Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00263
Urteil
der 4. Kammer
vom 14. September 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A, vertreten durch C und B, diese vertreten durch MLaw D,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde E, vertreten durch Schulpflege E,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Hortbeitrag (Nichteintreten),
hat sich ergeben:
I.
A (geboren 2014) wurde ab Beginn des Schuljahrs 2021/2022 an zwei Nachmittagen und einem Mittag pro Woche im Hort/Mittagstisch der Gemeinde E betreut. Mit Verfügung vom 5. Januar 2022 wies die Schule E das Mädchen per 6. Januar 2022 bis zum Vorliegen eines negativen PCR-Testergebnisses, längstens bis zum 24. Januar 2022, "von der Schule bzw. vom Unterricht und von der Schulischen Betreuung" weg. Hierauf nahmen die Eltern von A, B und C, ihre Tochter von der Schule und teilten der Schulverwaltung E am 26. Januar 2022 mit, dass sie den Hortplatz von A nicht mehr benötigten, jedoch mit der reglementarisch vorgesehenen zweimonatigen Kündigungsfrist nicht einverstanden seien.
Mit Schreiben vom 28. Januar 2022 gelangte A, gesetzlich vertreten durch ihre Eltern, diese wiederum vertreten durch MLaw D, an die Schulpflege E, erklärte "nochmals [...] die fristlose Kündigung" des Hortvertrags und erhob Einsprache gegen die bereits erfolgte und die zukünftige Rechnungsstellung für die ab Januar 2022 geschuldeten Hortbeiträge. Mit Beschluss vom 7. März 2022 wies die Schulpflege E die Einsprache ab und hielt fest, dass die Hortbeiträge bis und mit Kalendermonat März 2022 geschuldet seien.
II.
Dagegen liess A am 11. April 2022 Rekurs beim Bezirksrat Horgen erheben und in der Hauptsache die Aufhebung des Einspracheentscheids vom 7. März 2022 sowie der "Verfügungen betreffend Hortbeiträge [...] für die Monate Januar bis und mit März 2022" verlangen.
Mit Präsidialverfügung vom 13. April 2022 setzte der Bezirksrat Horgen A bzw. deren Rechtsvertreter eine Frist von sieben Tagen an, "um explizit zu benennen, in welchem Namen der vorliegende Rekurs eingereicht wird", ansonsten "anhand der Akten entschieden" werde. Am Folgetag antwortete A dem Bezirksrat Horgen hierauf, "dass das bisherige Rubrum völlig korrekt" sei und sie den Rekurs in eigenem Namen erhoben habe, vertreten durch ihre Eltern, welche wiederum den unterzeichnenden Vertreter bevollmächtigt hätten.
Mit Beschluss vom 28. April 2022 trat der Bezirksrat Horgen auf den Rekurs von A nicht ein, weil sie von dem angefochtenen Beschluss nicht beschwert sei, auferlegte ihr die Kosten des Rekursverfahrens in Höhe von Fr. 562.90 und verweigerte ihr eine Parteientschädigung.
III.
A liess am 5. Mai 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Beschluss des Bezirksrats Horgen vom 28. April 2022 aufzuheben und die Streitsache "– unter vorfrageweiser Feststellung, dass die Vorinstanz zu Unrecht nicht auf den Rekurs eingetreten ist –" zu neuem Entscheid an den Bezirksrat Horgen zurückzuweisen sowie dieser verbindlich anzuweisen, ihren Rekurs materiell zu behandeln.
Der Bezirksrat Horgen schloss mit Vernehmlassung vom 18. Mai 2022 auf Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde E verzichtete am 8. Juni 2022 auf Beschwerdebeantwortung, dies "unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführerin".
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats etwa betreffend Anordnungen einer Schulpflege zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
Nimmt eine Vorinstanz – wie hier – einen Rekurs nicht an die Hand, weil sie eine Eintretensvoraussetzung nicht als erfüllt betrachtet, so ist die formell unterlegene rekurrierende Person legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58). Die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin ist folglich zu bejahen.
Da die übrigen Prozessvoraussetzungen ebenfalls erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Der Streitwert der vorliegenden Angelegenheit beläuft sich auf rund Fr. 950.-, womit die Streitwertgrenze von § 38b Abs. 1 lit. c VRG nicht erreicht wird. Der Frage, ob die Beschwerdeführerin zur Rekurserhebung legitimiert ist, ist jedoch grundsätzliche Bedeutung beizumessen, weshalb die Entscheidung darüber dennoch der Kammer zu übertragen ist (§ 38b Abs. 2 VRG).
2.
2.1 Die Vorinstanz trat auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht ein, weil einzig deren Eltern Parteien des Vertrags betreffend die schulergänzende Betreuung des Mädchens und damit Schuldner der Hortbeiträge seien, sodass "in keiner Art und Weise ersichtlich" sei, inwiefern die Beschwerdeführerin durch den Beschluss vom 7. März 2022 berührt sein sollte.
2.2 Gemäss § 21 Abs. 1 VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Erforderlich ist, dass die rekurrierende Person einen eigenen, persönlichen praktischen Nutzen an der Rechtsmittelerhebung dartun kann. Die Wahrnehmung der Interessen Dritter genügt grundsätzlich nicht (Bertschi, § 21 N. 16). So sind in erster Linie die Adressatinnen und Adressaten der angefochtenen Anordnung rechtsmittellegitimiert und Dritte praxisgemäss nur unter bestimmten Voraussetzungen befugt, Verfügungen anzufechten, welche die Verfügungsadressaten belasten, etwa, wenn sie sich aufgrund ihrer (vertraglichen oder gesetzlichen) Beziehung zur Verfügungsadressatin bzw. zum Verfügungsadressaten am Verfahrensausgang interessiert zeigen oder deswegen selbst unmittelbar von der angefochtenen Verfügung berührt sind (Bertschi, § 21 N. 77 ff.).
In Schüler- bzw. Schulbelangen kommt die Befugnis zur Rechtsmittelerhebung insofern zunächst den von der strittigen Anordnung betroffenen Schülerinnen bzw. Schülern zu, wobei urteilsunfähige Kinder den Prozess grundsätzlich durch ihre gesetzliche Vertretung, in der Regel also die sorgeberechtigten Eltern bzw. den sorgeberechtigten Elternteil (Art. 304 Abs. 1 des Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 [SR 210]), führen müssen (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 21–21a N. 8). Darüber hinaus erkennt die Rechtsprechung des Bundes- und des Verwaltungsgerichts den Inhabern der elterlichen Sorge aber auch die Befugnis zu, die Rechte des minderjährigen Kindes in eigenem Namen auszuüben und vor Gericht für dieses geltend zu machen (vgl. statt vieler BGr, 16. Juli 2020, 2C_1018/2019, E. 1.2, und 31. Januar 2020, 2C_824/2019, E. 1.2 [je mit weiteren Hinweisen]; VGr, 9. Juli 2020, VB.2020.00349, E. 1 – 15. Dezember 2017, VB.2017.00521, E. 1 – 23. März 2016, VB.2015.00301, E. 1.1 – 14. Mai 2014, VB.2013.00813, E. 1.1 – 2. Oktober 2013, VB.2013.00472, E. 1.2 – 29. Mai 2013, VB.2012.00812, E. 1.2.1 [jeweils mit weiteren Hinweisen]).
2.3 Die Beschwerdeführerin geht davon aus, dass hier eine Schulsache im Sinn der vorzitierten Rechtsprechung im Streit stehe, sodass schon aus diesem Grund ohne nähere Prüfung von der Rekurslegitimation sowohl ihrer Eltern als auch ihrer Person auszugehen sei. Auf die Qualifikation der Streitsache als Schulsache kommt es hier jedoch gar nicht an, weil die Beschwerdeführerin ungeachtet dessen jedenfalls stärker als jedermann von der Ausgangsverfügung betroffen und damit zur Rekurserhebung legitimiert ist. So hatte die Beschwerdegegnerin die Leistungen aus dem – laut Vorinstanz allein mit den Eltern eingegangenen – im Januar 2022 aufgelösten Vertragsverhältnis betreffend die schulergänzende Betreuung der Beschwerdeführerin unstreitig auch dieser gegenüber zu erbringen und steht das Mädchen insofern in einer besonderen Nähe zur Streitsache (vgl. auch VGr, 1. November 2016, VB.2016.00462, E. 1, wo die Legitimation eines Kindes, sich gegen die Auflösung des Betreuungsverhältnisses mit einer Kinderkrippe zu wehren, stillschweigend bejaht wurde; siehe ferner den von der Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang angerufenen BGr, 13. Juli 2016, 8C_147/2016, E. 6.3).
Selbst wenn die Rekurslegitimation der Beschwerdeführerin aber zu verneinen (gewesen) wäre, wäre der daraus gezogene Schluss der Vorinstanz, auf das Rechtsmittel vom 11. April 2022 nicht einzutreten, als überspitzt formalistisch einzustufen. So erhellt aus der betreffenden Eingabe und der dieser beiliegenden Vollmacht ohne Weiteres, dass die Eltern der Beschwerdeführerin (auch) ein unabhängiges, eigenes Interesse an der Prozessführung vor der Vorinstanz gehabt hätten bzw. von einer kongruenten Interessenlage von Eltern und Kind auszugehen ist. Die Vorinstanz hätte die Beschwerdeführerin bzw. den von ihren Eltern mandatierten Rechtsvertreter daher mit Präsidialverfügung vom 13. April 2022 zumindest darauf hinweisen müssen, dass sie beabsichtige, auf den Rekurs mangels Rekurslegitimation der Beschwerdeführerin nicht einzutreten; stattdessen erscheint die genannte Zwischenverfügung der Vorinstanz fast schon irreführend, erweckt sie doch den Anschein, es ginge nur um die korrekte Abfassung des Rubrums.
2.4 Nicht gefolgt werden kann der Vorinstanz im Weiteren, soweit sie ihre Zuständigkeit zur Beurteilung des Rekurses vom 11. April 2022 in Zweifel zieht bzw. die Frage in den Raum stellt, ob es sich bei dem aufgelösten Betreuungsverhältnis überhaupt um ein öffentlich-rechtliches Rechtsverhältnis handelt.
Wie das Verwaltungsgericht bereits mit Urteil vom
2.5 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, wäre die Vorinstanz somit gehalten gewesen, auf den Rekurs der Beschwerdeführerin einzutreten bzw. die Angelegenheit zumindest als Rekurs ihrer Eltern materiell zu beurteilen.
Kommt das Verwaltungsgericht zum Schluss, eine Vorinstanz sei auf ein Begehren zu Unrecht nicht eingetreten, weist es die Angelegenheit in der Regel zurück. Nachdem die Vorinstanz keine (summarische) materielle Prüfung vorgenommen hat und sich die Beschwerdegegnerin vor Verwaltungsgericht ebenfalls nicht zur Sache äusserte, besteht im vorliegenden Fall kein Anlass, von diesem Grundsatz abzuweichen. Die Angelegenheit ist vielmehr an die Vorinstanz zurückzuweisen zur materiellen Beurteilung (vgl. § 64 Abs. 1 VRG).
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und die Angelegenheit zum materiellen Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
4.
Da die Rückweisung auf einen Verfahrensfehler der Vorinstanz zurückzuführen ist, auf den die Parteien keinen Einfluss hatten, rechtfertigt es sich, die Verfahrenskosten der Vorinstanz aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 59 mit Hinweisen).
Die Vorinstanz ist sodann zu verpflichten, der Beschwerdeführerin antragsgemäss eine angemessene Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG; Plüss, § 17 N. 26). Der Beschwerdegegnerin ist dagegen keine Parteientschädigung zuzusprechen, nachdem das Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung hat (vgl. VGr, 28. Oktober 2021, VB.2021.00569, E. 7.2 mit Hinweisen; Plüss, § 17 N. 51) und das vorliegende Verfahren weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht besondere Schwierigkeiten aufweist, welche ein Abweichen von diesem Grundsatz rechtfertigen würden.
5.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu qualifizieren. Sie sind daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
Demgemäss erkennt die Kammer:
In Gutheissung der Beschwerde wird der Beschluss des Bezirksrats Horgen vom
April 2022 aufgehoben und die Angelegenheit zur materiellen Beurteilung an diesen zurückgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 595.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Bezirksrat Horgen auferlegt.
Der Bezirksrat Horgen wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 500.- zu bezahlen. Der Beschwerdegegnerin wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Bezirksrat Horgen;
c) den Regierungsrat.
Im Namen des Verwaltungsgerichts
Die Vorsitzende: Die Gerichtsschreiberin:
Versandt: