Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00254
Urteil
der 4. Kammer
vom 27. Oktober 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber David Henseler.
In Sachen
A GmbH, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich, vertreten durch die Finanzdirektion,
Beschwerdegegner,
betreffend Covid-19-Härtefallprogramm; 3. und 4. Zuteilungsrunde,
hat sich ergeben:
I.
Die seit Juli 2018 im Handelsregister eingetragene A GmbH mit Sitz in Zürich bezweckt insbesondere die strategische Beratung und die Durchführung von Veranstaltungen sowie von Beratungsprojekten. Am 10. Juni 2021 ersuchte sie die Finanzdirektion des Kantons Zürich im Rahmen der 3. Zuteilungsrunde des Covid-19-Härtefallprogramms um einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 101'282.- sowie um ein Darlehen in Höhe von Fr. 25'320.-. Mit Verfügung vom 1. Juli 2021 wies die Finanzdirektion das Gesuch ab. Am 19. September 2021 ersuchte die A GmbH im Rahmen der 4. Zuteilungsrunde erneut um Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfe, wobei sie einen nicht rückzahlbaren Betrag in Höhe von Fr. 151'924.- beantragte. Dieses Gesuch wies die Finanzdirektion am 28. Oktober 2021 ebenfalls ab.
II.
Gegen die Verfügungen der Finanzdirektion vom 1. Juli 2021 bzw. vom 28. Oktober 2021 liess die A GmbH am 30. Juli 2021 bzw. am 30. November 2021 beim Regierungsrat des Kantons Zürich rekurrieren
Mit Beschluss vom 9. März 2022 vereinigte der Regierungsrat die beiden Rekursverfahren (Dispositiv-Ziff. I) und wies die Rekurse ab (Dispositiv-Ziff. II). Die Kosten von insgesamt Fr. 1'693.- auferlegte er der A GmbH (Dispositiv-Ziff. III) und sprach dieser in Dispositiv-Ziff. IV keine Parteientschädigung zu.
III.
Am 2. Mai 2022 liess die A GmbH Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid vom 9. März 2022 aufzuheben und ihr "ein nicht rückzahlbarer Härtefallbeitrag in der Höhe von Fr. 151'924 zu gewähren"; eventualiter seien ihre Gesuche um Covid-19-Härtefallhilfe vom 10. Juni 2021 und vom 19. September 2021 zur Neubeurteilung an die Finanzdirektion zurückzuweisen.
Der Regierungsrat mit Vernehmlassung vom 16. Mai 2022 und die Finanzdirektion mit Beschwerdeantwort vom 17. Mai 2022 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. Mit Replik vom 27. Juni 2022 hielt die A GmbH an ihren Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der Finanzdirektion betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Nach Art. 12 Abs. 1 des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (SR 818.102) kann der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Massnahmen für Unternehmen unterstützen, die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind und einen Härtefall darstellen, insbesondere Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche, Schausteller, Dienstleister der Reisebranche, Gastronomie- und Hotelleriebetriebe sowie touristische Betriebe. Dabei liegt ein Härtefall vor, wenn der Jahresumsatz unter 60 % des mehrjährigen Durchschnitts liegt (Art. 12 Abs. 1bis Covid-19-Gesetz). Gemäss Art. 12 Abs. 4 Covid-19-Gesetz regelt der Bundesrat die Einzelheiten in einer Verordnung.
Am 1. Dezember 2020 trat die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 vom 25. November 2020 (HFMV 20, SR 951.262) in Kraft. Diese regelte im zweiten Abschnitt, der bis zum 31. Dezember 2021 Geltung hatte, welche Anforderungen die Unternehmen erfüllen müssen, damit sich der Bund an den Kosten der Härtefallmassnahmen der Kantone beteiligt (Art. 2 bis Art. 6 HFMV 20 [AS 2020 4919 ff.]). Unter anderem wurde für die Beteiligung des Bundes an den Kosten vorausgesetzt, dass das unterstützte Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt hat, dass sein Umsatz im Jahr 2020 im Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie unter 60 % des durchschnittlichen Jahresumsatzes der Jahre 2018 und 2019 liegt (Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 [AS 2020 4921]).
2.2 Nachdem der Bund allein die Voraussetzungen für seine Beteiligung an kantonalen Härtefallmassnahmen regelte, waren die Kantone grundsätzlich frei in der Entscheidung, ob sie Härtefallmassnahmen ergreifen und, falls ja, wie sie diese ausgestalten wollten (Eidgenössische Finanzverwaltung [EFV], Erläuterungen zur Verordnung über Härtefallmassnahmen für Unternehmen in Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie, Bern, 31. März 2021, [Erläuterungen HFMV 20], S. 2; Bundesrat, Botschaft zu Änderungen des Covid-19-Gesetzes und des Covid-19-Solidarbürgschaftsgesetzes vom 18. November 2020, BBl 2020 8819 ff., 8822 und 8824).
2.3 Der Kantonsrat des Kantons Zürich beschloss am 14. Dezember 2020 einen Verpflichtungskredit für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich und legte gegenüber der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 leicht angepasste Anforderungen für die Unterstützung von Unternehmen fest (ABl 2020-12-16, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000086). Am 25. Januar 2021 beschloss der Kantonsrat einen Zusatzkredit und Nachtragskredite für eine 2. Zuteilungsrunde im Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich. Zudem ermächtigte er den Regierungsrat, die Kriterien und den Zuteilungsmechanismus des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich gemäss den Bundesvorgaben anzupassen (ABl 2020-01-29, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000106). Der Regierungsrat beschloss am 22. Januar 2021, dass in der 2. Zuteilungsrunde nunmehr ausschliesslich die Kriterien des Bundes angewendet würden (RRB 56/2021 S. 2). Am 15. März 2021 bewilligte der Kantonsrat einen zweiten Zusatzkredit und weitere Nachtragskredite für das Covid-19-Härtefallprogramm des Kantons Zürich (ABl 2021-03-19, Meldungsnummer RS-ZH02-0000000108) (zum Ganzen VGr, 29. September 2022, VB.2022.00211, E. 2.2 – 28. Juli 2022, VB.2022.00135, E. 3.2).
3.
3.1 Das Covid-19-Gesetz und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 wurden seit ihrem Inkrafttreten mehrfach revidiert. Nach den allgemeinen intertemporalrechtlichen Regeln hat das Verwaltungsgericht als Rechtsmittelinstanz das zum Zeitpunkt des erstinstanzlichen Entscheids massgebende materielle Recht anzuwenden (BGE 147 V 278 E. 2.1, 144 II 326 E. 2.1.1, 139 II 243 E. 11.1, je mit weiteren Hinweisen; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 293; VGr, 3. Februar 2022, VB.2021.00688, E. 3). Gemäss § 5 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2) sind Gesuche um Staatsbeiträge nach dem im Zeitpunkt der Zusicherung geltenden Recht zu behandeln.
3.2 Auf die Gesuche der Beschwerdeführerin ist das zum Zeitpunkt der erstinstanzlichen Verfügungen geltende Recht anwendbar; mithin sind das Covid-19-Gesetz in der am 19. Juni 2021 bzw. am 19. Oktober 2021 in Kraft getretenen Fassung und die Covid-19-Härtefallverordnung 2020 in der am 19. Juni 2021 bzw. am
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanzen hätten das Legalitätsprinzip verletzt, indem sie die Abweisung der Gesuche auf "den Passus 'im Zusammenhang mit behördlich angeordneten Massnahmen'" gemäss Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 abstützten. Diese restriktive Rechtsauffassung missachte die Normenhierarchie; dem Covid-19-Gesetz sei keine entsprechende Einschränkung zu entnehmen.
4.2 Das Legalitätsprinzip nach Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) besagt, dass ein staatlicher Akt sich auf eine materiell-gesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist (BGE 147 I 1 E. 4.3.1 mit Hinweisen). Vorliegend war der Bundesrat gestützt auf Art. 12 Abs. 4 Covid-19-Gesetz ermächtigt, die Einzelheiten (betreffend die Härtefallmassnahmen für Unternehmen [vgl. Marginalie von Art. 12 Covid-19-Gesetz]) in einer Verordnung zu regeln. Von dieser Kompetenz hat er mit dem Erlass der Covid-19-Härtefallverordnung 2020 Gebrauch gemacht (vgl. dazu bereits vorn, E. 2.1). Dabei hat der Gesetzgeber in Art. 12 Covid-19-Gesetz lediglich "bestimmte Mindestvoraussetzungen" erlassen (vgl. BBl 2020 8819 ff., 8823; EFV, Erläuterungen HFMV 20, S. 2). Er liess somit eine Verschärfung der Voraussetzungen zur Annahme eines Härtefalls durch den Bundesrat im Rahmen der "Einzelheiten" ausdrücklich zu. Gleichzeit räumte Art. 12 Abs. 4 Covid-19-Gesetz dem Bundesrat einen relativ weiten Gestaltungsspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe ein (vgl. zu diesem Aspekt BGE 145 V 278 E. 4.1). Insgesamt hat der Bundesrat den ihm zustehenden Delegationsrahmen nicht überschritten. Ebenso hat er Regelungen getroffen, welche sich auf sachliche Gründe stützen (vgl. zu Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 insbesondere EFV, Erläuterungen HFMV 20, S. 7). Vor diesem Hintergrund geht die Rüge der Beschwerdeführerin, Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 verletzte das Legalitätsprinzip, fehl.
5.
5.1 Bei den Covid-19-Härtefallbeiträgen, die im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms des Kantons Zürich ausbezahlt werden, handelt es sich um Subventionen im Sinn von § 3 Abs. 1 StaatsbeitragsG. Die Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfen an Unternehmen liegt damit im Ermessen der Finanzdirektion bzw. des Regierungsrats (VGr, 29. September 2022, VB.2022.00211, E. 3 – 14. Juli 2022, VB.2022.00095, E. 4).
5.2 Das Verwaltungsgericht kann die Ermessensausübung durch die Vorinstanzen nur auf das Überschreiten, Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf die Angemessenheit des Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 50 N. 25 ff. und N. 66 ff.; zum Ganzen VGr, 1. September 2022, VB.2022.00134, E. 4). Ermessen wird rechtsverletzend ausgeübt, wenn die Ermessensausübung nicht pflichtgemäss erfolgte, namentlich, wenn diese von sachfremden Kriterien geleitet oder überhaupt unmotiviert ist. Die pflichtgemässe Ermessensbetätigung hat sich an den verfassungsrechtlichen Grundprinzipien, namentlich dem Rechtsgleichheitsgebot, dem Willkürverbot, dem Gebot von Treu und Glauben, dem Verhältnismässigkeitsprinzip und der Wahrung der öffentlichen Interessen zu orientieren (BGE 141 V 365 E. 1.2, 138 I 305 E. 1.4.3; Donatsch, § 50 N. 26). Das Verwaltungsgericht überprüft folglich insbesondere, ob der Entscheid der Vorinstanzen die Rechtsgleichheit, den Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrenten oder das Willkürverbot verletzt, sowie ob die Verfahrensgarantien eingehalten wurden (zum Ganzen VGr, 14. September 2022, VB.2021.00860, E. 3.2).
6.
6.1 Hier ist strittig, ob der von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Umsatzrückgang im Jahr 2020 auf die behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie zurückzuführen ist.
6.2 Der Untersuchungsgrundsatz gemäss § 7 Abs. 1 VRG verpflichtet die Verwaltungsbehörden dazu, von Amtes wegen für die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen. Der Untersuchungsgrundsatz wird jedoch durch die Mitwirkungspflicht der am Verfahren Beteiligten relativiert (§ 7 Abs. 2 VRG). Demnach ist die entscheidende Behörde zwar für die Ermittlung des massgebenden Sachverhalts verantwortlich; die betroffene Partei hat jedoch, insbesondere sofern sie – wie vorliegend – ein Begehren gestellt hat, die dieses stützenden Tatsachen substanziiert darzulegen und die entsprechenden Beweismittel einzureichen. Eine Mitwirkungspflicht kann sich überdies aus dem Umstand ergeben, dass eine Partei den Sachverhalt besser kennt als die Behörden und dieser ohne ihre Mitwirkung nicht oder nicht mit vernünftigem Aufwand ermittelt werden kann (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 99). Folglich kommt der Beschwerdeführerin im vorliegenden Verfahren eine Mitwirkungspflicht zu, welche den Untersuchungsgrundsatz relativiert.
6.3 Gemäss Art. 5 Abs. 1 HFMV 20 (AS 2020 4921) muss das betroffene Unternehmen gegenüber dem Kanton belegt haben, dass sein Umsatz im Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen unter 60 % des Umsatzes der Vorjahre gesunken ist, damit der Kanton diesem mit Unterstützung des Bundes Härtefallhilfe gewähren kann. Dies entspricht dem allgemeinen Rechtsgrundsatz von Art. 8 des Zivilgesetzbuchs (SR 210), wonach jene Partei das Vorhandensein einer behaupteten Tatsache zu beweisen hat, die aus ihr Rechte ableitet (vgl. BGE 144 II 332 E. 4.1.3, 143 II 646 E. 3.3.8; VGr, 14. Juli 2022, VB.2021.00855, E. 4.2 mit weiteren Hinweisen). Die Beweislast dafür, dass es zu einem Umsatzrückgang von 40 % oder mehr kam, der im Zusammenhang mit den behördlich angeordneten Massnahmen steht, liegt folglich bei der Beschwerdeführerin. Sie hat deshalb im Fall eines offenen Beweisergebnisses die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen (Plüss, § 7 N. 157).
7.
7.1 Gemäss Handelsregistereintrag bezweckt die Beschwerdeführerin insbesondere die strategische Beratung und die Durchführung von Veranstaltungen sowie von Beratungsprojekten. Im Rahmen des vorinstanzlichen Verfahrens gab sie an, sie habe sich auf "umsetzungsorientierte Beratungsarbeit spezialisiert". Der Fokus ihrer Tätigkeit liege in der "Überwindung von Krisen durch Anpassung und Neuausrichtung" sowie auf dem "Wachstum von Geschäftsfeldern". Veranstaltungsbasierte Beratungsprojekte und Gruppenworkshops seien ein wesentliches Element ihrer Tätigkeit; dabei sei ein hoher Anteil direkter Kommunikation entscheidend. Solche Gruppenveranstaltungen hätten jedoch aufgrund der Homeofficepflicht und Distanzmassnahmen der Unternehmen nicht durchgeführt werden können. Ausserdem hätten ihre Kunden als Reaktion auf die Isolations- und Quarantänepflichten keine betriebsfremden Personen mehr in die Produktionsstätten gelassen, was ihre Beratungstätigkeit weitgehend verunmöglicht habe. Schliesslich sei es ihren Mitarbeitern aufgrund der behördlichen Reisebeschränkungen nicht (mehr) möglich gewesen, Kunden im Ausland aufzusuchen.
7.2 Gemäss eigenen Angaben sind die "allermeisten" Kunden der Beschwerdeführerin "industrielle Produktionsbetriebe" bzw. "Grossunternehmen der Prozessindustrie (Chemie, Stahl […])". Industrieunternehmen waren in ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit nicht unmittelbar von den behördlich angeordneten Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie, wie etwa Betriebsschliessungen oder den Veranstaltungsverboten, betroffen. Etwaige Umsatzrückgänge in der Industrie waren sodann etwa vom starken Franken, von Problemen in den Lieferketten, die nicht nur durch die Covid-19-Epidemie verursacht wurden, sowie insbesondere von der generellen Verunsicherung im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie beeinflusst (vgl. dazu auch VGr, 14. Juli 2022, VB.2022.00095, E. 7.2). Vor diesem Hintergrund ist nachvollziehbar, wenn Industriebetriebe auf (grosse) interne Veränderungen oder den Aufbau neuer Geschäftsfelder verzichteten und folglich die Leistungen der Beschwerdeführerin weniger gefragt waren. Dies bestätigte die Beschwerdeführerin denn auch selbst, wenn sie angab, dass – aufgrund "der Pandemie und behördlichen Massnahmen" – bei Kundenunternehmen "langfristig ausgerichtete Strategiethemen keine Bedeutung mehr [hatten]". Die allgemeine Unsicherheit in der Wirtschaft im Zusammenhang mit der Covid-19-Epidemie dürfte daher einen nicht zu vernachlässigenden Einfluss auf die Nachfrage nach der Dienstleistung der Beschwerdeführerin gehabt haben.
Sodann ist zu berücksichtigen, dass die Kundschaft der Beschwerdeführerin (unter anderem) aus Risikoüberlegungen und aufgrund ihrer Fürsorgepflicht als Arbeitgeber bzw. Arbeitgeberin darauf verzichtete, die Beratungstätigkeit der Beschwerdeführerin in Anspruch zu nehmen. Der dadurch entstandene Nachfragerückgang seitens der Kundschaft beruht folglich insbesondere auf betriebswirtschaftlichen Überlegungen und geht nicht auf behördlich angeordnete Massnahmen zurück. Denn die eigentliche Beratungstätigkeit war nicht untersagt und hätte – unter Einhaltung von Schutzmassnahmen – auch im Jahr 2020 physisch vor Ort grundsätzlich durchgeführt werden können.
Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, ein Teil ihrer Geschäftstätigkeit bestehe aus der "Durchführung von Veranstaltungen", was "sehr grosse Ähnlichkeiten mit der Eventbranche" habe (vgl. dazu die Aufzählung verschiedener Wirtschaftszweige in Art. 12 Abs. 1 Covid-19-Gesetz), so kann sie daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Wie dargelegt, war die Haupttätigkeit der Beschwerdeführerin, namentlich die strategische Beratung, weiterhin durchführbar. Dass sie dabei auch Workshops und andere betriebsinterne Veranstaltungen durchführte, macht sie nicht zu einem Unternehmen der Eventbranche.
Was schliesslich die Auslandsreisen der Angestellten der Beschwerdeführerin angeht, welche aufgrund der Reisebeschränkungen nicht hätten durchgeführt werden können, so geht aus den Akten nicht hervor, ob und in welcher Form sich dies auf den Umsatzrückgang der Beschwerdeführerin auswirkte.
7.3 Zusammenfassend ist davon auszugehen, dass der Umsatzrückgang der Beschwerdeführerin durch die behördlich angeordneten Covid-19-Massnahmen mitverursacht wurde. Da jedoch diverse weitere Faktoren den Umsatz der Beschwerdeführerin negativ beeinflusst haben dürften, ist nicht erstellt, dass ein Umsatzrückgang im Umfang von über 40 % gegenüber den Vorjahren auf die behördlich angeordneten Covid-19-Massnahmen zurückzuführen ist. Es ist vielmehr wahrscheinlich, dass ein massgebender Teil des Umsatzrückgangs der Beschwerdeführerin mit der allgemeinen Unsicherheit in der Wirtschaft zu erklären oder auf betriebswirtschaftliche Interessen- und Risikoabwägungen ihrer Klientschaft zurückzuführen ist. Ein derartiger Nachfragerückgang rechtfertigt die Gewährung von Covid-19-Härtefallhilfen jedoch nicht. Vor diesem Hintergrund ist der Schluss der Vorinstanzen, der Beschwerdeführerin keine Covid-19-Härtefallhilfe zuzusprechen, nicht rechtsverletzend.
Inwiefern das Vorgehen der Vorinstanzen das Rechtsgleichheitsgebot sowie das Gebot zur Wettbewerbsneutralität verletzen sollte, ist nicht ersichtlich.
8.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
9.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).
10.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG). Hier kann deshalb nur subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 120.-- Zustellkosten,
Fr. 6'120.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Regierungsrat.