Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00150
Urteil
der 4. Kammer
vom 28. Juli 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Christoph Raess.
In Sachen
A AG,vertreten durch RA B und/oder RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich,
Beschwerdegegner,
**betreffend Covid-19-Härtefallprogramm: 2. und 3. Zuteilungsrunde
(Parteientschädigung)** ,
hat sich ergeben:
I.
A. Die A AG mit Sitz in Maur betreibt das Restaurant D. Am 11. Februar 2021 ersuchte sie die Finanzdirektion des Kantons Zürich im Rahmen der 2. Zuteilungsrunde des Covid-19-Härtefallprogramms um einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 419'241.-. Mit Verfügung vom 8. April 2021 hiess die Finanzdirektion dieses Gesuch teilweise gut und sprach der A AG einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 37'365.- zu.
B. Am 27. Mai 2021 ersuchte die A AG die Finanzdirektion im Rahmen der 3. Zuteilungsrunde um einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 432'526.-. Mit Verfügung vom 22. Juli 2021 hiess die Finanzdirektion dieses Gesuch teilweise gut und sprach der A AG einen nicht rückzahlbaren Beitrag von Fr. 193'000.- zu.
II.
A. Am 22. April 2021 erhob die A AG gegen die Verfügung vom 8. April 2021 Rekurs an den Regierungsrat und beantragte, die Verfügung sei insofern abzuändern, als ihr in der 2. Zuteilungsrunde ein nicht rückzahlbarer Beitrag von Fr. 360'564.- – zusätzlich zum bereits in der ersten Zuteilungsrunde gewährten Beitrag von Fr. 58'677.-, insgesamt Fr. 419'241.- – zuzusprechen sei.
B. Am 23. August 2021 erhob die A AG gegen die Verfügung vom 22. Juli 2021 Rekurs an den Regierungsrat und beantragte, ihr sei gesamthaft ein Beitrag von Fr. 432'526.- und für die 3. Zuteilungsrunde ein nicht rückzahlbarer Beitrag von Fr. 336'484.- – abzüglich des bereits in der 1. und 2. Zuteilungsrunde gewährten Beitrags von Fr. 96'042.- – zuzusprechen.
C. Die Finanzdirektion zog mit Verfügung vom 4. Oktober 2021 ihre Verfügung vom 22. Juli 2021 in Wiedererwägung und gewährte der A AG in der 3. Zuteilungsrunde – in Ergänzung zu allfälligen mit Verfügungen in der 1. und 2. Zuteilungsrunde gewährten Beiträgen – den Beitrag von Fr. 336'484.-.
D. Mit Schreiben vom 27. Oktober 2021 beantragte die A AG dem Regierungsrat, die Kosten der beiden Rekursverfahren gegen die Verfügungen der Finanzdirektion vom 8. April 2021 und vom 22. Juli 2021 seien vollumfänglich der Finanzdirektion aufzuerlegen und die Finanzdirektion sei zu verpflichten, ihr eine Parteientschädigung von Fr. 47'398.- (inkl. MwSt.) zu bezahlen.
E. Die Präsidentin des Regierungsrats vereinigte mit Verfügung vom 4. Februar 2022 die Rekurse der A AG gegen die Verfügungen der Finanzdirektion vom 8. April 2021 und vom 22. Juli 2021 betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms (2. und 3. Zuteilungsrunde; Disp.-Ziff. I), nahm davon Vormerk, dass die beiden Rekurse infolge vollumfänglicher Wiedererwägung in der Hauptsache gegenstandslos geworden waren, schrieb die Rekursverfahren insoweit als erledigt ab (Disp.-Ziff. II), nahm die Kosten auf die Staatskasse (Disp.-Ziff. III) und verpflichtete die Finanzdirektion, der A AG eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen (Disp.-Ziff. IV).
III.
Die A AG erhob am 7. März 2022 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei Disp.-Ziff. IV der vorinstanzlichen Verfügung vom 4. Februar 2022 aufzuheben und insofern zu ändern, als ihr eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 47'398.- (inkl. MwSt.) zuzusprechen sei. Eventualiter sei die Höhe ihrer Partei-entschädigung vom Verwaltungsgericht anzupassen. Subeventualiter sei die Verfügung zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Der Regierungsrat, vertreten durch die Staatskanzlei, beantragte am 18. März 2022 die Abweisung der Beschwerde. Die Finanzdirektion reichte keine Beschwerdeantwort ein.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen der Beschwerdegegnerin betreffend Beiträge im Rahmen des Covid-19-Härtefallprogramms zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Nach § 17 Abs. 2 VRG kann im Rekursverfahren und im Verfahren vor Verwaltungs-gericht die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden.
Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren nach § 17 Abs. 2 VRG praxisgemäss Anspruch auf eine Parteientschädigung hat. Umstritten ist vor Verwaltungsgericht nur noch die Höhe der Parteientschädigung. Die Vorinstanz hielt eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 1'500.- für angemessen. Die Beschwerdeführerin verlangt eine Parteientschädigung von Fr. 47'398.- (inkl. MwSt.).
2.2 Zunächst rügt die Beschwerdeführerin eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101). Sie bringt diesbezüglich vor, die Vorinstanz habe es unterlassen, die Höhe der Parteientschädigung ausreichend zu begründen.
Aus Art. 29 Abs. 2 BV ergibt sich die Pflicht der Behörden, ihre Entscheide zu begründen. Die Begründung eines Entscheids muss so abgefasst sein, dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Der Entscheid über die Höhe des anwaltlichen Honorars muss nach der Rechtsprechung grundsätzlich nicht begründet werden. Eine Begründungspflicht wird jedoch unter anderem dann angenommen, wenn der Rechtsvertreter oder die Rechtsvertreterin zur Einreichung einer Kostennote aufgefordert wurde und die Parteientschädigung abweichend von der Kostennote auf einen bestimmten, nicht der üblichen, praxisgemäss gewährten Entschädigung entsprechenden Betrag festgesetzt wird (zum Ganzen BGr, 30. Juni 2021, 2C_192/2021, E. 3.1, BGE 134 I 159 E. 2.1.1 mit Hinweis auf BGr, 9. August 2002, 1P.284/2002, E. 2.4.1).
Vorliegend reichten die Rechtsvertreterin und der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin ihre Kostennote im Rekursverfahren unaufgefordert ein. In der Folge setzte die Vorinstanz die Höhe der Parteientschädigung der Beschwerdeführerin auf einen aus Sicht der Vorinstanz üblichen Betrag von Fr. 1'500.- fest und begründete dies damit, dass die Parteientschädigung nicht kostendeckend, sondern angemessen sein müsse, was in der Praxis dazu führe, dass die Parteientschädigung in der Regel deutlich unter den tatsächlichen Honorarkosten liege. Aufgrund dieser Erwägung war es der Beschwerdeführerin möglich, den Entscheid sachgerecht anzufechten. Folglich war die Vorinstanz aufgrund der angeführten verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht gehalten, die Höhe der Parteientschädigung ausführlicher zu begründen.
2.3 Der Begriff der "angemessenen Parteientschädigung" wird nach der Praxis des Verwaltungsgerichts so ausgelegt, dass in der Regel nur ein Teil des effektiven Aufwands für die Rechtsvertretung als entschädigungspflichtig angesehen wird. Eine angemessene Entschädigung ist nicht mit den effektiv angefallenen Rechtsverfolgungskosten gleichzusetzen (VGr, 10. November 2021, VB.2021.00405, E. 6.1 mit Hinweis). Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts kann sich die Entschädigung des vollen – notwendigen – Rechtsverfolgungsaufwands aber unter besonderen Umständen rechtfertigen (RB 1998 Nr. 8 = ZBl 99/1998, S. 524 ff., E. 3.a).
2.4 Die Vorinstanz hatte die Höhe der Parteientschädigung nach pflichtgemässem Ermessen festzulegen. In solche Ermessensentscheide kann das Verwaltungsgericht nur eingreifen, wenn ein qualifizierter Ermessensfehler vorliegt, der Entscheid sich insbesondere von sachfremden Motiven leiten lässt oder überhaupt unmotiviert ist (§ 50 VRG).
Ausgangspunkt für die Bemessung der Parteientschädigung sind die Kosten, die der entschädigungsberechtigten Partei durch den Prozess notwendigerweise entstanden sind. Notwendig sind jene Kosten, die zur sachgerechten und wirksamen Rechtsverfolgung objektiv unerlässlich sind (VGr, 7. April 2016, VB.2015.00199, E. 4.3 mit Hinweis auf Kaspar Plüss, in Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich 2014, § 17 N. 64 und N. 69; vgl. BGr, 18. Mai 2021, 2C_816/2020, E. 4.2). Massgebend für die Beurteilung der notwendigen Kosten sind in erster Linie die Bedeutung der Streitsache, die Schwierigkeit des Prozesses, der geltend gemachte Zeitaufwand und die Höhe der Barauslagen (vgl. § 8 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts [GebV VGr, LS 175.252]). Unnötiger Aufwand wird nicht ersetzt (§ 8 Abs. 2 GebV VGr).
Bei der Bemessung der Parteientschädigung bedarf die präsentierte Honorarnote eines Vertreters grundsätzlich hinreichender Würdigung (vgl. VGr, 19. November 2014, VB.2014.00509, E 5.2). Die geltend gemachten Honoraransprüche sind für die rechtsanwendende Behörde jedoch nicht bindend (BGr, 18. Mai 2021, 2C_816/2020, E. 4.2). Sodann hat die Entscheidinstanz dem Gleichbehandlungsgebot nach Art. 8 Abs. 1 BV nachzuleben und in ähnlich gelagerten Fällen ähnlich hohe Entschädigungen zuzusprechen (VGr, 19. November 2014, VB.2014.00509, E 5.2). Es soll verhindert werden, dass die Parteientschädigung in vergleichbaren Fällen direkt von der Höhe der Honorarrechnung bzw. dem Stundenansatz des Rechtsvertreters abhängig gemacht wird (VGr, 10. November 2021, VB.2021.00405, E. 6.1).
2.5 Die Rechtsvertretung der Beschwerdeführerin reichte im Rekursverfahren eine Honorarnote im Betrag von Fr. 47'398.- ein und machte einen Aufwand von 99 Stunden und 24 Minuten geltend. Dieser Aufwand ist für die Rechtsverfolgung im Rahmen des vorinstanzlichen Rekursverfahrens, einem Verfahren, in welchem die Sachverhaltsabklärung und die Rechtsanwendung von Amtes wegen erfolgen, offenkundig massiv zu hoch. Der Rechtsvertretung der Beschwerdeführerin wäre eine wirksame Rechtsverfolgung auch unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls mit einem deutlich geringeren Aufwand möglich gewesen. Folglich ist die eingereichte Honorarnote keine taugliche Grundlage zur Bestimmung einer angemessenen Parteientschädigung.
Die Vorinstanz hätte jedoch die konkreten Umstände des Einzelfalls, insbesondere die Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses, ausreichend mitberücksichtigen müssen. Da sie dies unterliess, erfolgte die Ermessensausübung der Vorinstanz nicht pflichtgemäss, sondern in rechtsverletzender Art und Weise.
2.6 Hebt das Verwaltungsgericht eine angefochtene Anordnung auf, so entscheidet es nach § 63 Abs. 1 VRG selbst. Dabei steht dem Verwaltungsgericht zu, bei Aufhebung eines Ermessensentscheids seinerseits einen Ermessensentscheid zu fällen (VGr, 3. März 2022, VB.2021.00342, E. 4.6).
Zunächst ist zu berücksichtigen, dass die beiden Rekursverfahren für die Beschwerdeführerin aufgrund ihres Streitwerts aus wirtschaftlicher Sicht von grosser Bedeutung waren, da die Beschwerdeführerin als Hotellerie- und Gastrounternehmen von den Folgen der Covid-19-Pandemie stark betroffen war. Dazu kommt, dass im Bereich der Covid-19-Härtefallentschädigung eine sich fortlaufend verändernde Rechtslage bestand, zu welcher bei der Rekurserhebung noch keine Rechtsprechung existierte. Die Verfahrensführung des Beschwerdegegners führte zudem dazu, dass die Beschwerdeführerin in ihren beiden Rekursen zu rechtlichen Fragen Stellung nehmen musste, welche eigentlich der Beschwerdegegner vor Erlass seiner Verfügungen vom 8. April 2021 und 22. Juli 2021 von Amtes wegen hätte beantworten müssen. Schliesslich musste die Beschwerdeführerin zwei Rekurse erheben, welche aber grundsätzlich denselben Sachverhalt betrafen. Insgesamt erscheint eine Parteientschädigung von Fr. 6'000.- für das Rekursverfahren als angemessen.
3.
Die Beschwerde ist teilweise gutzuheissen. In Abänderung von Disp.-Ziff. IV der vorinstanzlichen Verfügung vom 4. Februar 2022 ist der Beschwerdegegner zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 6'000.- zu bezahlen.
4.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu 9/10 der Beschwerdeführerin und zu 1/10 dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Mangels überwiegenden Obsiegens steht der Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren keine Parteientschädigung zu (§ 65a Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 17 Abs. 2 VRG).
5.
Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Gegen dieses nur die Parteientschädigung betreffende Urteil steht das gleiche Rechtsmittel zur Verfügung, wie wenn es (auch noch) um die Hauptsache ginge. Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von Disp.-Ziff. IV der Verfügung des Regierungsrats vom
Februar 2022 wird der Beschwerdegegner verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 6'000.- zu bezahlen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 4'300.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 4'370.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden zu 9/10 der Beschwerdeführerin und zu 1/10 dem Beschwerdegegner auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Regierungsrat.