezüglich zu beachten sei, dass sie keine Ausnahmeregelung für Sonderschulkinder vorsehe, die im Übrigen nicht diskriminierend nach Art. 8 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sein dürfte. Der den Eltern verrechnete Beitrag könne daher nicht höher sein als der allgemein vorgesehene Elternbeitrag, wie ihn die Beschwerdeführerin gemäss ihrem Reglement "Tagesstrukturen" vom 4. Juni 2020 in ihrem Dokument "Betreuungsangebote – Tarife (gültig ab 01. August 2020)" festlege. Danach werde für den Mittagstisch pro Kind mit Anmeldung ein Beitrag von Fr. 15.- erhoben und gälten für die Berechnung des für die Nachmittagsbetreuung von 13.30 Uhr bis 18.00 Uhr geschuldeten Elternbeitrags bei weniger als zehn Anmeldungen (Einzelfalllösungen in Form von Tagesfamilien) die Tarife des Tagesfamilienvereins Winterthur Weinland. Ausgehend von dem dort vorgesehenen Stundenansatz von Fr. 10.60 pro Stunde und den effektiven Betreuungszeiten (12.00 Uhr bis 16.30 Uhr inklusive Mittagessen) könne die Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerschaft daher lediglich einen Beitrag von Fr. 46.80 pro Nachmittag in Rechnung stellen.
Dem hält die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht entgegen, dass zurzeit in der Schulgemeinde A insgesamt lediglich maximal sechs Schülerinnen und Schüler die Nachmittagsbetreuung besuchten. Für den Mittwochnachmittag gebe es neben dem Sohn der Beschwerdegegnerschaft keine anderen Anmeldungen. Die Schule A könne deshalb keine eigene Nachmittagsbetreuung anbieten, sondern müsse auf Einzellösungen ausweichen. Der Sohn der Beschwerdegegnerschaft nehme jedoch das freiwillige Angebot der HPS E für die Nachmittagsbetreuung in Anspruch, sodass für ihn keine Einzelfalllösung gefunden werden müsse. Dieser Sachverhalt sei nicht vom Anwendungsbereich ihres Reglements Tagesstrukturen bzw. der dazugehörigen Tarife erfasst. Mangels einer gesetzlichen Grundlage sei es der Beschwerdeführerin folglich nicht erlaubt, die fraglichen Kosten zu übernehmen, zumal die Gemeindeversammlung der Schule A am 27. November 2019 entschieden habe, dass die schulergänzende Betreuung nur durch die Schule A angeboten werden könne, wenn sie zu 100 % kostendeckend sei, und keine Subventionierung bzw. Defizitabgeltung erfolge. Diesem politischen Willen sei sie bzw. die Schulpflege verpflichtet.
5.
5.1 Wie die Vorinstanz zu Recht erwägt, ist die Beschwerdeführerin von Gesetzes wegen verpflichtet, der Beschwerdegegnerschaft bzw. ihrem Sohn bei entsprechendem Bedarf ein Angebot für eine schulergänzende Betreuung bereitzustellen (§ 30a Abs. 2 VSG in Verbindung mit § 32a Abs. 1 VSV). Das Angebot kann angesichts der aktuell bloss geringen Nachfrage innerhalb der Schulgemeinde A auf den Einzelfall zugeschnitten sein. Die Einrichtung einer gemeindeeigenen Nachmittagsbetreuung ist nicht erforderlich (§ 32a Abs. 2 VSV). Auch ist die Gemeinde – in Anbetracht der von der Beschwerdegegnerschaft gewünschten (Fremd-)Betreuungszeiten ausserhalb der Blockzeiten – nicht verpflichtet, die Kosten eines solchen Angebots vollumfänglich zu übernehmen, sondern darf den Eltern dafür in den Grenzen von § 11 Abs. 4 VSG und § 32a Abs. 4 VSV sowie nach Massgabe des kommunalen Beitragsreglements einen Elternbeitrag verrechnen.
Die Beschwerdeführerin kann sich indes nicht einfach unter Berufung auf den Umstand, dass im Fall des mit einer Behinderung lebenden Sohns der Beschwerdegegnerschaft bereits ein geeignetes Betreuungsangebot der HPS E besteht, jeglicher Verantwortung im Zusammenhang mit der Organisation und Finanzierung der betrachteten Nachmittagsbetreuung entledigen. Zwar konnte sie in Anbetracht des Angebots der HPS E davon absehen, der Beschwerdegegnerschaft eine eigene Betreuungslösung für deren Sohn im Sinn von § 32a Abs. 2 VSV zu unterbreiten bzw. eine solche zu suchen, und stattdessen auf das bestehende Angebot von dessen Sonderschule zurückgreifen (vgl. auch § 30a Abs. 3 VSG sowie dazu ABl 2017-03-10, Meldungsnummer 00188259, S. 4); mit der Vorinstanz ist jedoch davon auszugehen, dass der Wegfall der Organisationsverantwortung nicht auch zum Wegfall der Finanzierungsverantwortung der Beschwerdeführerin führte, sondern ihr die HPS E vielmehr die Kosten der streitgegenständlichen Nachmittagsbetreuung direkt in Rechnung stellen durfte bzw. darf, weil sie der Beschwerdegegnerschaft an ihrer statt ein geeignetes Betreuungsangebot zur Verfügung stellt (vgl. BGr, 29. September 2021, 2C_385/2021, E. 3.1.3 betreffs den Fall, dass eine Gemeinde kein ausreichendes und zumutbares Grundschulangebot unterhält und ein betroffenes Kind deshalb eine private Lösung wählt; siehe zudem https://www.zh.ch > Bildung > Informationen für Schulen > Informationen für die Volksschule > Besonderer Bildungsbedarf > Sonderschulung
Ergänzende Tagesstrukturen; HPS Heilpädagogische Schule Bezirk Andelfingen, Informationen für Eltern und Erziehungsberechtigte, aktualisierte Ausgabe vom Januar 2020, Ziff. 8, abrufbar unter https://www.szv-andelfingen.ch > HPS > Publikationen/Downloads Handbuch für Eltern [beides zuletzt besucht am 9. November 2022]).
5.2 Was die Bemessung des von der Beschwerdegegnerschaft für die Nachmittagsbetreuung ihres Sohns zu entrichtenden Beitrags anbelangt, ergibt sich aus den vorstehenden Erwägungen zunächst, dass die Beschwerdeführerin von der Beschwerdegegnerschaft für die schulergänzende Betreuung von D grundsätzlich nicht mehr verlangen kann, als wenn sie ihrer Verpflichtung zur Bereitstellung eines Betreuungsangebots für den Schüler selbst nachgekommen wäre bzw. nachkommen würde.
Unbestritten ist freilich, dass sich weder das "Reglement Tagesstrukturen" der Beschwerdeführerin noch das Infoblatt "Betreuungsangebote – Tarife", auf welches das erstgenannte Reglement verweist, explizit zur Höhe und/oder zu den Kriterien zur Bemessung der Beiträge äussern, welche die Eltern eines Kindes für dessen schulergänzende Betreuung in einer gemeindeexternen oder privaten Betreuungseinrichtung (ausserhalb einer Tagesfamilie) zu bezahlen haben. Gleiches gilt hinsichtlich der im Zusammenhang mit der schulergänzenden Betreuung eines Kindes mit besonderen Bildungsbedürfnissen in einer Sonderschule bzw. einer anderen spezialisierten Einrichtung geschuldeten Elternbeiträge.
Auch aus dem von ihr zu verantwortenden Fehlen einer genügenden gesetzlichen Grundlage für die Bemessung der Elternbeiträge in Fällen wie dem vorliegenden kann die Beschwerdeführerin nun allerdings nicht einfach schliessen, dass die Beschwerdegegnerschaft für die kompletten Betreuungskosten aufzukommen habe. Vielmehr erscheint die von der Vorinstanz gefundene Lösung, die von der Beschwerdeführerin getroffene generelle Regelung analog anzuwenden bzw. die allgemeinen Tarifbestimmungen hilfsweise für die Bemessung der hier geschuldeten Beiträge heranzuziehen, mit Blick insbesondere auf das Verbot von Diskriminierungen gegenüber Menschen mit einer Behinderung (Art. 8 Abs. 2 BV) als sachgerecht. So wäre es diskriminierend, wenn ein Kind mit einer Behinderung wie der Sohn der Beschwerdegegnerschaft einzig aufgrund seiner Behinderung kein Angebot der schulergänzenden Betreuung nutzen könnte bzw. faktisch an der Nutzung gehindert wäre, weil die zuständige Gemeinde nur Betreuungsangebote für nicht behinderte Kinder bereithält und/oder keinen finanziellen Beitrag an geeignete alternative Angebote leistet. Der vorinstanzlichen Beitragsbemessung als solcher setzt die Beschwerdeführerin denn auch nichts entgegen. Die Höhe des von der Vorinstanz festgelegten Beitrags hält sich zudem in einer Grössenordnung, wie sie auch in anderen Gemeinden in der Region üblich ist (vgl. etwa Stadt Bülach, Angebot schulergänzende Betreuung, abrufbar unter https://www.buelach.ch
Bildung [maximal Fr. 221.- pro Monat für eine Halbtagesbetreuung {12.00 Uhr bis 18.00 Uhr} inklusive Mittagessen]; siehe ferner https://www.hps-bezirk-buelach.ch Sonderschulung > Tagesschule > Schulergänzende Betreuung [Fr. 40 für eine Halbtagesbetreuung {12.00 Uhr bis 17.30 Uhr} inklusive Mittagessen]; Stadt Winterthur, Art. 7 Abs. 2 des Beitrags- und Betriebsreglements über die Kinderbetreuung im schulischen Bereich vom 23. Mai 2012, Erlass-Sammlung 4.5-2.1, abrufbar unter https://winterthur.tlex.ch [Maximalbetrag von Fr. 92.- pro Tag und Kind]; Primarschule Henggart, Tagesstrukturen, Tarife Basismodule, abrufbar unter https://www.primarschule-henggart.ch/tagesstrukturen-32.html [Fr. 195.- pro Monat für eine Halbtagesbetreuung {11.50 Uhr bis 18.00 Uhr} inklusive Mittagessen]; alle zuletzt besucht am 9. November 2022).
5.3 Am vorliegenden Ergebnis vermag auch der von der Beschwerdeführerin angerufene Beschluss der Schulgemeinde A vom 27. November 2019 nichts zu ändern: Mit diesem wurde ein Verpflichtungskredit für die Nachmittagsbetreuung in den schulergänzenden Tagesstrukturen abgelehnt. Die Beschwerdeführerin bringt sinngemäss vor, damit sei ihre Beteiligung an den Kosten für die schulergänzende Betreuung in Fällen wie dem vorliegenden ausgeschlossen worden, in denen die Gemeinde zur Erfüllung ihrer Verpflichtung zur Schaffung einer erforderlichen Tagesstruktur für ein Kind auf eine externe bzw. private Lösung zurückgreift. Sollte dies zutreffen, würde es zumindest insoweit gegen das höherrangige Recht verstossen, als nicht garantiert wird, dass die Elternbeiträge höchstens kostendeckend sind, und als Diskriminierungen nach Art. 8 Abs. 2 BV nicht ausgeschlossen werden. Eine solche Regelung wäre von vornherein unbeachtlich (vgl. Art. 79 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]).
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
7.
Das Verfahren ist unentgeltlich (Art. 10 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 4 des Behindertengleichstellungsgesetzes vom 13. Dezember 2002 [SR 151.3]). Ausgangsgemäss ist der Beschwerdeführerin keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 595.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Bezirksrat Andelfingen.