Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00138
Urteil
des Einzelrichters
vom 7. Juni 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Yannick Weber.
In Sachen
A, zzt. Vollzugszentrum Bachtel,
Beschwerdeführer,
gegen
Justizvollzug und Wiedereingliederung,
Rechtsdienst der Amtsleitung,
Beschwerdegegner,
betreffend Strafvollzug (Rechtsverweigerung/Aufsichtsbeschwerde),
hat sich ergeben:
I.
A. Mit Urteil VB.2021.00245 vom 17. Juni 2021 hiess das Verwaltungsgericht eine Beschwerde von A betreffend eine Quarantäneanordnung in der Justizvollzugsanstalt (JVA) Pöschwies gut. Am 15. November 2021 ersuchte A das Verwaltungsgericht um "Vollstreckung" dieses Urteils, weil die JVA Pöschwies ihre Regeln im Zusammenhang mit Covid-19 nicht im Sinn dieses Urteils angepasst habe. Das Verwaltungsgericht teilte A mit Schreiben vom 16. November 2021 mit, für sein Anliegen sei die Direktion der Justiz und des Innern als Aufsichtsbehörde über das Amt für Justizvollzug und Wiedereingliederung (JuWe) zuständig. A wandte sich in der Folge an die Direktion der Justiz und des Innern. Diese leitete seine Eingabe vom 21. November 2021 an das JuWe weiter, dessen Amtsleitung diese mit Schreiben vom 22. Dezember 2021 ausführlich beantwortete und erklärte, dass aus ihrer Sicht keine Veranlassung für ein aufsichtsrechtliches Einschreiten gegenüber der JVA Pöschwies bestehe.
B. Am 19. Januar 2022 gelangte A mit einem mit "Vollstreckung VB.2021.00245" betitelten Schreiben an die Direktion der Justiz und des Innern. Darin verlangte er mit Verweis auf dieses Urteil des Verwaltungsgerichts Anpassungen der Quarantäneregeln in der JVA Pöschwies und reichte einen vom 23. Dezember 2021 datierenden Aushang der JVA Pöschwies ein, der über eine Maskenpflicht für geimpfte Gefangene nach unbegleiteten Urlauben und Familienzimmerbesuchen sowie eine entsprechende Quarantänepflicht für ungeimpfte Gefangene informiert. Er führte aus, er erwarte eine schriftliche Beantwortung seines Anliegens in Form einer rechtsmittelfähigen Verfügung.
II.
Die Direktion der Justiz und des Innern behandelte dieses Schreiben als Rechtsverweigerungsrekurs, als Gesuch um (erstinstanzlichen) Erlass einer Verfügung sowie als Aufsichtsbeschwerde und verfügte am 1. Februar 2022, auf den Rekurs von A betreffend Rechtsverweigerung sowie das Gesuch um Erlass einer Verfügung nicht einzutreten (Dispositivziffern I und II) und seiner Aufsichtsbeschwerde keine Folge zu geben (Dispositivziffer III). Die Verfahrenskosten setzte sie auf Fr. 490.- fest und auferlegte sie A (Dispositivziffer IV). In der Rechtsmittelbelehrung führte sie aus, dass gegen Dispositivziffern I, II und IV der Verfügung beim Verwaltungsgericht Beschwerde geführt werden könne.
III.
Dagegen erhob A am 6. März 2022 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er verlangte, die Kostenauflage in der Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 1. Februar 2022 aufzuheben oder ihm eventualiter die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren. Zudem ersuchte er um Feststellung, dass sein Antrag auf Vollstreckung des Urteils VB.2021.00245 "rechtens" gewesen sei. Die Direktion der Justiz und des Innern beantragte am 28. März 2022 die Abweisung der Beschwerde. Das JuWe stellte am 6. April 2022 den nämlichen Antrag. A reichte am 1. Mai 2022 eine weitere Stellungnahme ein.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
1.1 Soweit sich die Beschwerde gegen einen Entscheid der Direktion der Justiz und des Innern über das mittels Rekurs anfechtbare unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Anordnung (§ 19 Abs. 1 lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2]) richtet, ist das Verwaltungsgericht gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG für deren Behandlung zuständig. Zum Entscheid ist der Einzelrichter berufen, da die Sache den Justizvollzug betrifft (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 2 VRG), die streitgegenständliche vorinstanzliche Kostenauflage weniger als Fr. 20'000.- beträgt (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG) und dem Fall überdies keine grundsätzliche Bedeutung zukommt (§ 38b Abs. 2 VRG).
1.2 Das Begehren des Beschwerdeführers auf Feststellung, dass sein Antrag auf Vollstreckung des Urteils VB.2021.00245 "rechtens" gewesen sei, zielt nicht darauf, den Bestand, Nichtbestand oder Umfang öffentlich-rechtlicher Rechte und Pflichten im Einzelfall zu klären. Damit fehlt dem Beschwerdeführer das für ein Eintreten auf ein Feststellungsbegehren erforderliche spezifische schutzwürdige Interesse (vgl. VGr, 5. Juni 2018, VB.2018.00088, E. 3 mit Hinweisen). Soweit in seinen Ausführungen ein aufsichtsrechtlicher Antrag zu erblicken sein sollte, ist darauf mangels Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, das keine aufsichtsrechtliche Überprüfung behördlichen Verhaltens vornehmen kann, nicht einzutreten (vgl. Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 5 N. 16; Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 61, 72 ff.). Gegen den Verzicht auf ein beantragtes aufsichtsrechtliches Einschreiten steht kein Rechtsmittel, sondern lediglich die erneute Aufsichtsbeschwerde an die nächsthöhere Instanz offen (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 85). Auf die Beschwerde ist demnach nur hinsichtlich der beanstandeten Kostenauflage einzutreten.
2.
2.1 Die Verwaltungsbehörden können für ihre Amtshandlungen Gebühren und Kosten auferlegen (§ 13 Abs. 1 VRG). Gemäss § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG sind die Verfahrenskosten des Rekursverfahrens den am Verfahren Beteiligten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen aufzuerlegen. Die Entscheidinstanz verfügt bei der Kostenverteilung grundsätzlich über einen grossen Ermessensspielraum (VGr, 23. Januar 2019, VB.2018.00057, E. 2.1).
2.2 Die Vorinstanz auferlegte dem Beschwerdeführer für das Nichteintreten auf den Rekurs betreffend Rechtsverweigerung Kosten von insgesamt Fr. 490.-, bestehend aus einer Staatsgebühr von Fr. 400.-, Schreibgebühren von Fr. 80.- sowie Kanzleiauslagen von Fr. 10.-. Für die Behandlung des Gesuchs um erstinstanzlichen Erlass einer Verfügung und der Aufsichtsbeschwerde verzichtete sie auf eine Kostenauflage.
2.3 Eine Kostenauflage gestützt auf § 13 VRG für die Behandlung eines Rechtsverweigerungsrekurses setzt voraus, dass die Vorinstanz überhaupt zu Recht ein entsprechendes Verfahren eröffnete. Mit einem Rechtsverweigerungsrekurs macht eine Person bei der Rechtsmittelinstanz geltend, die zuständige Behörde verweigere den Erlass einer anfechtbaren Anordnung, obwohl darauf ein Anspruch bestehe (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 45). Der Beschwerdeführer verlangte im als Rekursschrift bei den Akten liegenden Schreiben vom 19. Januar 2022 jedoch nicht, das JuWe oder die JVA Pöschwies sei zum Erlass einer anfechtbaren Anordnung zu verpflichten, auf die ein Anspruch bestehe. Vielmehr brachte er zum Ausdruck, dass nach seinem Verständnis des Urteils VB.2021.00245 die JVA Pöschwies ihre Quarantäneregeln anpassen müsse, und er ein diesbezügliches Einschreiten der Direktion verlange. Um bei der übergeordneten Behörde eine Überprüfung des Handelns der unteren Behörde zu verlangen, steht der Rechtsbehelf der Aufsichtsbeschwerde zur Verfügung (Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 61). Der Beschwerdeführer beanstandete nicht, dass der Beschwerdegegner den Erlass einer (ihn betreffenden) anfechtbaren Verfügung verweigert habe, sondern dass dieser sein Handeln angeblich nicht am verwaltungsgerichtlichen Urteil VB.2021.00245 ausrichte. Die Vorinstanz erwog, es sei "unklar", ob der Beschwerdeführer verlange, dass das JuWe oder die Direktion der Justiz und des Innern eine anfechtbare Verfügung erlassen solle, weshalb seine Eingabe einerseits als Rechtsverweigerungsrekurs und andererseits als Antrag auf erstinstanzlichen Erlass einer rechtsmittelfähigen Verfügung betrachtet werden könne. Gegenüber einer rechtsunkundigen Person wäre in einem solchen Zweifelsfall jedoch geboten, sich nach ihrem Rekurswillen zu erkundigen (vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 23 N. 7). Dies gilt umso mehr, als Rekursverfahren – im Gegensatz zu Aufsichtsbeschwerden (Plüss, § 13 N. 23) – regelmässig kostenpflichtig sind und eine rekurrierende Person allenfalls um unentgeltliche Prozessführung ersuchen will, falls ihr Anliegen nicht als aufsichtsrechtlicher Rechtsbehelf verstanden würde. Das Schreiben des Beschwerdeführers, der juristischer Laie ist, hätte – jedenfalls ohne entsprechende Nachfrage – allein als Aufsichtsbeschwerde und als Gesuch um (erstinstanzlichen) Erlass einer anfechtbaren Verfügung verstanden werden dürfen, nicht hingegen als Rechtsverweigerungsrekurs.
2.4 Da die Vorinstanz nach dem Gesagten die Eingabe des Beschwerdeführers vom 19. Januar 2022 nicht als Rechtsverweigerungsrekurs hätte behandeln dürfen, entfällt die Grundlage der angefochtenen Gebührenerhebung für den Nichteintretensentscheid. In Gutheissung der Beschwerde ist die angefochtene Kostenauflage daher aufzuheben. Die Vorinstanz hätte sich auf eine Behandlung der Aufsichtsbeschwerde und des Gesuchs um Erlass einer Verfügung beschränken müssen; dafür erhob sie keine Kosten.
2.5 Bei diesem Ergebnis kann offenbleiben, ob die Vorinstanz überdies bei der Bemessung der Staatsgebühr den ihr zustehenden Ermessensspielraum überschritten hat. Anzumerken bleibt allerdings, dass die dem Beschwerdeführer auferlegten Schreibgebühren nach § 7 der Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden vom 30. Juni 1966 (LS 682) zu hoch angesetzt wurden: Da im gut fünfseitigen Entscheid nur ein einziger Absatz die Behandlung des Rechtsverweigerungsrekurses beschlägt und im Übrigen das Gesuch um Erlass einer Verfügung und die Aufsichtsbeschwerde abgehandelt werden, für welche die Vorinstanz ausdrücklich keine Kosten erheben wollte, erwiese sich eine Berechnung der Schreibgebühren für den Rechtsverweigerungsrekurs anhand der Gesamtseitenzahl als unzulässig.
3.
3.1 Die Beschwerde erweist sich nach den vorstehenden Erwägungen als begründet und ist gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist.
3.2 Nach dem in § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG verankerten Verursacherprinzip hat die Kosten für unnötigen Verfahrensaufwand zu tragen, wer sie verursacht. Gestützt darauf können auch einem Gemeinwesen bzw. einer Vorinstanz Verfahrenskosten auferlegt werden, etwa bei Verfahrensfehlern (vgl. Plüss, § 13 N. 54, 59). In Anwendung des Verursacherprinzips sind die Gerichtskosten der Vorinstanz aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG), die ein kostenpflichtiges Rechtsverweigerungsrekursverfahren einleitete, obwohl nicht von einem insoweiten Rekurswillen ausgegangen werden durfte. Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung nach § 16 Abs. 1 VRG wird damit gegenstandslos.
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist. Dispositivziffer IV der Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 1. Februar 2022 wird aufgehoben.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 170.-- Zustellkosten,
Fr. 1'170.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Vorinstanz auferlegt.
Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in Strafsachen nach Art. 78 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Direktion der Justiz und des Innern;
c) den Regierungsrat.