Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00324
Urteil
der Einzelrichterin
vom 26. September 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Yannick Weber.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Veterinäramt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Tierseuchenbekämpfung (Kostenabrechnung),
hat sich ergeben:
I.
A. Mit Verfügung vom 11. März 2021 ordnete das Veterinäramt die vorsorgliche Beschlagnahmung des Hundes C von A an, stellte eine Kostenauflage mit separatem Entscheid in Aussicht und entzog einem allfälligen Rechtsmittel die aufschiebende Wirkung.
B. Mit Verfügung vom 15. März 2021 ordnete das Veterinäramt eine Quarantäne des Hundes C vom 11. März 2021 bis 12. April 2021 an (Dispositivziffer I). Zeige der Hund während dieser Zeit klinische Anzeichen für Tollwut, so werde er sofort auf Kosten von A euthanasiert (Dispositivziffer II). Nach Ende der Quarantäne werde der Hund auf Kosten von A tierärztlich untersucht und zurückgegeben, wenn keine Anzeichen von Tollwut ersichtlich seien (Dispositivziffer III). Im Falle einer Verzichtserklärung werde der Hund auf Kosten von A euthanasiert und auf Tollwutviren untersucht (Dispositivziffer IV). Die Kosten der vorsorglichen Beschlagnahmung, der Verfügung vom 11. März 2021 (Dispositivziffer V) sowie dieser Verfügung vom 15. März 2021 (Dispositivziffer VI) auferlegte das Veterinäramt A.
C. A erhob mit am 16. März 2021 bei der Gesundheitsdirektion eingegangenem Schreiben Rekurs gegen die Beschlagnahmung des Hundes C und verlangte dessen Rückgabe. Die Gesundheitsdirektion schrieb den Rekurs betreffend die Beschlagnahmung von C am 11. Mai 2021 infolge Gegenstandslosigkeit ab, weil C am 12. April 2021 an A zurückgegeben worden war.
D. Das Veterinäramt auferlegte A mit Verfügung vom 19. August 2021 für die Betreuung des Hundes C Kosten in Höhe von Fr. 2'792.70, bestehend aus den Kostenpunkten "Pension Tierheim" (Fr. 2'032.50), "Leistung Tierarzt Tierheim" (Fr. 220.-), sowie "Aufwand Dritter wie Transportkosten extern, Tierarzt extern" in Höhe von Fr. 540.20 (Dispositivziffer II), Verfahrenskosten von Fr. 192.80 (Dispositivziffer V) und Kosten für die Verfügungen vom 11. und 15. März 2021 von Fr. 241.- bzw. Fr. 210.80 (Dispositivziffern III+IV), gemäss der Addition in Dispositivziffer VI insgesamt Fr. 3'437.30.
II.
Gegen die Verfügung vom 19. August 2021 liess A am 20. September 2021 Rekurs an die Gesundheitsdirektion erheben und deren Aufhebung beantragen. Die Gesundheitsdirektion wies den Rekurs mit Verfügung vom 26. April 2022 ab, soweit sie darauf eintrat, und auferlegte A eine reduzierte Verfahrensgebühr in Höhe von Fr. 250.-.
III.
A. Dagegen liess A am 30. Mai 2022 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und beantragen, die Kostenauflage von Fr. 2'792.20 gemäss Dispositivziffer II und Fr. 192.80 gemäss Dispositivziffer V zu seinen Lasten in der Verfügung des Veterinäramts vom 19. August 2021 sowie der Rekursentscheid vom 26. April 2022 seien aufzuheben. Zudem ersuchte er um Ausrichtung einer Parteientschädigung.
B. Das Veterinäramt reichte am 16. Juni 2022 eine Beschwerdeantwort ein und beantragte, die Beschwerde abzuweisen. Die Gesundheitsdirektion beantragte am 17. Juni 2022 ebenfalls die Abweisung der Beschwerde.
Die Einzelrichterin erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung der vorliegenden Beschwerde gestützt auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zuständig. Weil der Streitwert weniger als Fr. 20'000.- beträgt und dem Fall keine grundsätzliche Bedeutung zukommt, ist er von der Einzelrichterin zu beurteilen (§ 38b Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG).
1.2 Prozessthema eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch Gegenstand des angefochtenen Entscheids bzw. der erstinstanzlichen Verfügung war oder nach richtiger Gesetzesanwendung hätte sein sollen. Der Streitgegenstand bestimmt sich zudem nach der im Rekurs- bzw. Beschwerdeantrag verlangten Rechtsfolge: Eine Verfügung kann auch nur in einzelnen Punkten angefochten werden, sofern sich diese nach der Natur der Sache voneinander trennen lassen. Der Streitgegenstand kann sich im Lauf des Rechtsmittelverfahrens anhand der gestellten Anträge verengen (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 45, 48).
1.3 Der Beschwerdeführer beantragt die Aufhebung der Verfügung des Veterinäramts vom 19. August 2021 nur hinsichtlich der in Dispositivziffern II und V verfügten Kostenauflagen, nicht hingegen betreffend der ihm für die Verfügungen vom 11. und 15. März 2021 in Höhe von Fr. 241.- bzw. Fr. 210.80 in Dispositivziffern III und IV auferlegten Kosten. Über letztere Kostenauflagen ist vorliegend mithin nicht zu befinden. Ebenso wenig bildet die Rechtmässigkeit der Beschlagnahmung und der Quarantäne des Hundes Streitgegenstand, zumal der Beschwerdeführer dies auch gar nicht rügt (vgl. VGr, 28. Mai 2020, VB.2019.00280, E. 1.3).
2.
2.1 Bund und Kantone treffen alle Massnahmen, die nach dem jeweiligen Stand der Wissenschaft und der Erfahrung angezeigt erscheinen, um das Auftreten und die Ausdehnung einer Tierseuche zu verhindern (Art. 9 des Tierseuchengesetzes vom 1. Juli 1966 [TSG; SR 916.40]). Sind die Ein-, Durch- oder Ausfuhrbedingungen nicht erfüllt, so werden Tiere, die Träger eines Seuchenerregers sein können, zurückgewiesen (Art. 25 Abs. 2 TSG). Ist eine Rückweisung nicht möglich oder mit dem Risiko einer Seuchenverschleppung verbunden, so kann die zuständige Behörde das Töten von Tieren anordnen (Art. 25 Abs. 3 TSG).
2.2 Sind bei Heimtieren die Voraussetzungen für die Ein- oder Durchfuhr nicht erfüllt, so trifft die zuständige kantonale Veterinärbehörde die zum Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier erforderlichen Massnahmen (Art. 29 Abs. 1 der Verordnung vom 28. November 2014 über die Ein-, Durch- und Ausfuhr von Heimtieren [EDAV-Ht; SR 916.443.14]). Werden widerrechtlich ein- oder durchgeführte Tiere im Inland durch Private oder andere Organe als das Bundesamt für Zoll und Grenzsicherheit entdeckt und gemeldet, so trifft die zuständige kantonale Veterinärbehörde die zum Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier erforderlichen Massnahmen und benachrichtigt das BAZG (Art. 29 Abs. 2 EDAV-Ht). Die Behörde kann insbesondere die Rückweisung, Beschlagnahmung oder Tötung der Tiere anordnen (Art. 29 Abs. 3 EDAV-Ht). Die EDAV-Ht gilt gemäss ihrem Art. 1 Abs. 1 allerdings nur für die Ein-, Durch- und Ausfuhr von Heimtieren, die ihre Halterin, ihren Halter oder eine von der Halterin oder dem Halter ermächtigte Person begleiten; und nicht dazu bestimmt sind, Gegenstand einer Eigentumsübertragung zu sein. Soweit sie keine Anwendung findet, ist für die Ein-, Durch- und Ausfuhr von Heimtieren die Verordnung vom 18. November 2015 über die Ein-, Durch- und Ausfuhr von Tieren und Tierprodukten im Verkehr mit Drittstaaten (EDAV-DS; SR 916.443.10) anwendbar (Art. 1 Abs. 2 EDAV-DS). Diese sieht in Art. 84 Abs. 1 vor, dass die zuständige kantonale Behörde die zum Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier erforderlichen Massnahmen trifft, wenn bei Tieren und Tierprodukten die Ein-, Durch- oder Ausfuhrbedingungen nicht erfüllt sind. Bei Tieren kann die zuständige kantonale Behörde insbesondere die Beschlagnahme, die Rückweisung oder die Tötung verfügen. Die Behörde, die eine Beschlagnahme verfügt hat, bringt die beschlagnahmten Tiere an einem von ihr bestimmten Ort auf Kosten und Gefahr der oder des widerrechtlich Handelnden unter (Art. 84 Abs. 3 EDAV-DS). Gemäss Art. 103 Abs. 1 lit. b EDAV-DS werden die Gebühren und Kosten, die durch Massnahmen und Kontrollen entstehen, die vom Bund oder den Kantonen angeordnet werden, dem Importeur in Rechnung gestellt. Die Kantone können für Dienstleistungen, Kontrollen und Massnahmen zum Vollzug dieser Verordnung zudem Gebühren nach kantonalem Recht erheben (Art. 106 EDAV-DS).
3.
3.1 In der Quarantäneverfügung vom 15. März 2021 erwog der Beschwerdegegner, dass die Herkunft des Hundes C nicht belegt werden und aufgrund seiner Abklärungen nicht ausgeschlossen werden könne, dass der Hund illegal aus einem Tollwutrisikoland importiert worden sei. Ein mit Tollwut infiziertes Tier könne bereits rund 10 Tage bevor es selber Krankheitsanzeichen zeige, Tollwutviren über den Speichel ausscheiden und Menschen und andere Tiere mit dieser tödlich verlaufenden Krankheit anstecken. C sei als seuchenverdächtiges Tier einzustufen, unverzüglich abzusondern und müsse so lange in Quarantäne versetzt werden, bis die ab dem spätestmöglichen Importdatum zu rechnende Inkubationszeit von 120 Tagen abgelaufen sei.
3.2 Die Vorinstanz erwog, ein blosser Seuchenverdacht reiche für die Anordnung einer Bekämpfungsmassnahme wie eine Quarantäne aus. Die Quarantäneverfügung sei zwar insoweit klar mangelhaft, als in den Akten nicht nachvollziehbar dokumentiert sei, weshalb der Beschwerdegegner von einem illegalen Import des Hundes C aus dem Tollwutrisikoland Serbien ausgehe, stelle aber einen rechtskräftigen Endentscheid dar. Selbst im Falle einer Qualifikation als Zwischenentscheid, der im Rahmen einer Anfechtung des Kostenentscheids einer Überprüfung zugänglich wäre, erachtete die Vorinstanz die Quarantäneverfügung und die darin bereits im Grundsatz angeordnete bzw. in Aussicht gestellte Überwälzung der für die Quarantäne anfallenden Kosten als rechtmässig. Gegen den Verkäufer von C sei ein Strafverfahren eingeleitet worden, auch wenn dies in den Akten nicht dokumentiert sei. Zwar könne dem Beschwerdeführer die vermutete illegale Einfuhr des Hundes C nicht direkt angelastet werden. Der Beschwerdeführer habe die Herkunft seines Hundes aber nicht mit der erforderlichen Sorgfalt und Umsicht abgeklärt, sondern in Kauf genommen, einen illegal eingeführten Hund zu erwerben. Wer einen jungen Hund erwerbe, sei gehalten, sich aus seuchenrechtlichen Gründen ausreichend über dessen Herkunft zu informieren. Der Beschwerdeführer sei deshalb gemäss § 22 Abs. 2 der Kantonalen Tierseuchenverordnung vom 6. November 2013 (KTSV; LS 916.22) kostenpflichtig. Diese Norm sieht vor, dass allen Verursacherinnen und Verursachern tierseuchenpolizeilicher Aufwendungen und Massnahmen die dafür anfallenden Kosten ganz oder teilweise überbunden werden können, wenn sie ein Verschulden trifft.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer bringt nicht vor, dass die Quarantäne von C zufolge Verdachts auf Import aus einem Tollwutrisikogebiet unzulässig gewesen sei, sondern stellt sich auf den Standpunkt, dass ihm keine belastenden Konsequenzen aus diesem nicht dokumentierten Verdacht erwachsen dürften. Ihn treffe kein Verschulden und es bestehe keine Rechtsgrundlage für die beanstandete Kostenauflage. Er habe aufgrund der Umstände nicht vermuten müssen, dass C aus dem Ausland und insbesondere einem Tollwutrisikogebiet eingeführt worden sei.
4.2 Wie die Vorinstanz zu Recht erwog, findet die EDAV-Ht und damit auch die in deren Art. 32 Abs. 2 enthaltene Kostenüberwälzungsregel vorliegend keine Anwendung, da der Beschwerdeführer den Zwergspitz C mit unklarer Herkunft in der Schweiz erworben und nicht als Halter eingeführt hat. Da der Beschwerdeführer selbst nicht gegen Regeln betreffend die Einfuhr von Tieren verstossen hat, können ihm nicht als einem "widerrechtlich Handelnden" im Sinne Art. 84 Abs. 3 EDAV-DS die Kosten der Quarantäne auferlegt werden. Als Rechtsgrundlage der beanstandeten Kostenauflage fällt somit nur § 22 Abs. 2 KTSV in Betracht.
4.3 Ob der Beschwerdeführer gemäss § 22 Abs. 2 KTSV als Verursacher der tierseuchenpolizeilichen Massnahmen gilt, erscheint zumindest fraglich, hat doch nicht er, sondern der Verkäufer von C einen seuchenverdächtigen Hund in die Schweiz eingeführt. Jedenfalls trifft ihn kein Verschulden im Sinn dieser Bestimmung. Ein solches würde voraussetzen, dass der Beschwerdeführer aus den Umständen des Hundeerwerbs darauf hätte schliessen müssen, einen womöglich illegal importierten Hund zu erwerben, von dem eine Seuchengefahr ausgeht. Für den Hund C wurde am 14. Dezember 2020 von einer schweizerischen Kleintierpraxis ein Heimtierpass ausgestellt und der Hund wurde gleichentags gechippt. Beides erfolgte einen Tag nach Unterzeichnung des Kaufvertrags, aber vor der vertraglich vorgesehenen Abholung des Hundes am Dienstag, 15. Dezember 2020. Einen Hundekäufer, der im Inland einen Hund erwirbt, trifft zwar keine ausdrückliche gesetzliche Verpflichtung, dessen Stammbaum abzuklären oder eine Dokumentation von dessen Herkunft erhältlich zu machen und bereitzuhalten. Allerdings setzt ein Verschulden nicht voraus, dass ein Hundekäufer mit Absicht oder Vorsatz bzw. mit Wissen und Willen einen illegal importierten Hund erwirbt. Vielmehr ist ihm bereits dann ein Verschulden anzulasten, wenn er aufgrund der Umstände des Kaufs zu weiteren Abklärungen der Herkunft des Hundes gehalten gewesen wäre, d. h. wenn er um die Herkunft des Hundes hätte wissen müssen, oder wenn er als Zwischenhändler den Hund zwecks Weiterveräusserung erworben hätte, wäre er doch in diesem Fall nach Art. 76a Abs. 1 lit. b der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 (TSchV; SR 455.1) beim öffentlichen Anbieten des Hundes verpflichtet, schriftlich dessen Herkunftsland anzugeben. In ersterem Sinn wirft der Beschwerdegegner dem Beschwerdeführer vor, er sei zu blauäugig gewesen und hätte sich als Endabnehmer vorab nur ungenügend informiert. Diese Vorwürfe mögen zwar zutreffen. Jedoch kann vorliegend aus den Umständen, dass die Anbahnung des Kaufs über das Internet erfolgte, dieser innert Kürze vollzogen und der Kaufpreis offenbar in bar bezahlt wurde – genauso wenig wie aus dem ausländischen Namen des Verkäufers, der über eine Adresse im Kanton Zürich verfügte – ohne das Hinzutreten weiterer Umstände noch kein Verdacht abgeleitet werden, dass der Kaufgegenstand ausländischer Herkunft sei und womöglich das Tollwutvirus in sich trage. Der Beschwerdeführer moniert zu Recht, dass der angeblich allgemeine Bekanntheitsgrad der Problematik der illegalen Einfuhr von Hunden sowie die amtlichen Ratschläge zum Hundekauf keine rechtliche Verpflichtung begründen, bei einem zum Zeitpunkt seiner Abholung über einen Schweizer Heimtierpass verfügenden Tier weitere Abklärungen zu dessen Herkunft zu treffen, solange sich solche angesichts der konkreten Umstände nicht geradezu aufdrängen. Anhaltspunkte, dass der Beschwerdeführer eine illegale Einfuhr von C vermutet hätte, sind weder ersichtlich noch vorgebracht. Dass er den Hund zum eher hohen Preis von Fr. 4'000.- erwarb, ohne auf einem (schweizerischen) Stammbaum zu beharren und damit in Kauf nahm, kein reinrassiges Tier zu erwerben, mag erstaunen, wie der Beschwerdegegner vorbringt. Indessen lässt sich aus einer derartigen Zahlungsbereitschaft nicht ableiten, er hätte um eine – in den Akten nicht erstellte – mögliche ausländische Herkunft des Hundes und eine von diesem ausgehende Seuchengefahr wissen müssen. Da keine gesetzliche Grundlage für eine verschuldensunabhängige Kostenüberwälzung der hier infrage stehenden tierseuchenpolizeilichen Massnahmen besteht, wird der Beschwerdeführer nicht allein aus seiner Haltereigenschaft zum Zeitpunkt der Quarantäne kostenpflichtig. Der Beschwerdegegner überwälzte dem Beschwerdeführer die im Zusammenhang mit der Quarantäne anfallenden Kosten demnach zu Unrecht.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Antragsgemäss sind die Kostenauflage von Fr. 2'792.20 gemäss Dispositivziffer II und Fr. 192.80 gemäss Dispositivziffer V der Verfügung des Veterinäramts vom 19. August 2021 sowie der Rekursentscheid der Gesundheitsdirektion vom 26. April 2022 aufzuheben und die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdegegner kostenpflichtig (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und ist dem Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Einzelrichterin:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 26. April 2022 und die Kostenauflage von Fr. 2'792.20 gemäss Dispositivziffer II und Fr. 192.80 gemäss Dispositivziffer V in der Verfügung des Veterinäramts vom 19. August 2021 werden aufgehoben. Die Kosten des Rekursverfahrens werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 120.-- Zustellkosten,
Fr. 620.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung in Höhe von insgesamt Fr. 500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Gesundheitsdirektion;
c) den Regierungsrat;
d) das BLV.