Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00291
Urteil
der 4. Kammer
vom 13. September 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A,
C,
beide vertreten durch B, Fürsprecher,
Beschwerdeführende,
gegen
Schulpflege Opfikon,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Ausschluss vom Präsenzunterricht,
hat sich ergeben:
I.
A besuchte im Schuljahr 2020/2021 eine 6. Klasse im Schulhaus D der Schule Opfikon. Mit Schreiben vom 7. April 2021 teilte das Volksschulamt des Kantons Zürich den Eltern von Schülerinnen und Schülern des genannten Schulhauses mit, dass dort "mehrere Fälle von Infektionen mit dem Coronavirus aufgetreten" seien, weshalb ein "Coronatest für alle Schülerinnen und Schüler sowie Mitarbeitenden der Schule" durchgeführt werde. Die Angeschriebenen wurden ausserdem darauf hingewiesen, dass, wenn sie ihr Kind nicht testen lassen wollten, von dessen Ansteckung mit dem Virus ausgegangen werden müsse und "als Ersatzmassnahme" ein temporärer Ausschluss vom Präsenzunterricht und von der schulischen Betreuung angeordnet würde.
Da sich A weigerte, an dem angekündigten Ausbruchstest teilzunehmen, wurde sie ab dem 9. April 2021 für zehn Tage vom Präsenzunterricht, der Tagesbetreuung und sämtlichen weiteren schulischen Präsenzveranstaltungen ausgeschlossen. Hierauf gelangte ihr Vater, C, am 15. April 2021 an die Schule Opfikon und verlangte insbesondere, dass seiner Tochter "– auch ohne entsprechende Testung – der verfassungsrechtlich garantierte, freie Zugang zu sämtlichen Bildungseinrichtungen gewährt" werde. Am 5. Mai 2021 wandte sich C abermals an die Schule Opfikon und ersuchte um Erlass einer anfechtbaren Verfügung.
Mit Verfügung vom 17. Mai 2021 schloss der Präsident der Schulpflege Opfikon A daraufhin (rückwirkend) ab 9. April 2021 für zehn Tage von sämtlichen Präsenzveranstaltungen der Schule Opfikon aus.
II.
A. Dagegen liess A, (gesetzlich) vertreten durch C, dieser wiederum vertreten durch Fürsprecher B, am 3. Juni 2021 Rekurs beim Bezirksrat Bülach erheben, welcher auf das Rechtsmittel mit Beschluss vom 11. August 2021 nicht eintrat, weil A nicht selbständig Rekurs erheben und sich im Rekursverfahren auch nicht (allein) durch ihren Vater vertreten lassen könne.
Mit Urteil vom 11. November 2021 hob das Verwaltungsgericht diesen Beschluss auf Beschwerde von A und C hin auf und wies die Angelegenheit zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz zurück (VB.2021.00611).
B. Am 13. April 2022 beschloss der Bezirksrat Bülach die Abweisung des Rekurses; die Rekurskosten auferlegte er A und C je zur Hälfte und sprach keine Parteientschädigungen zu.
III.
Am 13. Mai 2022 liessen A und C Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats Bülach vom 13. April 2022 aufzuheben, eventualiter der Entscheid zur Neubeurteilung an diesen zurückzuweisen. Der Bezirksrat Bülach verwies am 24. Mai 2022 auf die Rekursbegründung und verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. Die Schulpflege Opfikon verzichtete am 31. Mai 2022 auf Beschwerdebeantwortung und verwies zur Begründung auf ihre Stellungnahmen im Rekursverfahren.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Vorinstanz betreffend Anordnungen einer Schulpflege nach § 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (LS 412.100) und § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2 Die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden ist grundsätzlich zu bejahen (vgl. VGr, 11. November 2021, VB.2021.00611, E. 3). Nachdem sich die Frage der Rechtmässigkeit eines temporären Ausschlusses vom Präsenzunterricht infolge der Weigerung, sich im Rahmen einer umfassenden Ausbruchstestung auf das Coronavirus testen zu lassen, wieder stellen kann und eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre, kann ausnahmsweise auf das Erfordernis eines aktuellen Rechtsschutzinteresses verzichtet werden (vgl. BGr, 21. Februar 2022, 2C_115/2021, E. 1.3.3, und 8. Juli 2021, 2C_941/2020, E. 1.2 [in BGE 147 I 450 nicht publizierte Erwägung]).
Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde allerdings insoweit, als sich die Beschwerdeführenden damit (erneut) gegen den Rekursentscheid vom 11. August 2021 wenden und eine Rechtsverweigerung und eine Amtspflichtverletzung rügen, hob das Verwaltungsgericht den betreffenden Entscheid doch mit Urteil vom 11. November 2021 auf und erwächst den Beschwerdeführenden daraus kein Nachteil mehr.
1.3 Da die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde mit der vorerwähnten Einschränkung einzutreten.
2.
Die Beschwerdeführenden beanstanden zunächst in prozessualer Hinsicht, dass ihr Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) verletzt worden sei, indem ihnen die Beschwerdegegnerin vor Anordnung des strittigen Schulausschlusses nicht ausreichend Gelegenheit zur Äusserung gegeben habe und die Vorinstanz auf ihr diesbezügliches Vorbringen nicht ernsthaft eingegangen sei. Dem lässt sich nicht folgen. So setzte sich die Vorinstanz einlässlich mit der beschwerdeführerischen Rüge der Gehörsverletzung durch die Beschwerdegegnerin auseinander und weist sie diesbezüglich im Rekursentscheid zu Recht darauf hin, dass die Beschwerdeführenden jedenfalls vor Erlass der Ausgangsverfügung ihren Standpunkt im Rahmen einer schriftlichen, ausführlich begründeten Eingabe darzulegen vermochten. Die Beschwerde erweist sich demnach in diesem Punkt als unbegründet (vgl. zur Begründungspflicht auch BGE 143 III 65 E. 5.2; ferner zur Anhörung der betroffenen Personen vor Anordnung eines Schulausschlusses BGr, 16. September 2010, 2C_446/2010, E. 4).
3.
3.1 Der
strittige Ausschluss der Beschwerdeführerin vom Präsenzunterricht während zehn
Tagen tangierte unstreitig deren Anspruch auf Grundschulunterricht nach Art. 19
BV (vgl. ausführlich VGr, 25. November 2021, VB.2021.00680,
Art. 6 BV über die individuelle und gesellschaftliche Verantwortung, auf welche Bestimmung sich die Beschwerdeführenden ebenfalls berufen, richtet sich dagegen primär an den Gesetzgeber und vermittelt den Erstgenannten keinen justiziablen Anspruch auf Selbstbestimmung in Schulbelangen (vgl. auch Art. 62 Abs. 2 BV; Thomas Gächter/Stephanie Renold-Barch, Basler Kommentar, 2015, Art. 6 BV N. 8 f.).
3.2 Zu prüfen bleibt, ob die mit dem temporären Schulausschluss einhergehende Einschränkung von Art. 19 BV unter den vorliegenden Umständen zulässig war.
Bei Grundrechten, die wie das Recht auf Grundschulunterricht Ansprüche auf positive Leistungen des Staates begründen, nennt die Rechtsordnung – anstelle der bei den Freiheitsrechten üblichen Schranken – die Voraussetzungen, unter denen das Recht ausgeübt werden kann. Die Zulässigkeit von allfälligen durch den Gesetzgeber erlassenen einschränkenden Konkretisierungen (zum Beispiel der Möglichkeit eines disziplinarischen, aber auch eines gesundheitspolizeilichen Schulausschlusses) sind deshalb nach Auffassung des Bundesgerichts daran zu messen, ob sie mit dem verfassungsrechtlich garantierten Minimalgehalt noch zu vereinbaren sind. Bei der Bestimmung dieses Gehalts können nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in sinngemässer (Teil-)Anwendung von Art. 36 BV die Erfordernisse der gesetzlichen Grundlage (Abs. 1), des überwiegenden öffentlichen oder privaten Interesses (Abs. 2) sowie der Verhältnismässigkeit (Abs. 3) herangezogen werden, wobei der Kernbereich des Verfassungsanspruchs in jedem Fall gewahrt bleiben muss bzw. das soziale Grundrecht nicht seines Gehalts beraubt werden darf (vgl. BGE 144 I 1 E. 2.3, 131 I 166, 129 I 12 E. 6 ff.).
3.3 Nach dem Erfordernis des Rechtssatzes muss sich staatliches Handeln auf eine generell-abstrakte Norm stützen können, die genügend bestimmt ist. Bei Grundrechtseingriffen bestehen dabei höhere Anforderungen an den Grad der Bestimmtheit der gesetzlichen Grundlage: Die Bestimmung muss umso klarer sein, je schwerer ein Eingriff in Grundrechte wiegt (vgl. BGE 139 I 280 E. 5.1).
3.3.1 Wie das Verwaltungsgericht bereits mit Urteil vom 25. November 2021 in einem ähnlich gelagerten Fall erwogen hat, bildet Art. 38 Abs. 1 des Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 (EpG, SR 818.101) eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage für die Anordnung des temporären Schulausschlusses eines Kindes, bei dem zumindest der Verdacht besteht, es könne sich mit Covid-19 angesteckt haben (VGr, 25. November 2021, VB.2021.00680, E. 5.2.1 ff. mit Hinweisen; siehe auch BGE 148 I 89 E. 3.4 mit Hinweisen; BGr, 22. September 2021, 2C_369/2021, E. 5.2, und 8. Juni 2020, 2C_395/2019, E. 2.2).
Von einem solchen Ansteckungsverdacht durfte bei der Beschwerdeführerin ausgegangen werden, nachdem in dem von ihr besuchten Schulhaus Ende März/Anfang April 2021 innert zehn Tagen mehr als vier Sars-CoV-2-Infektionen bei Kindern in drei Klassen sowie vier Sars-CoV-2-Infektionen bei Lehr- und Betreuungspersonen registriert worden waren und sie sich in der Folge weigerte, an der Ausbruchstestung teilzunehmen, welche gerade bezweckte, den aufgrund des Infektionsgeschehens aufgekommenen Anfangsverdacht bei den teilnehmenden (negativ getesteten) Schülerinnen und Schülern sowie Lehrpersonen auszuräumen (vgl. Botschaft Epidemiengesetz, S. 452, wonach eine Person bereits dann ansteckungsverdächtig im Sinn der Epidemiengesetzgebung ist, wenn bei ihr gewisse Anhaltspunkte bestehen, dass sie mit Krankheitserregern infiziert ist).
3.3.2 Damit ist dem Erfordernis des Rechtssatzes Genüge getan. Mit der Beschwerdegegnerin schritt sodann auch die (innerkantonal) zuständige Instanz zur Anordnung des temporären Ausschlusses der Beschwerdeführerin vom Präsenzunterricht (§ 22 Abs. 2 die kantonale Vollzugsverordnung zur eidgenössischen Epidemiengesetzgebung vom 19. März 1975 [LS 818.11]).
3.4 Die strittige Massnahme bezweckte, die Gesundheit der (anderen) Schülerinnen und Schüler sowie sämtlicher an der betroffenen Schule tätigen Personen, unter denen sich auch Risikopersonen hätten befinden können, zu schützen und die Ausbreitung des Coronavirus zu begrenzen.
An Schulen der Primar- und der Sekundarstufe I wie der Schuleinheit D dienten die Testung ansteckungsverdächtiger Kinder und der temporäre Ausschluss kranker oder krankheitsverdächtiger Kinder darüber hinaus aber auch dem gewichtigen öffentlichen Interesse an der Aufrechterhaltung des normalen bzw. geordneten Schulbetriebs und damit dem Anspruch auf Grundschulunterricht (Art. 19 BV) der anderen Kinder. So galt es wenn immer möglich zu vermeiden, dass eine gesamte Klasse in Quarantäne geschickt oder gar eine Schulschliessung erfolgen musste.
Sowohl bei der Gesundheit als auch der Bildung bzw. dem ausreichenden Grundschulunterricht handelt es sich um zentrale Schutzgüter.
3.5 Massnahmen sind verhältnismässig, wenn sie zur Erreichung des angestrebten Zwecks geeignet und erforderlich sind und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweisen; erforderlich ist eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation (statt vieler BGE 143 I 147 E. 3.1, 132 I 49 E. 7.2; ferner BGE 144 I 126 E. 8 mit Hinweisen, wonach es für die Eignung einer Massnahme genüge, dass diese mit Blick auf den angestrebten Zweck Wirkungen zu entfalten vermöge und nicht gänzlich daran vorbeiziele).
Bei den im Gefolge der Coronakrise angeordneten Massnahmen muss in diesem Zusammenhang insbesondere geprüft werden, wie hoch Schwere und Eintretenswahrscheinlichkeit der drohenden Krankheiten sind, ob die angeordneten Massnahmen geeignet sind, um die Verbreitung zu verhindern, und wie die Relation der negativen Konsequenzen der Krankheiten zu denjenigen der angeordneten Massnahmen ist (BGE 147 I 450 E. 3.2.4). Bei neu auftretenden Infektionskrankheiten besteht dabei typischerweise eine hohe Unsicherheit über Ursachen, Folgen und geeignete Bekämpfungsmassnahmen. Die zu treffenden Massnahmen können daher nicht im Voraus mit Bestimmtheit gesetzlich festgelegt werden, sondern müssen aufgrund des jeweils aktuellen, in der Regel unvollständigen Kenntnisstands getroffen werden, was einen gewissen Spielraum der zuständigen Behörden voraussetzt. Jedenfalls wenn es um möglicherweise gewichtige Risiken geht, können Abwehrmassnahmen nicht erst dann getroffen werden, wenn wissenschaftliche Klarheit vorliegt, sondern bereits dann, wenn eine erhebliche Plausibilität besteht (zum Ganzen BGE 148 I 89 E. 5.2 ff.,147 I 450 E. 3.2.6).
3.5.1 Allgemeinnotorisch erfolgt die Übertragung von SARS-CoV-2 weitgehend von Mensch zu Mensch. Es leuchtet deshalb ein, dass eine Einschränkung zwischenmenschlicher Kontakte die Übertragung des Virus und damit auch die durch Virenübertragung verursachten Infektionen zu reduzieren vermag (vgl. BGE 148 I 33 E. 7.5, 147 I 450 E. 3.3.1). Dies hat auch für Schulen und die dort zustande kommenden Kontakte bzw. die weiteren Kontakte von Schulkindern zu gelten (BGE 148 I 89 E. 6.2 E. 6.5 und E. 7).
Mit der Vorinstanz ist daher davon auszugehen, dass der konsequente Ausschluss vom Präsenzunterricht von positiv auf Covid-19 getesteten Personen sowie solchen, welche sich trotz möglichem engem Kontakt mit einer infizierten Person der Ausbruchstestung verweigern und bei denen insofern der Ansteckungsverdacht nicht ausgeräumt werden kann, grundsätzlich dazu beiträgt, die Verbreitung von SARS-CoV-2 zu begrenzen (zum Ganzen VGr, 25. November 2021, VB.2021.00680, E. 5.4.1).
3.5.2 Was die Gefährdungslage im massgeblichen Zeitraum anbelangt, ist den Beschwerdeführenden zwar darin beizupflichten, dass die Zahl der gemeldeten SARS-CoV-2-Infektionen im März 2021 deutlich tiefer war als bei Aufhebung der besonderen Lage nach Art. 6 EpG im Folgejahr und gesunde Kinder und Jugendliche gemeinhin nicht zu den hauptsächlichen Risikogruppen für eine schwere Covid-19-Erkrankung gehören; anders als etwa die saisonale Grippe hatte die Infektionskrankheit bis zum April 2021 allerdings nicht nur zu einer höheren Sterblichkeit in der Schweiz geführt, sondern auch zu einer zeitweisen Überlastung der Krankenhäuser und damit zu möglichen Einschränkungen bei der Behandlung anderer Erkrankungen. Auch hatten schon ganze Klassen in Quarantäne versetzt werden müssen (vgl. BGr, 8. Juli 2021, 2C_941/2020, E. 3.2.3 und E. 3.3.4, und 8. Juli 2021, 2C_793/2020, E. 5.2, auch zum Folgenden; Kaspar Staub et al., Pandemic excess mortality in Spain, Sweden, and Switzerland during the COVID-19 pandemic in 2020 was at its highest since 1918, medRxiv 21261825v1, Zürich, August 2021; Bildungsdirektion des Kantons Zürich, Verfügung "Volksschulen. Vorgaben Schutzkonzepte; Lockerung sowie Verlängerung der Massnahmen" vom 9. März 2021). Im Frühjahr 2021 bestanden zudem verschiedene Unsicherheiten betreffend neu auftretende Virusmutationen. Unklar war insbesondere, ob diese ansteckender und auch für Kinder gefährlicher sein könnten (BGE 148 I 89 E. 7 und E. 7.3 mit Hinweisen). Demgegenüber zirkulierte im Frühling 2022 die schwächere Omikron-Variante des Virus und war die Mehrheit der Bevölkerung bereits dreifach geimpft oder aber genesen, wodurch das Risiko schwerer Erkrankungen deutlich gesenkt war.
Insofern durften der kantonsärztliche Dienst und die Beschwerdegegnerin bei Anordnung der strittigen Massnahme von einer drohenden Ausbreitung einer gefährlichen Krankheit innerhalb der Gesamtgesellschaft ausgehen, auch wenn die Risikoabschätzung mit erheblichen Unsicherheiten behaftet war. Zu weit geht insbesondere die Auffassung der Beschwerde-führenden, die Beschwerdegegnerin hätte kritische Stimmen aus der Wissenschaft stärker berücksichtigen und die Einschätzung der Lage durch den Bund bzw. die von diesem eingesetzte Taskforce hinterfragen müssen, wurden damals doch zahlreiche Studien publiziert, die sich teilweise widersprachen, deren wissenschaftliche Seriosität nicht hinreichend feststand und die auch laufend wieder durch weitere Erkenntnisse überholt wurden (vgl. BGE 147 I 450 E. 3.3.4).
3.5.3 Dies rechtfertigte es, im betrachteten Zeitpunkt auch weitergehende Massnahmen zur Eindämmung der Covid-19-Pandemie anzuordnen, wobei hier weder dargetan noch ersichtlich ist, dass das angestrebte Ziel mit einer milderen Massnahme hätte erreicht werden können.
Namentlich hätte der Gefahr der weiteren Verbreitung des Coronavirus innerhalb des (Primar-)Schulhauses D nicht mit den von den Beschwerdeführenden erwähnten, weniger weitgehenden Disziplinarmassnahmen oder blossen Distanz- oder Hygieneregeln begegnet werden können. Auch die einseitige Belastung der besonders "vulnerablen Gruppen" stellte – entgegen der Beschwerde – keine taugliche Alternative dar, zumal eine eindeutige Zuordnung der Betroffenen zum damaligen Zeitpunkt – wie gesagt – nicht möglich war und diesen auch nicht einfach besondere Massnahmen zu ihrem eigenen Schutz hätten auferlegt werden können, die sie umso härter getroffen hätten.
Aufgrund der im Zeitpunkt des Erlasses der Ausgangsverfügung vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnisse war sodann davon auszugehen, dass die Ansteckungsfähigkeit (Kontagiosität) einer Person selbst bei einer leichten bis moderaten Erkrankung erst zehn Tage nach Symptombeginn deutlich zurückgeht. Entsprechend mussten sich Personen, die mit einer Person engen Kontakt hatten, deren Ansteckung mit SARS-CoV-2 bestätigt oder wahrscheinlich war und die symptomatisch war, auch während zehn Tagen in Kontaktquarantäne begeben (zum Ganzen VGr, 25. November 2021, VB.2021.00680, E. 5.4.2). Der gegenüber der Beschwerdeführerin ausgesprochene Ausschluss vom Präsenz-unterricht während fünf Schultagen ist demnach auch in zeitlicher Hinsicht nicht zu beanstanden.
3.5.4 Hinsichtlich der Zumutbarkeit des temporären Ausschlusses der Beschwerdeführerin vom Präsenzunterricht ist vorab festzuhalten, dass es ihr bzw. ihren Eltern unbenommen gewesen wäre, diesen abzuwenden. Sie hätte dafür bloss an dem (kostenlosen) Ausbruchstest an ihrer Schule mitzumachen brauchen, was jedenfalls mit keinem massgeblichen Eingriff in ihre persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) oder in anderweitige schutzwürdige Interessen verbunden gewesen wäre. So musste für eine Testung einzig der Mund eine Minute lang mit einer Salzwasserlösung gespült (wie beim Zähneputzen) und nachher in das Proberöhrchen gespuckt werden (vgl. auch www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/testen.html [zuletzt besucht am 3. August 2022]).
Der Ausschluss der Beschwerdeführerin vom Präsenzunterricht war schliesslich bloss befristet und mit der Abgabe von Unterrichtsmaterialien und Aufgaben für die Erledigung zu Hause verbunden; er war somit nicht geeignet, bei ihr einen unaufholbaren Ausbildungsrückstand auf die anderen Lernenden zu generieren oder die sozialen Kompetenzen des Mädchens nachhaltig zu beeinträchtigen (vgl. auch BGE 129 I 12 E. 10.4). Ihr Interesse, am Präsenzunterricht im Klassenverband teilzunehmen, vermochte daher das öffentliche Interesse am Gesundheitsschutz und insbesondere die Interessen derjenigen Schülerinnen und Schüler, die in Präsenz und nicht auf Distanz beschult werden wollten, nicht aufzuwiegen.
3.6 Demnach erweist sich die mit dem temporären Ausschluss der Beschwerdeführerin vom Präsenzunterricht verbundene Einschränkung ihres Anspruchs auf Grundschulunterricht nach Art. 19 BV als zulässig.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
5.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 1'570.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Bezirksrat Bülach;
c) den Regierungsrat.