Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00139
Urteil
der 4. Kammer
vom 31. März 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
Initiativkomitee Begegnungszone Bülacher Altstadt,
Beschwerdeführer,
gegen
bülachSTADT,
Beschwerdegegner,
und
Stadtrat Bülach,
Mitbeteiligter,
betreffend Volksinitiative "Begegnungszone Bülacher Altstadt",
hat sich ergeben:
I.
Am 17. Januar 2022 reichte das Initiativkomitee "Begegnungszone Bülacher Altstadt" der Stadt Bülach die Unterschriftenliste für die kommunale Volksinitiative "Begegnungszone Bülacher Altstadt" zur Vorprüfung nach § 124 des Gesetzes über die politischen Rechte vom 1. September 2003 (GPR, LS 161) ein.
Mit Beschluss vom 26. Januar 2022 stellte der Stadtrat von Bülach fest, dass "[d]ie durch das Initiativkomitee 'Begegnungszone Bülacher Altstadt' eingereichte Unterschriftenliste […] die gesetzlichen Vorgaben [§§ 122, 123 und 126 GPR]" erfülle.
II.
Dagegen reichte der Verein "bülachSTADT", vertreten durch den Präsidenten A, am 2. Februar 2022 einen "Stimmrechtsrekurs zum Titel der kommunalen Volksinitiative 'Begegnungszone Bülacher Altstadt'" beim Bezirksrat Bülach ein. Dieser hob mit Beschluss vom 2. März 2022 – in Gutheissung des Rechtsmittels – den angefochtenen Entscheid vom 26. Januar 2022 auf, wies "die Sache zur Bereinigung des Titels unter Einbezug des Initiativkomitees sowie zur anschliessenden erneuten Publikation an den Stadtrat Bülach" zurück (Dispositiv-Ziff. I) und erklärte die bereits gesammelten Unterschriften für ungültig (Dispositiv-Ziff. II); auf die Erhebung von Verfahrenskosten verzichtete der Bezirksrat (Dispositiv-Ziff. III).
III.
Am 8. März 2022 erhob das Initiativkomitee "Begegnungszone Bülacher Altstadt" Beschwerde beim Verwaltungsgericht und ersuchte um Aufhebung des Rekursentscheids des Bezirksrats Bülach vom 2. März 2022.
Der Bezirksrat Bülach verzichtete am 11. März 2022 unter Hinweis auf die Begründung seines Entscheids auf eine Vernehmlassung. Der mitbeteiligte Stadtrat von Bülach verwies mit Eingabe vom 15. März 2022 auf seine Stellungnahme im Rekursverfahren und erklärte, sich nicht weiter ins Verfahren einbringen zu wollen. Der Verein "bülachSTADT" reichte keine Beschwerdeantwort ein.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen zuständig (§ 161 Abs. 1 GPR in Verbindung mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
Das Beschwerderecht steht in Stimmrechtssachen gemäss § 49 in Verbindung mit § 21a VRG nicht nur den in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigten (natürlichen) Personen (§ 21 Abs. 1 lit. a VRG), sondern namentlich auch politischen Parteien und Gruppierungen wie Initiativ- und Referendumskomitees zu, die im betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreis tätig sind (§ 21 Abs. 1 lit. b VRG). Der beschwerdeführende Verein, welcher die Volksinitiative "Begegnungszone Bülacher Altstadt" lanciert und damit den strittigen Initiativtitel sowie -text formuliert hat, ist daher gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21a Abs. 1 lit. b VRG ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert (vgl. auch BGE 147 I 206 E. 2.5, 145 I 282 E. 2.2.4 [je mit Hinweisen]; BGr, 22. Mai 2020, 1C_39/2019, E. 1.2.3; VGr, 5. Dezember 2018, VB.2018.00612, E. 1.2).
Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen (auch) bei der Vorinstanz gegeben waren (Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 57). Näherer Prüfung bedarf dabei vorliegend die Frage, ob der Beschwerdegegner zur Erhebung eines Stimmrechtsrekurses legitimiert war.
2.2 Nach dem vorzitierten § 21a Abs. 1 VRG steht die Rekurslegitimation im Bereich der politischen Rechte jeder Person zu, die im betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreis stimmberechtigt ist, auch wenn sie über keine weitere Betroffenheit verfügt, das heisst, es ist insbesondere kein persönliches rechtliches Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Aktes vorausgesetzt (vgl. BGE 147 I 206 E. 2.5, 138 I 171 E. 1.3; Bertschi, § 21a N. 4). Diese Ordnung zeigt, dass der Stimmrechtsrekurs grundsätzlich in einem weiten Ausmass gewährt werden soll.
Anfechtungsobjekt im vorinstanzlichen Verfahren bildete hier allerdings der Entscheid einer politischen Gemeinde, mit welchem namentlich der Titel sowie die (auf den Unterschriftenlisten aufgeführte) Begründung einer Volksinitiative genehmigt wurden, weshalb sich fragt, ob auch dagegen jeder beliebige Stimmberechtigte bzw. jede beliebige Stimmberechtigte ein Rechtsmittel erheben können soll. So führt das Vorprüfungsverfahren nach § 124 GPR lediglich zu einem ersten Vor- bzw. Zwischenentscheid im Hinblick auf weitere Vorkehren und Entscheidungen wie die definitive Einreichung der Initiative oder die Beurteilung von deren Gültigkeit. Insoweit handelt es sich im jetzigen Zeitpunkt nicht um eine Wahl oder Abstimmung oder um eine unmittelbare Vorbereitungshandlung zu einer solchen. Geprüft wird in diesem (ersten) Verfahrensstadium bloss, ob die eingereichte Unterschriftenliste den gesetzlichen Formvorgaben nach § 123 Abs. 1 in Verbindung mit § 126 GPR entspricht und Titel und Begründung der Initiative nicht irreführend, ehrverletzend oder übermässig lang sind sowie keine kommerzielle oder persönliche Werbung enthalten und zu keinen Verwechslungen Anlass geben (§ 123 Abs. 2 GPR). Dabei ist anzumerken, dass das durch das kantonale Recht gewährte und von Art. 34 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) geschützte Initiativrecht den Initianten grosse Freiheiten bei der Wahl des Titels und der Begründung einer Initiative einräumt. Es liegt daher nahe, dass ihnen auch die Möglichkeit offenstehen muss, gegen einen negativen Vorprüfungsentscheid vorzugehen (so explizit Art. 80 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 [SR 161.1]).
Gelangt die Behörde im Rahmen der Vorprüfung jedoch zum Schluss, der Titel und die Begründung einer Initiative genügten den gesetzlichen Anforderungen, und lässt sie die Initiative zur Unterschriftensammlung zu, sind die nicht direkt beteiligten Stimmberechtigten (noch) nicht in ihren politischen Rechten betroffen. Der diesbezügliche Schutz des Stimmrechts greift erst nach dem Sammelstadium (vgl. mindestens zweifelnd Michel Besson, Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Diss. Bern 2002, S. 71 ff.; Lukas Schaub, Titel von Volksinitiativen: Zwischen privatem Gestaltungsanspruch, Oppositionsfunktion und unverfälschter Willensbildung der Stimmbürgerschaft, ZBl 12/2016, S. 623 ff., S. 635 ff.). Die Stimmberechtigten können (und müssen) mithin erst dann, wenn die Initiative mit diesem Titel auch wirklich zur Abstimmung gebracht wird, ein Rechtsmittel erheben mit dem Argument, der Titel bzw. die Begründung sei irreführend und verstosse deshalb gegen Art. 34 Abs. 2 BV (anders zur altrechtlichen Staatsrechtlichen Beschwerde noch BGr, 12. Februar 2007, 1P.338/2006 und 1P.582/2006, E. 4).
Nichtinitianten wie der Beschwerdegegner sind somit nicht zum Rekurs gegen den Entscheid über die Vorprüfung der Unterschriftenliste einer Volksinitiative zuzulassen.
2.3 Die Rekurslegitimation des Beschwerdegegners ist sodann auch aus einem anderen Grund zu verneinen:
Wie aufgezeigt (vorn E 1), sind grundsätzlich auch juristische Personen in Stimmrechtssachen rekursberechtigt, obschon sie nicht Trägerinnen der politischen Rechte sind (§ 21a Abs. 1 lit. b VRG). Es muss sich allerdings um politische Parteien oder Gruppierungen mit politischem Charakter handeln, die im Gebiet des betreffenden Gemeinwesens tätig sind. Organisationen, die andere als politische Ziele verfolgen und ihre Mitglieder nicht vorwiegend in deren Eigenschaft als Stimmberechtigte auswählen, sind praxisgemäss zum Stimmrechtsrekurs nicht legitimiert. Es reicht nicht aus, wenn die Abstimmung eine Sachfrage betrifft, welche unter die Zweckbestimmung der rekurrierenden Vereinigung fällt (zum Ganzen Bertschi, § 21a N. 16; ferner BGE 147 I 206 E. 2.5 mit Hinweisen; BGr, 22. Mai 2020, 1C_39/2019, E. 1.2.3). Damit ist die Rekurslegitimation des Beschwerdegegners zu verneinen, handelt es sich bei ihm doch um einen Verein, dessen statutarischer Zweck (einzig) die Wahrung und Förderung der "wirtschaftlichen und ideellen Interessen der aktiven Vereinsmitglieder" sowie die Pflege "freundschaftliche[r] Beziehungen" unter diesen ist (Art. 2 der Statuten des Vereins "bülachSTADT" vom 5. Juli 2018, auch zum Folgenden). Er wird in den Vereinsstatuten zudem explizit als "politisch neutral" bezeichnet.
Zwar ist der Vorinstanz darin beizupflichten, dass das Bundesgericht seine Praxis bezüglich der Anerkennung der Rechtsmittellegitimation juristischer Personen in den letzten Jahren dahingehend ausgeweitet zu haben scheint, als es auch Organisationen mit einem unpolitischen Zweck zubilligte, sich für die von ihnen (mit)ergriffenen Initiativen und Referenden zu wehren (vgl. BGr, 6. Oktober 2010, 1C_22/2010, E. 1.2; ferner BGr, 14. Dezember 2010, 1C_174/2010, E. 1.2). In einem Entscheid aus dem Jahr 2004 anerkannte das Bundesgericht zudem die Beschwerdelegitimation zweier Vereine, deren statutarischer Zweck darin bestand, die beruflichen und politischen Interessen ihrer Mitglieder zu vertreten, zur Erhebung eines Rechtsmittels im Zusammenhang mit einer Abstimmung in ihrem Tätigkeitsbereich (BGE 130 I 290 E. 1.3). Der Beschwerdegegner hat jedoch gerade nicht bei der Ergreifung der infrage stehenden Initiative mitgewirkt, und von dem letztgenannten – dem Beschwerdegegner insofern eher dienlichen – Entscheid hat das Bundesgericht in jüngeren Entscheiden ausdrücklich Abstand genommen (BGr, 4. März 2019, 1C_346/2018, E. 3.2 mit Hinweisen; ferner BGE 147 I 206 E. 2.5 mit Hinweisen).
2.4 Die Vorinstanz hätte demzufolge auf den Rekurs des Beschwerdegegners mangels Rekurslegitimation nicht eintreten dürfen. Schon dies führt zur Gutheissung der Beschwerde.
3.
Die Beschwerde dringt auch in der Sache durch:
Gemäss § 123 Abs. 1 GPR dürfen der Titel und die Begründung einer Initiative nicht irreführend sein. Der Titel der streitgegenständlichen Initiative lautet "Begegnungszone Bülacher Altstadt". Die Vorinstanz erachtet diesen Titel als irreführend, weil die Begegnungszone im strassenverkehrsrechtlichen Sinn Strassen kennzeichnet, auf denen die Fussgänger und Benützer von fahrzeugähnlichen Geräten die ganze Verkehrsfläche benutzen dürfen und die Höchstgeschwindigkeit 20 km/h beträgt (Art. 22b der Signalisationsverordnung vom 5. September 1979 [SSV, SR 741.21]). Die Initiative fordere demgegenüber eine vollständige Sperrung eines bestimmten Strassenabschnitts für den motorisierten Verkehr. Titel und Text der Initiative wiesen damit nicht "die gleiche Stossrichtung" auf und die Stimmberechtigten könnten "beim Lesen des Titels zu erheblich anderen Schlüssen über die Absicht der Initianten verleitet werden, als sie der […] Initiativtext enthält"; der Titel der Initiative sei deshalb "offensichtlich irreführend".
Dem lässt sich nicht folgen. Zunächst findet der Begriff der Begegnungszone nicht einzig im Strassenverkehrsrecht Verwendung, sondern wird er umgangssprachlich viel umfassender verstanden und entsprechend verwendet. Ist im Rahmen einer Zentrumsplanung von einer Begegnungszone die Rede, dürfte denn auch ein Raum für gegenseitige Begegnung und nicht ein Verkehrsregime im Vordergrund stehen. Zwar könnte der Titel im vorliegenden Fall auf den ersten Blick deswegen problematisch erscheinen, weil in der Bülacher Altstadt anscheinend bereits eine Begegnungszone gemäss Art. 22b SSV besteht. Gerade dies spricht aber dagegen, dass der Initiativtitel den Begriff in diesem Sinn verwendet, weil nicht anzunehmen ist, dass eine Initiative die Beibehaltung des Status quo fordert. Das Wort "Begegnungszone" im Initiativtitel führt deshalb nicht zwingend zum Schluss, die Initiative wolle (weiterhin) eine Zulassung des motorisierten Verkehrs in der Bülacher Altstadt. Es kommt hinzu, dass sich aus dem aus einem einzigen Satz bestehenden Initiativtext mit aller Klarheit ergibt, dass die Initiative eine Sperrung des fraglichen Strassenabschnitts für den motorisierten Verkehr bezweckt.
4.
In Stimmrechtssachen werden den Parteien nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt. Die Kosten des vorliegenden Verfahrens sind deshalb auf die Gerichtkasse zu nehmen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und II des Beschlusses des Bezirksrats Bülach vom 2. März 2022 werden aufgehoben.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 105.-- Zustellkosten,
Fr. 2'105.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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