Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00207
Urteil
der 3. Kammer
vom 29. September 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Yannick Weber.
In Sachen
Gemeinde A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Sozialamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
und
Gemeinde C,
Mitbeteiligte,
**betreffend Sozialhilfe / innerkantonale Zuständigkeit
Wiederaufnahme von VB.2019.00628,**
hat sich ergeben:
I.
A. D, E und F lebten in der Gemeinde C (Kanton Zürich), als sie am 19. Oktober 2017 unter Vormundschaft gestellt wurden. Nach einer vorübergehenden Platzierung in G wurden sie am 17. Dezember 2017 in einer Pflegefamilie in der Gemeinde A (Kanton Zürich) platziert.
B. Die Gemeinde C gelangte am 27. Juli 2018 mit dem Begehren an das kantonale Sozialamt, es sei die örtliche Zuständigkeit der Gemeinde A für die sozialhilferechtliche Unterstützung von D, E und F rückwirkend per 17. Dezember 2017 festzustellen und die Gemeinde A zur Rückerstattung der von ihr übernommenen Unterstützungsleistungen zu verpflichten. Das kantonale Sozialamt stellte mit Verfügung vom 8. März 2019 fest, dass sich die Unterstützungswohnsitze von D, E und F seit dem 17. Dezember 2017 in der Gemeinde A befänden. Hinsichtlich des zweiten Antrags der Gemeinde C führte es aus, dass sich die Feststellung einer Nachzahlungspflicht erübrige, nachdem diese keine wirtschaftliche Hilfe habe ausrichten müssen bzw. die ausgerichtete Hilfe durch Nachzahlungen der Zusatzleistungen gedeckt worden sei.
II.
Mit Eingabe vom 5. April 2019 liess die Gemeinde A gegen die Verfügung des kantonalen Sozialamts vom 8. März 2019 bei der Sicherheitsdirektion Rekurs erheben und deren Aufhebung sowie die gegenteilige Feststellung hinsichtlich der sozialhilferechtlichen Zuständigkeit beantragen. Die Sicherheitsdirektion wies diesen Rekurs mit Entscheid Nr. 2019.0233 vom 13. August 2019 ab.
III.
A. Dagegen gelangte die Gemeinde A am 20. September 2019 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte nebst der Aufhebung des Rekursentscheids Nr. 2019.0233 vom 13. August 2019 die Feststellung, dass der Unterstützungswohnsitz von D, E und F auch nach dem 17. Dezember 2017 in der Gemeinde C liege.
B. Am 12. Januar 2021 informierte die Gemeinde A das Verwaltungsgericht, dass von D, E und F nach Gemeinde C bzw. J (Kanton H) weggezogen seien, und reichte entsprechende Wegzugsmeldungen ein.
C. Nachdem das Verwaltungsgericht den Parteien und der Mitbeteiligten Frist gesetzt hatte, sich zum aktuellen Interesse an der Beschwerde zu äussern, trat es mit Beschluss VB.2019.00628 vom 29. Juli 2021 mangels Substanziierung ihrer Legitimation durch die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin nicht auf die Beschwerde ein.
IV.
A. Das Bundesgericht hob diesen Beschluss mit Urteil 8C_609/2021 vom 29. März 2022 auf, weil die Gemeinde A über ein aktuelles Rechtsschutzinteresse verfüge, und wies die Sache zum Neuentscheid an das Verwaltungsgericht zurück.
B. Mit Präsidialverfügung vom 11. April 2022 lud das Verwaltungsgericht die Parteien zur Stellungnahme und zur Einreichung von Unterlagen ein. Das kantonale Sozialamt erklärte daraufhin am 18. Mai 2022 unter Verweis auf seine Eingaben im Verfahren VB.2019.00628 Verzicht auf Vernehmlassung. Die Gemeinde C erklärte am 23. Mai 2022 vernehmlassungsweise, dass ihr für von D, E und F Sozialhilfekosten in Höhe von Fr. 21'081.20 angefallen seien. Die Gemeinde A liess am 24. Mai 2022 erklären, dass sie während deren Aufenthalts auf ihrem Gebiet keine Fürsorgeleistungen an die Geschwister D/E/F ausgerichtet habe. Das kantonale Sozialamt erklärte am 3. Juni 2022 erneut Verzicht auf Stellungnahme. Die Gemeinde A liess sich am 7. Juni 2022 zur Sache vernehmen und erklärte am 27. Juni 2022 Verzicht auf weitere Stellungnahme. Das kantonale Sozialamt verzichtete mit Schreiben vom 30. Juni 2022 ebenso auf Vernehmlassung. Die Gemeinde C äusserte sich am 5. Juli 2022 erneut und beantragte die Abweisung der Beschwerde sowie eine Parteientschädigung. Das kantonale Sozialamt erklärte am 14. Juli 2022 wiederum ausdrücklich Verzicht auf Stellungnahme. Die Gemeinde A erklärte am 27. Juli 2022 ebenfalls Verzicht auf weitere Stellungnahme.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Nachdem das Bundesgericht den Nichteintretensbeschluss VB.2019.00628 vom 29. Juli 2021 aufgehoben hat, ist über die Sache neu zu befinden. Das Verfahren wird unter der neuen Verfahrensnummer VB.2022.00207 wiederaufgenommen.
1.2 Das Verwaltungsgericht ist an die rechtlichen Erwägungen des bundesgerichtlichen Rückweisungsentscheids gebunden (VGr, 23. August 2018, VB.2018.00312, E. 1.2). Das Bundesgericht trug dem Verwaltungsgericht auf, die Beschwerde materiell zu behandeln (BGr, 29. März 2022, 8C_609/2021, E. 7), weshalb in Nachachtung der verbindlichen oberinstanzlichen Vorgabe auf diese einzutreten ist.
2.
Auf Begehren der Gemeinde C um Festlegung der Zuständigkeit für die sozialhilferechtliche Unterstützung der Geschwister D/E/F nach § 9 lit. e des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG; LS 851.1) hatte das kantonale Sozialamt festgestellt, dass deren Unterstützungswohnsitz seit dem Zeitpunkt des Einzugs bei der Pflegefamilie am 17. Dezember 2017 in der Gemeinde A liege. Die angefochtene Verfügung bestätigte diesen Entscheid und erwog im Wesentlichen, dass der Unterstützungswohnsitz im Fall der Platzierung eines bevormundeten Kindes bei einer Pflegefamilie auf die Wohnsitzgemeinde übergehe. Die beschwerdeführende Gemeinde A stellt sich hingegen auf den Standpunkt, dass eine solche Platzierung keinen Wechsel des Unterstützungswohnsitzes zur Folge haben könne.
3.
3.1 Wer für seinen Lebensunterhalt nicht oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann, hat nach § 14 SHG Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe. Die Pflicht zur Leistung persönlicher und wirtschaftlicher Hilfe obliegt im Grundsatz der Wohngemeinde des Hilfesuchenden (§ 32 SHG). Der Hilfesuchende hat seinen Wohnsitz gemäss § 34 Abs. 1 SHG in derjenigen Gemeinde, in der er sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Der Aufenthalt in einem Heim, einem Spital oder einer anderen Anstalt und die behördliche Unterbringung einer volljährigen Person in Familienpflege begründen keinen Wohnsitz (§ 35 SHG). Das minderjährige Kind teilt, unabhängig von seinem Aufenthaltsort, den Wohnsitz der Eltern oder jenes Elternteils, unter dessen elterlicher Sorge es steht (§ 37 Abs. 1 SHG). Gemäss § 37 Abs. 3 SHG hat das minderjährige Kind einen eigenen Wohnsitz am Sitz der KESB gemäss § 41 des Einführungsgesetzes zum Kindes- und Erwachsenenschutzrecht vom 25. Juni 2012 (EG KESR; LS 232.3). Letztere Bestimmung sieht vor, dass in den Fällen von Art. 25 Abs. 2 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210), demgemäss bevormundete Kinder ihren Wohnsitz am Sitz der Kindesschutzbehörde haben, als Sitz der KESB jene Gemeinde gilt, in der die betroffene Person bei Beginn der Rechtshängigkeit des Verfahrens Wohnsitz hat. Verlegt die Person während der Rechtshängigkeit des Verfahrens oder nach dessen rechtskräftiger Erledigung ihren Lebensmittelpunkt in eine andere Gemeinde desselben Kreises, gilt fortan diese Gemeinde als Sitz der KESB (§ 41 Abs. 1 EG KESR).
3.2 Die Weisung des Regierungsrates vom 31. August 2011 zum EG KESR (ABl 2011 S. 2597 ff., 2655) führte aus, es könne nicht sein, dass bevormundete Minderjährige ihren Wohnsitz, der die Zuständigkeit für die Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen begründe, innerhalb des Zuständigkeitsgebiets einer KESB in einer Gemeinde hätten, in der sich nicht ihr tatsächlicher Lebensmittelpunkt befinde. Entsprechend sehe die (dem nunmehr geltenden § 41 Abs. 1 EG KESR entsprechende) Vorschrift des Gesetzesentwurfs betreffend Sitz der KESB vor, dass sich dieser nach dem tatsächlichen Lebensmittelpunkt der betroffenen Personen richte.
3.3 Die Geschwister D/E/F unterstanden zum relevanten Zeitpunkt nicht der elterlichen Sorge eines Elternteils, sondern waren bevormundet. Entsprechend hatten sie gemäss § 37 Abs. 3 lit. a SHG einen eigenen Wohnsitz, der sich aus dem Sitz der zuständigen KESB ergab. Die Beschwerdeführerin bringt hierzu vor, dass der Wohnsitz von bevormundeten Minderjährigen ein abgeleiteter sei, der aus dem Akt der Bevormundung und nicht aus dem Lebensmittelpunkt des Kindes folge, und fixiert sein müsse. Eine solche Fixierung ist in § 41 EG KESR indessen nicht vorgesehen; vielmehr knüpft diese Vorschrift den Sitz der KESB an den Ort des Lebensmittelpunkts der betroffenen Person und sieht vor, dass sich dieser ändern kann. Im innerkantonalen Verhältnis bestimmt das kantonale Recht das für die Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen zuständige Gemeinwesen (BGr, 21. November 2017, 8C_285/2017, E. 8.2). Das Bundesrecht lässt für die von der Beschwerdeführerin kritisierte Regelung Raum: Ist eine Kindesschutzbehörde für mehrere Gemeinden zuständig, so kann das kantonale Recht bestimmen, wo sich ihr Sitz und demnach der Wohnsitz gemäss Art. 25 Abs. 2 ZGB befindet (Daniel Staehelin in: Thomas Geiser/Christiana Fountoulakis [Hrsg.], Basler Kommentar Zivilgesetzbuch I, 6. A., Basel 2018, Art. 25 N. 11). Zudem sind Wohnsitzwechsel des bevormundeten Kindes nicht ausgeschlossen (vgl. Staehelin, Art. 25 N. 14). Das von der Beschwerdeführerin beanstandete "Herumspringen" des Unterstützungswohnsitzes mag unbefriedigend erscheinen, ist mit den Vorschriften des übergeordneten Rechts indessen ohne Weiteres vereinbar und entspricht überdies dem gesetzgeberischen Willen, wie er sich aus der hiervor in E. 3.2 zitierten regierungsrätlichen Weisung ergibt. § 41 EG KESR soll nach Letzterem gerade nicht nur den Schutz der Standortgemeinden von Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden sicherstellen, sondern auch hinsichtlich der Zuständigkeit für die Tragung von Sozialhilfekosten Wirkung entfalten.
3.4 Die Beschwerdeführerin erachtet als sachgerecht, hinsichtlich des Unterstützungswohnsitzes die Unterbringung eines Kindes in einem Heim und in einer Pflegefamilie identisch zu handhaben. Auch sei kein sachlicher Grund ersichtlich, in den Fällen von § 37 Abs. 3 lit. c SHG den Unterstützungswohnsitz am nach der elterlichen Sorge bestimmten letzten Wohnsitz zu perpetuieren, in jenen von lit. a hingegen bei Wechseln des Aufenthaltsortes den Unterstützungswohnsitz ändern zu lassen. Wohl vermöchte eine andere als die geltende gesetzliche Regelung als sachgerecht erscheinen. Dieser Umstand ändert indes nichts daran, dass der klare Wortlaut von § 37 Abs. 3 lit. a SHG in Verbindung mit § 41 EG KESR und die Materialien zu letzterer Norm für die von der Beschwerdeführerin vorgeschlagene Auslegung, wonach der sozialhilferechtliche Unterstützungswohnsitz bevormundeter Minderjähriger ab dem Moment der Bevormundung fixiert sei, keinen Raum lassen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist sodann nicht bundesrechtlich vorgeschrieben, dass der sozialhilferechtliche Unterstützungswohnsitz der Zuständigkeit zur Ausrichtung von Ergänzungsleistungen entsprechen müsste, womit sich Weiterungen zu Letzterer erübrigen. Als unbehelflich erweist sich schliesslich auch der Einwand der Beschwerdeführerin, dass die Mitbeteiligte durch den Entscheid über den Ort der Platzierung der Kinder die Zuständigkeit auf eine andere Gemeinde schieben könne. Der entsprechende Entscheid fällt nicht in die Zuständigkeit der Sozialhilfebehörden; vielmehr sind diese daran gebunden und zur Tragung der dafür anfallenden Kosten verpflichtet (BGE 135 V 134 E. 3 und 4).
3.5 Nachdem die dannzumal minderjährigen Geschwister D/E/F ihren Lebensmittelpunkt mit dem Einzug bei der Pflegefamilie unbestrittenermassen in die Gemeinde A verlegt hatten, galt diese ab diesem Zeitpunkt als Sitz der KESB und damit nach der dargelegten Rechtslage auch als ihr sozialhilferechtlicher Unterstützungswohnsitz. Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet und ist abzuweisen.
4.
Ausgangsgemäss wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG) und steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Mangels besonderen Aufwands ist auch der Mitbeteiligten keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 580.-- Zustellkosten,
Fr. 2'780.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien und die Mitbeteiligte;
b) die Sicherheitsdirektion;
c) den Regierungsrat.