Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00358
Urteil
der Einzelrichterin
vom 18. August 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Eingrenzung (G.-Nr. GI220041-L),
hat sich ergeben:
I.
Das Migrationsamt des Kantons Zürich ordnete mit Verfügung vom 7. März 2022 gegen A, einen 1995 geborenen Staatsangehörigen Iraks, eine Eingrenzung auf das Gebiet des Bezirks Pfäffikon an. Die Gültigkeit wurde auf zwei Jahre festgesetzt.
II.
Ein dagegen erhobenes Rechtsmittel wies das Zwangsmassnahmengericht des Bezirksgerichts Zürich mit Urteil vom 16. Mai 2022 ab (Dispositiv-Ziff. 1), verzichtete auf die Erhebung von Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. 2) und sprach der als unentgeltliche Rechtsbeiständin eingesetzten Vertreterin von A unter Vorbehalt von dessen Nachzahlungspflicht eine Entschädigung von Fr. 1'309.- zu (Dispositiv-Ziff. 3).
III.
Am 13. Juni 2022 führte A Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge seien Ziffer 1 des Urteils des Zwangsmassnahmengerichts vom 16. Mai 2022 sowie die Verfügung des Migrationsamts vom 7. März 2022 aufzuheben und von der Anordnung einer Eingrenzung abzusehen, eventualiter sei die Eingrenzung auf ein Jahr und vier Monate befristet anzuordnen und ihm zu erlauben, sich für den Schulunterricht von Montag bis Freitag von 9.45 Uhr bis 16.50 Uhr nach Zürich an die C-Strasse 01 zu begeben; in prozessualer Hinsicht ersuchte er ausserdem um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege für das Beschwerdeverfahren.
Das Zwangsmassnahmengericht verzichtete am 17. Juni 2022 auf Vernehmlassung. Das Migrationsamt beantragte mit Beschwerdeantwort vom 8. Juli 2022 die Abweisung der Beschwerde. A liess sich in der Folge nicht mehr vernehmen.
Die Einzelrichterin erwägt:
1.
Beschwerden betreffend Massnahmen nach Art. 73–78 des Bundesgesetzes über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration vom 16. Dezember 2005 (AIG) werden von der Einzelrichterin oder vom Einzelrichter behandelt, sofern sie nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Kammer zur Beurteilung überwiesen werden (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 4 in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. b sowie § 38b Abs. 2 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Vorliegend besteht kein Anlass für eine Überweisung. Die Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerde ist einzutreten.
2.
2.1 Gemäss Art. 74 Abs. 1 lit. b AIG kann die zuständige kantonale Behörde einer Person die Auflage machen, ein ihr zugewiesenes Gebiet nicht zu verlassen, wenn ein rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt und konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass die betroffene Person nicht innerhalb der Ausreisefrist ausreisen wird, oder sie die ihr angesetzte Frist nicht eingehalten hat.
Gestützt auf Art. 74 Abs. 1 lit. a AIG kann dieselbe Anordnung erfolgen gegen eine Person, die keine Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzt und die öffentliche Sicherheit und Ordnung stört oder gefährdet.
2.2 Der Beschwerdeführer reiste eigenen Angaben zufolge am 15. August 2017 in die Schweiz ein und stellte gleichentags ein Asylgesuch. Dieses Gesuch lehnte das Staatssekretariat für Migration (SEM) mit Entscheid vom 25. Oktober 2017 ab und wies den Beschwerdeführer aus der Schweiz weg. Ab Ende Oktober 2017 war der Beschwerdeführer untergetaucht. Anfang März 2018 wurde er im Rahmen eines Dublin-Verfahrens von Deutschland an die Schweiz rücküberstellt und in der Folge mit Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 12. März 2018 erneut aus der Schweiz weggewiesen. Ab Ende Juli 2018 war der Beschwerdeführer abermals unbekannten Aufenthalts, bevor man ihn Anfang Januar 2019 zum zweiten Mal in Deutschland aufgriff und an die Schweiz rücküberstellte. Da sich der Beschwerdeführer auch der hierauf folgenden Wegweisung durch die Beschwerdegegnerin widersetzte, wurden gegen ihn verschiedene Zwangsmassnahmen ergriffen. Unter anderem befand er sich vom 8. Mai 2019 bis zum 22. Juni 2020 in Durchsetzungshaft und wurde ihm gegenüber mit Verfügung vom 18. Dezember 2020 eine einjährige Eingrenzung auf das Gebiet des Bezirks Pfäffikon angeordnet, welche allerdings Mitte August 2021 frühzeitig aufgehoben wurde, weil der Beschwerdeführer dem SEM am 14. Juli 2021 ein neues Asylgesuch (Mehrfachgesuch) eingereicht hatte. Mit Verfügung vom 22. September 2021 wies das SEM auch dieses Gesuch ab und den Beschwerdeführer aus der Schweiz weg. Einer hiergegen erhobenen Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht war kein Erfolg beschieden.
Bei dieser Sachlage liegen sowohl ein rechtskräftiger Wegweisungsentscheid als auch die Nichteinhaltung der angesetzten Frist zur Ausreise im Sinn von Art. 74 Abs. 1 lit. b AIG offenkundig vor. Damit ist eine Eingrenzung grundsätzlich möglich und braucht entgegen der Beschwerde nicht auch noch beurteilt zu werden, ob die Eingrenzung gestützt auf Art. 74 Abs. 1 lit. a AIG in Betracht kommen würde (so bereits VGr, 7. November 2019, VB.2019.00116, E. 2.3, und 8. Juli 2019, VB.2019.00121, E. 3.3 [nicht publiziert]).
3.
3.1 Die Eingrenzung muss im Weiteren verhältnismässig, das heisst geeignet, erforderlich und zumutbar sein.
Was die Eignung betrifft, so liegt der Zweck der Eingrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. b AIG darin, den Verbleib der ausländischen Person zu kontrollieren, sowie ihre Verfügbarkeit für die Vorbereitung und Durchführung der Ausschaffung sicherzustellen (Andreas Zünd in: Marc Spescha/Hanspeter Thür/Andreas Zünd/Peter Bolzli/Constantin Hruschka/Fanny de Weck, Kommentar Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2019, Art. 74 AuG N. 5). Da die Eingrenzung ein milderes Mittel zum ausländerrechtlich begründeten Freiheitsentzug darstellt, darf sie wie diese eine gewisse Druckwirkung zur Durchsetzung der Ausreisepflicht entfalten (BGE 144 II 16 E. 4.2 f.).
Für die Frage, ob die Eingrenzung erforderlich und zumutbar ist, ist sodann zu prüfen, ob das öffentliche Interesse an der Eingrenzung das gegenteilige Interesse des Beschwerdeführers an der Aufhebung der Massnahme überwiegt. Die Eingrenzung darf nicht über das Erforderliche hinausgehen, was insbesondere bei der Festlegung der Grösse des Rayons und der Dauer der Eingrenzung zu berücksichtigen ist. Mit anderen Worten haben Zweck und Mittel in einem vernünftigen Verhältnis zueinander zu stehen. Besteht kein schwerwiegendes öffentliches Interesse an der Eingrenzung und war der Betroffene erreichbar, so bestehen vorbehältlich einer wesentlichen Veränderung der Verhältnisse bereits nach Ablauf einer zweijährigen Eingrenzung vermutungsweise Zweifel an der Verhältnismässigkeit einer Verlängerung (VGr, 13. Oktober 2016, VB.2016.00538 E. 4; ferner VGr. 24. Oktober 2017, VB.2017.00033, E. 2.4.4); dies auch vor dem Hintergrund, dass mehrjährige Eingrenzungen laut bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht auf unabsehbare Zeit erhalten bleiben können (vgl. BGr, 24. Mai 2011, 6B_808/2011, E. 1.3, und 13. Juli 1995, 2A.193/1995 E. 2c). Das Bundesgericht hat in seiner Praxis Eingrenzungen bis zu zwei Jahren als verhältnismässig bezeichnet (BGr, 22. März 2021, 2C_993/2020, E. 3.2 mit Hinweis auf BGE 144 II 16 E. 5.3; zum Ganzen VGr, 13. Januar 2022, VB.2021.00478, E. 6.3.1 – 16. November 2021, VB.2021.00586, E. 5.3.1 – 14. April 2021, VB.2021.00203, E. 5.3.1[jeweils mit Hinweisen]).
3.1.1 Hinsichtlich der Eignung der Eingrenzung gilt es hier zunächst anzumerken, dass der Irak einzig die freiwillige Rückkehr seiner Staatsangehörigen akzeptiert, es sei denn, diese seien in der Schweiz massiv straffällig geworden, was auf den Beschwerdeführer nicht zutrifft. Die Eingrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. b AIG kann jedoch nach dem Bundesgericht auch dazu dienen, die spontane Ausreise zu fördern und ist insofern erst dann untauglich zur Erreichung ihres Zwecks, wenn sowohl die Ausschaffung als auch die freiwillige Ausreise objektiv unmöglich sind (BGE 144 II 16 E. 4.7.2 und E. 4.8; ferner VGr, 13. Januar 2022, VB.2021.00478, E. 6.2.1 – 16. November 2021, VB.2021.00586, E. 5.2.1 – 14. April 2021, VB.2021.00203, E. 5.1 [jeweils mit Hinweisen]). Dafür, dass dem Beschwerdeführer die freiwillige Ausreise in den Irak objektiv unmöglich wäre, liegen indes keine Anhaltspunkte vor. Er selbst bringt in diesem Zusammenhang nur vor, nicht gewillt zu sein, ins Heimatland zurückzukehren. Dies vermag die Eignung der (erneuten) Eingrenzung aber ebenso wenig infrage zu stellen wie die frühere Annahme der Vorinstanz, wonach allein die Durchsetzungshaft geeignet sei, den Beschwerdeführer zur Ausreise zu bewegen.
Die Eingrenzung erscheint damit gestützt auf die oben zitierte Rechtsprechung als taugliches Mittel zur Zweckerreichung.
3.1.2 Der Beschwerdeführer ist abgesehen von Verstössen gegen ausländerrechtliche Vorschriften wegen rechtswidriger Einreise und rechtswidrigen Aufenthalts sowie der Missachtung der Eingrenzungsverfügung vom 18. Dezember 2020 in der Schweiz nicht straffällig geworden. Auch ist aufgrund der Akten davon auszugehen, dass er sich den Schweizer Behörden jedenfalls seit seiner letzten Rücküberstellung stets zur Verfügung gehalten hat. Das öffentliche Interesse an einer weiteren Eingrenzung des Beschwerdeführers reduziert sich damit von vornherein auf deren mögliche Druckwirkung.
Vor diesem Hintergrund würde sich eine Eingrenzung auf eine einzelne Gemeinde zwar als unverhältnismässig erweisen; eine Eingrenzung auf den Bezirk Pfäffikon erscheint jedoch gestützt auf die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung grundsätzlich als verhältnismässig (vgl. VGr, 6. August 2020, VB.2020.00053, E. 2.5.1 [nicht publiziert] – 27. März 2017, VB.2017.00026, E. 2.6.3 – 13. Oktober 2016, VB.2016.00538, E. 3.3 [alles auch zum Folgenden]). Der Bezirk Pfäffikon weist eine Fläche von 163,16 km2 auf, besteht aus zehn Gemeinden und verfügt über eine gute Infrastruktur. Auf dem eingegrenzten Gebiet kann der Beschwerdeführer in angemessener Weise leben und seine elementaren Lebensbedürfnisse befriedigen. Für den Besuch des von ihm seit Februar 2020 wahrgenommenen Bildungsangebots in der Stadt Zürich steht es dem Beschwerdeführer offen, um eine entsprechende Ausnahmebewilligung zu ersuchen (vgl. VGr, 6. August 2020, VB.2020.00053, E. 2.5.3 [nicht publiziert] mit Hinweisen). So muss die zuständige Behörde auf begründetes Gesuch hin Ausnahmen von der Eingrenzung bewilligen, soweit die entsprechenden Grundbedürfnisse nicht sachgerecht und grundrechtskonform im bezeichneten Aufenthaltsgebiet selber abgedeckt werden können (BGr, 22. März 2021, 2C_993/2020, E. 3.1). Dieses Vorgehen ist dem Beschwerdeführer grundsätzlich zumutbar, zumal ohnehin fraglich ist, ob er nicht bereits diesen Sommer die maximale Dauer der von ihm absolvierten Ausbildung erreicht hat (vgl. Schule D, Allgemeine Geschäftsbedingungen vom Juni 2022, abrufbar unter www…-, Abschnitt "Termine, Unterrichtsdauer").
3.1.3 Als unverhältnismässig erweist sich jedoch die verfügte Eingrenzungsdauer von zwei Jahren. Wie aufgezeigt, wurde der Beschwerdeführer bereits vom 18. Dezember 2020 bis zum 17. August 2021 auf das Gebiet des Bezirks Pfäffikon eingegrenzt. Entgegen der Vorinstanz ist diese Massnahme bei der Beurteilung der Verhältnismässigkeit der hier strittigen Eingrenzung mitzuberücksichtigen, auch wenn der Beschwerdeführer Mitte August 2021 erneut ein Asylgesuch stellte und sein hiesiger Aufenthalt in der Folge vorübergehend geduldet war. Gesamthaft betrachtet ergibt sich daher eine Eingrenzungsdauer von zwei Jahren und acht Monaten, welche praxisgemäss nur dann gerechtfertigt erschiene, wenn ein schwerwiegendes öffentliches Interesse an einer Eingrenzung dieses zeitlichen Umfangs bestünde, namentlich aufgrund mehrfacher bzw. schwerer Straffälligkeit des Beschwerdeführers oder seines Untertauchens (vgl. VGr, 13. Januar 2022, VB.2021.00478, E. 6.3.5 mit Hinweisen). Dies ist nicht der Fall. Vielmehr ergibt sich aus den Akten, dass sich der Beschwerdeführer den Behörden seit seiner Entlassung aus der Durchsetzungshaft stets zur Verfügung gehalten und sich intensiv um seine Integration in die hiesigen Verhältnisse bemüht hat; in strafrechtlicher Hinsicht wurde er seither einzig rechtskräftig wegen der einmaligen Missachtung seiner bis August 2021 geltenden Eingrenzung belangt.
Bei dieser Sachlage besteht kein überwiegendes öffentliches Interesse an einer Eingrenzung im verfügten Umfang, zumal sich der Beschwerdeführer 2019/2020 zusätzlich für die Dauer von über einem Jahr in Durchsetzungshaft befand.
3.2 Damit erweist sich die Beschwerde hinsichtlich der Dauer der Eingrenzung als begründet und ist sie insoweit gutzuheissen. Hebt das Verwaltungsgericht die angefochtene Anordnung auf, kann es selbst einen neuen Entscheid treffen (§ 63 Abs. 1 VRG; vgl. VGr, 24. Oktober 2017, VB.2017.00033, E. 2.5). Als angemessen erscheint unter Berücksichtigung der gesamten Umstände eine Eingrenzung für die Dauer von 16 Monaten bis am 7. Juli 2023 – entsprechend dem Eventualantrag des Beschwerdeführers. Dispositiv-Ziff. 1 des Urteils des Zwangsmassnahmengerichts vom 16. Mai 2022 und die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 7. März 2022 sind in diesem Sinn abzuändern bzw. teilweise aufzuheben.
Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
4.
4.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind dem Beschwerdeführer drei Viertel der Gerichtskosten aufzuerlegen; ein Viertel der Kosten sind der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Angesichts seines überwiegenden Unterliegens ist dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
4.2 Da die Verfahrenskosten aufgrund der Bedürftigkeit des Beschwerdeführers offensichtlich uneinbringlich wären, sind sie abzuschreiben, womit sein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung gegenstandslos wird. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung ist gutzuheissen und dem Beschwerdeführer antragsgemäss Rechtsanwältin RA B als unentgeltliche Rechtsvertreterin zu bestellen.
Gemäss § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 wird der unentgeltlichen Rechtsvertretung der notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Auslagen separat entschädigt werden. Die Entschädigung beträgt nach § 3 der Verordnung über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 in der Regel Fr. 220.- pro Stunde.
Die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers macht einen Aufwand von 3,5 Stunden sowie Barauslagen von Fr. 29.30 zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer geltend. Dieser Aufwand erscheint angemessen. Damit ist Rechtsanwältin RA B mit Fr. 860.90 (inklusive Mehrwertsteuer) aus der Gerichtskasse zu entschädigen. Der Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG hingewiesen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Rechtsvertretung gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
Demgemäss erkennt die Einzelrichterin:
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 1'570.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden zu drei Vierteln dem Beschwerdeführer auferlegt, jedoch wegen offensichtlicher Unerhältlichkeit abgeschrieben. Der Beschwerdegegnerin wird ein Viertel der Kosten auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Dem Beschwerdeführer wird in der Person seiner Rechtsvertreterin für das Beschwerdeverfahren eine unentgeltliche Rechtsvertreterin bestellt. Rechtsanwältin RA B wird dafür mit Fr. 860.90 aus der Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht des Beschwerdeführers bleibt vorbehalten.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) das Zwangsmassnahmengericht des Bezirksgerichts Zürich;
c) den Regierungsrat;
d) das Staatssekretariat für Migration (SEM).
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Einzelrichterin: Die Gerichtsschreiberin:
Versandt: