Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00243
Urteil
der 3. Kammer
vom 10. November 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Yannick Weber.
In Sachen
A, Restaurant B, vertreten durch RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Amt für Gesundheit,
Beschwerdegegner,
betreffend Schliessung eines Restaurants,
hat sich ergeben:
I.
Der kantonsärztliche Dienst ordnete mit Verfügung vom 6. Januar 2022 die Schliessung des von A betriebenen Restaurants B an, bis sie nachweislich wieder über ein Gastwirtschaftspatent verfüge und bis sie dem kantonsärztlichen Dienst ein Schutzkonzept sowie ein Zugeständnis zur Einhaltung sämtlicher geltender Covid-19-Schutzmassnahmen vorlege oder bis der Betrieb von Gastronomiebetrieben wieder uneingeschränkt zulässig sei (Dispositivziffer I). Weiter entzog der kantonsärztliche Dienst einem Rekurs die aufschiebende Wirkung, trat auf Anträge betreffend Staatshaftung und Bekanntgabe der Adressen der für das Verfahren verantwortlichen Behördenmitglieder nicht ein und auferlegt A die Verfahrenskosten von Fr. 1'000.- (Dispositivziffern II–VII).
II.
Dagegen liess A am 20. Februar 2022 bei der Gesundheitsdirektion Rekurs erheben und beantragen, in Aufhebung bzw. Nichtigerklärung der Verfügung vom 6. Januar 2022 das Restaurant B mit sofortiger Wirkung wieder öffnen zu lassen. Die Gesundheitsdirektion trat mit Verfügung vom 2. März 2022 nicht auf den Rekurs ein und auferlegte die Verfahrenskosten A.
III.
A. Am 25. April 2022 liess A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht gelangen und beantragen, die Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 2. März 2022 aufzuheben und die Sache zum Neuentscheid sowie insbesondere zum Entscheid über die Rekursbegehren betreffend Bekanntgabe des Spruchkörpers sowie betreffend die Geschädigtenstellung und Schadenersatzansprüche der Beschwerdeführerin an die Gesundheitsdirektion zurückzuweisen. Eventualiter seien die Verfügungen der Gesundheitsdirektion aufzuheben und für nichtig zu erklären. Zudem liess sie um Ausrichtung einer Parteientschädigung ersuchen.
B. Die Gesundheitsdirektion und das Amt für Gesundheit beantragten am 12. bzw. 25. Mai 2022 übereinstimmend je die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, und verzichteten auf eine Stellungnahme in der Sache.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Gesundheitsdirektion zuständig. Der Fall ist von der Kammer zu beurteilen (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 Abs. 1 VRG).
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin beanstandet, es seien noch Verfahren "offen" und sie habe einen Anspruch darauf, zu wissen, "ob ein Verfahren gegen sie bzw. ihr Restaurant weiterläuft, beendet, sistiert oder eingestellt ist".
Die Schliessung des Restaurants der Beschwerdeführerin war zunächst mit Zwischenentscheid vom 3. Dezember 2021 superprovisorisch (unter Hinweis auf die damals steigenden Fallzahlen und die mehrfach erfolglose Ermahnung der Beschwerdeführerin zur Einhaltung der geltenden Schutzmassnahmen) und in der Folge mit der streitgegenständlichen Verfügung definitiv angeordnet worden, nachdem die Stadtpolizei Zürich dem kantonsärztlichen Dienst Verstösse gegen die Covid-19-Verordnung besondere Lage rapportiert und der Beschwerdeführerin am 9. Dezember 2021 mit sofortiger Wirkung das Gastwirtschaftspatent entzogen hatte. Mit dieser Verfügung vom 6. Januar 2022 fand das erstinstanzliche Verfahren seinen Abschluss.
2.2 Der Beschwerdegegner hatte zur Begründung des Schliessungsentscheids erwogen, dass die Beschwerdeführerin gemäss Feststellung der Stadtpolizei in ihrem Restaurant trotz entsprechender Verpflichtung keine Zertifikatskontrollen durchgeführt habe. Mildere Massnahmen als die Schliessung fielen nicht in Betracht, da eine Ermahnung keine Wirkung gezeigt habe. Bis die Beschwerdeführerin wieder über ein Gastwirtschaftspatent verfüge und entweder Gastronomiebetriebe wieder uneingeschränkt betrieben werden dürften oder sie ein genügendes Schutzkonzept sowie ein schriftliches Zugeständnis zur Einhaltung bzw. Umsetzung sämtlicher geltenden Massnahmen – insbesondere der Kontrolle der Zertifikatspflicht – vorlege, müsse ihr Restaurant geschlossen bleiben.
2.3 Die Vorinstanz erwog, der Hinweis auf ein Gastwirtschaftspatent sei selbstredend nur deklaratorischer Natur und die angefochtene Verfügung habe nur die Schliessung aus epidemiologischen Gründen zum Gegenstand. Die Beschwerdeführerin habe erst in einem Zeitpunkt Rekurs erhoben, als sie das Restaurant zufolge Ausserkrafttretens der Einschränkungen für den Betrieb von Gastronomiebetrieben wieder habe öffnen dürfen. Damit mangle es ihr an einem aktuellen und praktischen Interesse an der Aufhebung der angefochtenen Verfügung; auf diese Eintretensvoraussetzung könne nicht verzichtet werden. Die Anträge auf Aufhebung der weiteren Dispositivziffern des Schliessungsentscheids seien in der Rekursschrift nicht begründet worden. Da die Beschwerdeführerin rechtskundig vertreten sei, sei darauf nicht einzutreten und müsse keine Nachfrist zur Verbesserung eingeräumt werden. Hinsichtlich der Kostenauflage in der erstinstanzlichen Verfügung erwog die Vorinstanz, dass bei fehlendem aktuellem Rechtsschutzinteresse bloss eine summarische Prüfung des angefochtenen Entscheids vorzunehmen sei und diese hier ergebe, dass der Rekurs abzuweisen gewesen wäre, sofern darauf hätte eingetreten werden müssen. Entsprechend sei die Kostenauflage nicht zu beanstanden.
3.
3.1 Zum Rekurs ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 21 Abs. 1 VRG). Das erfolgreiche Rechtsmittel müsste der rechtsmittelführenden Partei einen praktischen Nutzen eintragen bzw. einen Nachteil abwenden, den der negative Entscheid zur Folge hätte (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 15). Bei der Anfechtung von Anordnungen muss das geltend gemachte Interesse grundsätzlich aktuell sein, was bedeutet, dass es sowohl im Zeitpunkt der Rechtsmittelerhebung als auch im Zeitpunkt des Entscheids vorliegen muss (Bertschi, § 21 N. 24). Vom Eintretenserfordernis des aktuellen Interesses kann indes abgesehen werden, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen können, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt sowie in Fällen, in denen durch die EMRK geschützte Ansprüche zur Diskussion stehen (BGE 142 I 135 E. 1.3.1).
3.2 Zum Zeitpunkt der provisorischen und definitiven Schliessung des Restaurants waren die Betreiber von Restaurationsbetrieben, in denen die Konsumation vor Ort erfolgt, gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. a der dannzumal jeweils geltenden Fassungen der Verordnung vom 23. Juni 2021 über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere Lage; SR 818.101.26 [nicht mehr in Kraft]) verpflichtet, den Zugang zu Innenbereichen auf Personen mit einem Impf- oder Genesungszertifikat zu beschränken. Zudem waren alle Betreiber von öffentlich zugänglichen Einrichtungen nach dem dannzumaligen Art. 10 Covid-19-Verordnung besondere Lage verpflichtet, ein Schutzkonzept zu erarbeiten und umzusetzen, das bei nur mit einem Zertifikat zugänglichen Betrieben wie Gastronomielokalen Massnahmen zur Umsetzung der Zugangsbeschränkung enthalten musste. Die zuständigen kantonalen Behörden waren damals nach Art. 24 Abs. 2 und 3 Covid-19-Verordnung besondere Lage befugt und gehalten, in Restaurationsbetrieben regelmässig die Einhaltung der Schutzkonzepte zu überprüfen und die geeigneten Massnahmen zu treffen, falls kein ausreichendes Schutzkonzept vorlag oder dieses nicht oder nicht vollständig umgesetzt wurde. Sie konnten Mahnungen aussprechen, Einrichtungen oder Betriebe schliessen oder Veranstaltungen verbieten oder auflösen (Art. 24 Abs. 3 Covid-19-Verordnung besondere Lage). Wie der Beschwerdegegner erwogen hatte und die Beschwerdeführerin unter Hinweis auf religiöse Motive im Beschwerdeverfahren auch selbst angibt, hat sie in ihrem Restaurant – trotz Mahnung am 24. November 2021 – keine Zertifikatskontrollen durchgeführt, obwohl sie gemäss den dannzumal geltenden epidemienrechtlichen Verordnungsbestimmungen dazu verpflichtet gewesen wäre. Die Schliessungsanordnung erweist sich angesichts der Weigerungshaltung der Beschwerdeführerin und der damaligen epidemiologischen Lage als die einzig denkbare, notwendige und verhältnismässige Massnahme zur Durchsetzung der im Interesse der öffentlichen Gesundheit bundesrechtlich vorgegebenen Regelungen für Gastronomiebetriebe.
3.3 Angesichts der Rechtmässigkeit der Schliessungsanordnung kann offenbleiben, ob in Anwendung der vorgenannten Grundsätze (hiervor E. 3.1) auf den Rekurs der Beschwerdeführerin einzutreten gewesen wäre, und fällt eine Rückweisung der Sache zur materiellen Prüfung des Rekurses an die Vorinstanz ausser Betracht.
4.
Hinsichtlich der von der Beschwerdeführerin gewünschten Bekanntgabe des Spruchkörpers im Rekursverfahren verwies die Vorinstanz auf den Staatskalender. Inwiefern darin eine Verletzung des rechtlichen Gehörs nach Art. 29 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) und Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101) liegen sollte, ist nicht nachvollziehbar. Ebenso kann keine Verletzung des rechtlichen Gehörs darin liegen, dass sich die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid nicht zu angeblichen Schadenersatzansprüchen der Beschwerdeführerin äusserte, weil sie für deren Behandlung nicht zuständig wäre (§ 2 Abs. 1 VRG).
5.
Die Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr bei diesem Verfahrensausgang nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'100.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 1'170.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Gesundheitsdirektion.