Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00144
Urteil
der 3. Kammer
vom 1. September 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeinde Hinwil,
vertreten durch die Abteilung Sicherheit,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Abmeldung Einwohnerkontrolle (Rechtsverweigerung),
hat sich ergeben:
I.
A gelangte, vertreten durch Rechtsanwältin B, mit Eingabe vom 5. Juli 2021 an den Bezirksrat Hinwil und verlangte, unter Entschädigungsfolge seien 1.) ein Entscheid der Sozialbehörde Hinwil vom 2. Juni 2021 betreffend die Einstellung von wirtschaftlicher Sozialhilfe per Ende Mai 2021 aufzuheben und 2.) die Einwohnerkontrolle der Gemeinde Hinwil anzuweisen, die Abmeldung von A und ihrem 2010 geborenen Sohn C unverzüglich vorzunehmen; die Eingabe stelle sodann auch eine Aufsichtsbeschwerde gegen die Einwohnerkontrolle der Gemeinde Hinwil, gegen die Schulgemeinde Hinwil sowie eine Schulsozialarbeiterin dar. In prozessualer Hinsicht liess sie um Gewährung unentgeltlicher Prozessführung und Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsbeiständin in der Person ihrer Vertreterin ersuchen.
Der Bezirksrat Hinwil verwies den Rekurs gegen die Verfügung vom 2. Juni 2021 in ein separates Verfahren (Nr. SO.2021.22). Die Gemeinde Hinwil vollzog die Abmeldung von A und C am 5. August 2021 rückwirkend per 5. Mai 2021. Der Bezirksrat Hinwil schrieb mit Beschluss Nr. GE.2021.67 vom 31. Januar 2022 den Rechtsverweigerungsrekurs als gegenstandslos geworden ab (Dispositivziffer I), gab der Aufsichtsbeschwerde keine Folge (Dispositivziffer II), verweigerte A die Zusprechung einer Parteientschädigung für das Rechtsverweigerungsverfahren (Dispositivziffer III; E. 2.3.2) und auferlegte ihr die Kosten für das Aufsichtsbeschwerdeverfahren von insgesamt Fr. 842.40 (Dispositivziffer IV; E. 2.3.2 und E. 3.5), nahm diese indes zufolge Gewährung unentgeltlicher Prozessführung vorläufig auf die Staatskasse (Dispositivziffer V). Er gewährte A sodann unentgeltliche Rechtsverbeiständung und lud Rechtsanwältin B zur Einreichung einer Honorarnote ein (Dispositivziffer VI). Als Rechtsmittel gegen seinen Entscheid "mit Ausnahme von Ziff. II" verwies er auf die Beschwerde an das Verwaltungsgericht (Dispositivziffer VII).
II.
A liess am 9. März 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und folgende Anträge stellen:
" 1. Es seien Ziff II., II., IV […] des Beschlusses des Bezirksrates Hinwil vom 31. Januar 2022 aufzuheben und es sei
Die Aufsichtsbeschwerde bzw. deren Begründetheit zu bestätigen;
Es seien die Verfahrenskosten der [Gemeinde Hinwil] aufzuerlegen;
Es sei [A] für das Verfahren vor dem Bezirksrat eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen;
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen […]".
In prozessualer Hinsicht liess A um Gewährung unentgeltlicher Prozessführung und unentgeltlicher Rechtsverbeiständung ersuchen. Die Gemeinde Hinwil und der Bezirksrat Hinwil schlossen am 7. bzw. 21. April 2022 auf Abweisung der Beschwerde.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Der Rechtsweg für eine Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweigerungsbeschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) folgt jenem, der auch gegen die aus Sicht der beschwerdeführenden Partei verzögerte oder verweigerte Anordnung zur Verfügung stünde. Für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats betreffend Anordnungen einer politischen Gemeinde ist das Verwaltungsgericht gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a sowie § 19b Abs. 2 lit. c Ziff. 1 VRG zuständig.
1.2
1.2.1 Verzichtet die zuständige Aufsichtsbehörde auf ein beantragtes aufsichtsrechtliches Einschreiten, so steht dagegen kein Rechtsmittel, sondern lediglich die erneute Aufsichtsbeschwerde an die nächsthöhere Instanz offen (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 85). Da dem Verwaltungsgericht gegenüber den Bezirksräten keine Aufsichtsfunktionen zukommt (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 72 ff.), ist es für die Behandlung des Begehrens Nr. 2 nicht zuständig, welches den Bezirksrat in Aufhebung von Dispositivziffer II seines Beschlusses vom 31. Januar 2022 zu einem aufsichtsrechtlichen Einschreiten verpflichten will. Insoweit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
Mangels Fristgebundenheit der Aufsichtsbeschwerde kann von einer diesbezüglichen Weiterleitung der Eingabe der Beschwerdeführerin vom 9. März 2022 an die zuständigen Instanzen im Sinn von § 5 Abs. 2 VRG abgesehen werden (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5 N. 48).
1.2.2 Die mit einem abschlägigen aufsichtsrechtlichen Bescheid verbundene Kostenauflage an die anzeigeerstattende Person stellt eine Anordnung dar, welche mit den ordentlichen Rechtsmitteln angefochten werden kann (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 84). Zuständige Rekursinstanz für die Behandlung von Rechtsmitteln gegen (erstinstanzliche) Anordnungen eines Bezirksrats ist der Regierungsrat (§ 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 3; vgl. auch RB 2002 Nr. 14 E. 1b). Soweit sich die Beschwerde gegen den Kostenentscheid des aufsichtsrechtlichen Verfahrens richtet (Beschwerdeantrag 3), ist darauf mangels funktioneller Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts nicht einzutreten. Die Sache ist insoweit gestützt auf § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 2 VRG an den Regierungsrat weiterzuleiten.
1.3 Nachdem die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten, soweit sie sich gegen die Weigerung der Vorinstanz richtet, der Beschwerdeführerin für das Rechtsverweigerungsverfahren eine Parteientschädigung zuzusprechen (nachfolgend E. 2).
2.
2.1 Ein Rechtsverzögerungsrekurs zielt darauf ab, die aus Sicht der rechtsmittelführenden Partei säumige Behörde zu einer beförderlichen Verfahrenserledigung anzuhalten (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 52, auch zum Folgenden). Er muss demnach erhoben werden, solange der Entscheid der untätigen Behörde noch aussteht. Ergeht die ausstehende Anordnung vor dem Entscheid über die Rechtsverzögerung, ist das Rechtsmittelverfahren grundsätzlich als gegenstandslos geworden abzuschreiben (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 4a N. 29).
Dass die Vorinstanz den Rechtsverweigerungsrekurs zu Recht als gegenstandslos geworden abgeschrieben hat, nachdem die Beschwerdegegnerin die als verweigert bzw. verzögert gerügte Handlung am 5. August 2021 vorgenommen hatte, ist vorliegend unumstritten.
2.2 In Bezug auf die Verfahrenskosten und die Parteientschädigung berücksichtigt die Rekursbehörde im Fall der Gegenstandslosigkeit des Verfahrens, welche Partei vermutlich obsiegt hätte (Plüss, § 13 N. 74 f., § 17 N. 31). Dabei genügt eine summarische Begründung aufgrund der Sachlage vor Eintritt des Erledigungsgrunds. Es geht nicht darum, die Prozessaussichten im Einzelnen zu vertiefen und dadurch weitere Umtriebe zu verursachen; vielmehr genügt eine knappe Beurteilung der Aktenlage. Lässt sich der mutmassliche Ausgang eines Verfahrens im konkreten Fall nicht ohne Weiteres bestimmen, gehen die Kosten zulasten jener Partei, die das gegenstandslos gewordene Verfahren veranlasst hat oder bei der die Gründe eingetreten sind, die zur Gegenstandslosigkeit des Prozesses geführt haben. Insbesondere bei Versagen dieser Kriterien dürfen die Verfahrenskosten aber auch nach Billigkeit verlegt werden (VGr, 17. Oktober 2017, VB.2017.00431, E. 3.1; Plüss, § 13 N. 74 ff.). Das Verwaltungsgericht korrigiert die vorinstanzlichen Nebenfolgen eines Abschreibungsbeschlusses nur, wenn sich der Entscheid als offensichtlich falsch und im Ergebnis nicht haltbar erweist (Plüss, § 13 N. 77, § 17 N. 31).
2.3 Vorliegend wurden für das gegenstandslos gewordene Rekursverfahren wegen Rechtsverweigerung keine Verfahrenskosten erhoben und es ist nur die Nichtgewährung einer Parteientschädigung strittig. Der Bezirksrat verweigerte der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung, da er aufgrund einer summarischen Beurteilung zum Schluss kam, dem Rechtsmittel wäre mutmasslich kein Erfolg beschieden gewesen.
2.4 Art. 3 lit. b des Registerharmonisierungsgesetzes vom 23. Juni 2006 (RHG, SR 431.02) definiert die Niederlassungsgemeinde als Gemeinde, in der sich eine Person in der Absicht dauernden Verbleibens aufhält, um dort den Mittelpunkt ihres Lebens zu begründen, welcher für Dritte erkennbar sein muss; eine Person wird in derjenigen Gemeinde als niedergelassen betrachtet, in der sie das erforderliche Dokument hinterlegt hat, und kann nur eine Niederlassungsgemeinde haben. Gemäss § 3 Abs. 1 lit. f des Gesetzes über das Meldewesen und die Einwohnerregister vom 11. Mai 2015 (MERG, LS 142.1) ist persönlich meldepflichtig bei der politischen Gemeinde, wer etwa seine dortige Niederlassung aufgibt. Die meldepflichtige Person gibt der Gemeinde wahrheitsgetreu und vollständig Auskunft über die Daten, die im Einwohnerregister erfasst werden (§ 6 Abs. 1 Satz 1 MERG). Dazu gehören im Fall des Wegzugs nach Art. 6 lit. r RHG nebst dem Datum des Wegzugs auch die Angabe der Zielgemeinde bzw. des Zielstaats. Auf Verlangen der Gemeinde weist die meldepflichtige Person die Richtigkeit ihrer Angaben insbesondere mit einem Mietvertrag oder Wohnungsausweis bzw. einem Kaufvertrag über die von ihr bewohnte Wohnung oder Liegenschaft nach (§ 6 Abs. 2 lit. d bzw. e MERG).
2.5 Die Beschwerdeführerin sprach am 5. Mai 2021 bei den Einwohnerdiensten der Gemeinde Hinwil vor, um sich abzumelden. Dabei gab sie keine Auskunft über die Zielgemeinde bzw. den Zielstaat, sondern erklärte lediglich, sie werde baldmöglichst zusammen mit ihrem Sohn für unbestimmte Zeit ins Ausland ziehen. Bis dahin halte sie sich bei Freunden in der Stadt Zürich auf. Sie beabsichtige, nach dem Auslandsaufenthalt wieder in ihre Wohnung in Hinwil zurückzukehren, weshalb sie diese nicht gekündigt habe. Nachdem ihr erklärt worden war, dass sie unter diesen Umständen keinen Wohnsitz bzw. keine Niederlassung in der Stadt Zürich begründen könne, änderte sie umgehend ihre Aussage und gab an, sie halte sich definitiv in der Stadt Zürich auf. Den Mietvertrag für die Wohnung in Hinwil kündigte sie allerdings erst am 14. Juli 2021 per Ende November 2021.
Mit Schreiben vom 2. Juni 2021 hatte die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin erneut darauf hingewiesen, dass aufgrund der bekannten Umstände nicht darauf geschlossen werden könne, dass sie (die Beschwerdeführerin) sich mit der Absicht dauernden Verbleibens in der Stadt Zürich aufhalte bzw. sich ihr Lebensmittelpunkt dort befinde. Es obliege ihr als meldepflichtiger Person, den Nachweis für den (neu in der Stadt Zürich) behaupteten Lebensmittelpunkt zu erbringen. Gerne könne sie eine Stellungnahme mit entsprechenden Nachweisen einreichen, ansonsten eine Ummeldung frühestens am 5. August 2021 (rückwirkend per 5. Mai 2021) vorgenommen werde. Die Beschwerdeführerin reichte in der Folge eine Bestätigung über den Schulbesuch von C in der Schule D der Stadt Zürich ein. Nach ihrer Darstellung legte sie der Beschwerdegegnerin sodann eine Kopie eines Untermietvertrags über ein Zimmer in einer Dreieinhalbzimmerwohnung an der E-Strasse 01 in der Stadt Zürich vor; eine solche Kopie befindet sich allerdings nicht in den Vorakten. Später ging der Beschwerdegegnerin ein am 8. Juli 2021 von der Beschwerdeführerin geschlossener Mietvertrag für eine Dreizimmerwohnung an ihrer aktuellen Wohnadresse in der Stadt Zürich zu; das unbefristete Mietverhältnis begann am 15. August 202.
2.6 Die Vorinstanz erwägt im Wesentlichen, gestützt auf den Mietvertrag vom 8. Juli 2021 könne nicht auf die Absicht dauernden Verbleibens in der Stadt Zürich ab dem 5. Mai 2021 geschlossen werden. Für die Zeit zwischen dem 5. Mai und dem 15. August 2021 liege kein Mietvertrag in den Akten, wobei es Sache der Beschwerdeführerin gewesen wäre, einen solchen einzureichen. Dass die Einwohnerdienste der Gemeinde Hinwil insbesondere vor dem Hintergrund der anfänglichen Äusserungen der Beschwerdeführerin, sie wolle ins Ausland ziehen, diese nicht schon vor dem Vorliegen des Mietvertrags vom 8. Juli 2021 in Zürich angemeldet hätten, sei im Rahmen einer summarischen Prüfung nicht zu beanstanden.
2.7 Dem ist beizupflichten, ohne dass erstellt werden muss, ob die Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerin tatsächlich wie geltend gemacht den Untermietvertrag eingereicht hat. Dieser ist nämlich vor dem Hintergrund der anfänglichen Aussagen der Beschwerdeführerin, wonach sie sobald als möglich mit ihrem Sohn ins Ausland ziehen wolle, nicht geeignet, die – von der Beschwerdeführerin selbst gesäten – Zweifel an ihrer Absicht eines dauerhaften Verbleibs in der Stadt Zürich zu beseitigen. Vielmehr mietete die Beschwerdeführerin ab dem 5. Mai 2021 lediglich ein Zimmer für sich und ihren damals zehnjährigen Sohn und wurde im Untermietvertrag eine Kündigungsfrist von lediglich einem Monat vereinbart. Sodann war der Sohn der Beschwerdeführerin unabhängig davon, ob er die Schweiz demnächst zusammen mit der Beschwerdeführerin verlassen würde, weiterhin zum Schulbesuch im Kanton Zürich berechtigt bzw. verpflichtet (vgl. § 3 Abs. 1 f. des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 [LS 412.100]; vgl. ferner § 3 Abs. 2 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 [LS 412.101]) und lässt mithin der Schulbesuch des Kinds unter den vorliegendem Umständen nicht zwingend darauf schliessen, dass sich die Beschwerdeführerin ab dem 5. Mai 2021 habe dauerhaft in der Stadt Zürich niederlassen wollen.
2.8 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich die Weigerung der Vorinstanz, der Beschwerdeführerin für das Rekursverfahren wegen Rechtsverweigerung eine Parteientschädigung zuzusprechen, nicht als rechtsverletzend erweist. Daran ändern die in der Beschwerde- bzw. Rekursschrift weitgehend unsubstanziiert vorgebrachten Rechtfertigungsgründe für die ursprünglichen, unzutreffenden Angaben der Beschwerdeführerin gegenüber den Einwohnerdiensten der Stadt Hinwil betreffend ihren künftigen Aufenthalt nichts.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
4.
4.1 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihr nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Zu prüfen bleibt ihr Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege:
4.2 Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG). Offenkundig aussichtslos sind Begehren, deren Chancen auf Gutheissung um derart viel kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (Plüss, § 16 N. 46). Mittellos ist, wer nicht in der Lage ist, die Gerichtskosten aus seinem Einkommen – nach Abzug der Lebenshaltungskosten – innert angemessener Frist zu bezahlen (Plüss, § 16 N. 20).
Zufolge der gesetzlichen Mitwirkungspflicht ist es Sache der Gesuchstellenden, den Nachweis ihrer Mittellosigkeit zu erbringen. Ihnen obliegt es, ihre Einkommens- und Vermögensverhältnisse sowie Lebenshaltungskosten umfassend darzustellen und so weit möglich auch zu belegen (Plüss, § 16 N. 38, auch zum Nachstehenden). An die Mitwirkungspflicht der Gesuchstellenden werden praxisgemäss hohe Anforderungen gestellt. So müssen sie ihre finanzielle Situation detailliert aufzeigen und belegen.
4.3 Dieser Obliegenheit kommt die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin entgegen ihrer Ankündigung in der Beschwerdeschrift weder mit Bezug auf die Lebenshaltungskosten noch bezüglich der Einkommensverhältnisse nach. Ihr Gesuch um Gewährung unentgeltlicher Prozessführung und Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung ist mithin mangels Substanziierung der Mittellosigkeit abzuweisen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Soweit sich die Eingabe der Beschwerdeführerin vom 9. März 2022 gegen den Kostenentscheid des Bezirksrats im aufsichtsrechtlichen Verfahren richtet, wird die Sache an den Regierungsrat überwiesen.
Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 120.-- Zustellkosten,
Fr. 2'320.-- Total der Kosten.
Das Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung unentgeltlicher Prozessführung und unentgeltlicher Rechtsverbeiständung wird abgewiesen.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) den Bezirksrat;
c) den Regierungsrat.