Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00043
Urteil
der 4. Kammer
vom 12. Mai 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A,vertreten durch B und C, diese vertreten durch MLaw X,
Beschwerdeführer,
gegen
Primarschulgemeinde Oetwil-Geroldswil, vertreten durch Primarschulpflege Oetwil-Geroldswil, vertreten durch RA Y,
Beschwerdegegnerin,
betreffend befristete Maskenpflicht,
hat sich ergeben:
I.
Mit Zirkularentscheid vom 9. September 2021 ordnete die Primarschulpflege Oetwil-Geroldswil im Zusammenhang mit der Bekämpfung der Corona-Pandemie eine von (Freitag, den) 10. September bis (Freitag, den) 24. September 2021 dauernde Maskentragpflicht für alle Mitarbeitenden sowie die Schülerinnen und Schüler der 1.–6. Klasse im Schulhaus D an. Der Entscheid wurde den Betroffenen mittels des schulinternen Kommunikationsinstruments eröffnet. Die Eltern von A, Schüler an der Primarschule D, erhielten ihn zudem auf entsprechende Nachfrage hin mit Begleitschreiben vom 15. September 2021 postalisch zugestellt.
II.
Am 23. September 2021 liess A Rekurs beim Bezirksrat Dietikon erheben und nebst der Aufhebung des Beschlusses der Primarschulpflege Oetwil-Geroldswil vom 9. September 2021 und deren "Verfügung" vom 15. September 2021 beantragen, dass auch "ein allfälliger, während der Rechtshängigkeit erfolgender zeitlicher Verlängerungsentscheid […] vollständig aufzuheben" bzw. – eventualiter – die Rechtswidrigkeit der beiden erstgenannten Entscheide festzustellen sei. Der Bezirksrat Dietikon wies das Rechtsmittel mit Beschluss vom 16. Dezember 2021 ab, soweit – nämlich hinsichtlich des Antrags auf Aufhebung des Zirkularentscheids vom 9. September 2021 und des Schreibens vom 15. September 2021 sowie eines allfälligen (nicht ergangenen) Verlängerungsentscheids – er das Verfahren nicht als gegenstandslos geworden abschrieb.
III.
Am 24. Januar 2022 liess A Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid vom 16. Dezember 2021 aufzuheben und festzustellen, dass der Zirkularentscheid der Primarschulpflege Oetwil-Geroldswil vom 9. September 2021 "nichtig bzw. eventualiter formell und/oder materiell rechtswidrig" sei.
Der Bezirksrat Dietikon verwies mit Eingabe vom 3. Februar 2022 auf die Rekursbegründung und verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. Die Primarschulpflege Oetwil-Geroldswil beantragte mit Beschwerdeantwort vom 23. Februar 2022, unter Entschädigungsfolge sei auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw. diese – eventualiter – abzuweisen. Mit weiteren Stellungnahmen vom 1., 16. und 22. März 2020 hielten die Parteien an ihren jeweiligen Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Bezirksräte betreffend Anordnungen einer Schulpflege nach § 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (LS 412.100) und § 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Der Beschwerdeführer war als Schüler einer Klasse im Schulhaus D unmittelbar von der strittigen befristeten Maskentragpflicht betroffen und ist daher zur Beschwerdeerhebung legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Obschon sich die Corona-Lage inzwischen entspannt und der Bundesrat per 1. April 2022 die letzten Massnahmen der besonderen Lage nach Art. 6 des Epidemiengesetzes vom 28. September 2012 (EpG, SR 818.101) aufgehoben hat (Bundesrat, Medienmitteilung "Coronavirus: Rückkehr in die normale Lage und Planung der Übergangsphase bis Frühling 2023" vom 30. März 2022, abrufbar unter www.admin.ch), kann sich die Frage der Zuständigkeit zur Anordnung einer temporären Maskentragpflicht innerhalb eines Schulhauses als epidemienrechtliche Massnahme grundsätzlich wieder stellen und wäre eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich, weshalb ausnahmsweise auf das Erfordernis eines aktuellen Interesses verzichtet werden kann (vgl. BGr, 21. Februar 2022, 2C_115/2021, E. 1.3.3, und 3. September 2021, 2C_308/2021, E. 1.3 f. [zur Publikation vorgesehen]; ferner BGE 146 II 335 E. 1.3, 142 I 135 E. 1.3.1 mit Hinweisen).
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die Beschwerdegegnerin begründete ihren Beschluss vom 9. September 2021 damit, dass im Schulhaus D, wo in der ersten Hälfte des Schuljahres 2021/2022 repetitive (Pool-)Testungen auf das Coronavirus durchgeführt worden waren, bei Beschlussfassung "sechs positive Pools in sechs verschiedenen Klassen sowie 14 Schülerinnen und Schüler in Isolation aufgrund eines positiven Corona-Einzeltests" verzeichnet worden waren. Das Contact Tracing des Volksschulamts des Kantons Zürich habe diese Situation "als besorgniserregend und handlungsbedürftig" eingestuft. Mit der strittigen Anordnung habe die Primarschule angemessen auf diese "akute Situation" reagiert.
2.2 Streitgegenstand im verwaltungsgerichtlichen Verfahren bildet einzig (noch) die Frage, ob die Beschwerdegegnerin zuständig war, die strittige befristete Maskentragpflicht im Schulhaus D anzuordnen.
Der Beschwerdeführer macht in diesem Zusammenhang geltend, dass einzelne Schulgemeinden im Kanton Zürich nur dann, wenn ihnen der Regierungsrat gestützt auf § 54b des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesG, LS 810.1) explizit die Kompetenz hierzu erteile, eigenständige Massnahmen zur Pandemiebekämpfung wie die strittige befristete Maskentragpflicht an einer Schule anordnen dürften. Auf eine solche "Kompetenzermächtigung" könne sich die Beschwerdegegnerin nicht berufen, sodass der Zirkulationsbeschluss vom 9. September 2021 nicht bloss als rechtswidrig, sondern als nichtig einzustufen sei.
3.
3.1 Art. 118 Abs. 2 lit. b der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) überträgt dem Bund eine umfassende, nachträglich derogatorische Zuständigkeit für die Bekämpfung übertragbarer, stark verbreiteter oder bösartiger Krankheiten von Menschen und Tieren (BGE 139 I 242 E. 3.1, 133 I 110 E. 4.2). Unter anderem gestützt auf diese Bestimmung erliess der Bundesgesetzgeber das Epidemiengesetz (vgl. BGr, 3. September 2021, 2C_308/2021, E. 5.3 [zur Publikation vorgesehen]).
Das Epidemiengesetz bezweckt, den Ausbruch und die Verbreitung übertragbarer Krankheiten wie Covid-19 (vgl. dazu etwa VGr, 25. November 2021, VB.2021.00680, E. 5.2.2 mit Hinweisen) zu verhüten und zu bekämpfen (Art. 1 f. EpG). Es enthält aus diesem Grund nicht nur zahlreiche unmittelbar anwendbare Verhaltenspflichten, sondern sieht auch Massnahmen vor, welche die zuständigen Behörden anordnen können. Unterschieden wird dabei namentlich zwischen Präventions- bzw. Verhütungsmassnahmen (vgl. insbesondere die allgemeinen Verhütungsmassnahmen in Art. 19 EpG; ferner zur Impfung Art. 20 ff. EpG), "Massnahmen gegenüber einzelnen Personen" (Art. 30–39 EpG) und solchen "gegenüber der Bevölkerung und bestimmten Personengruppen" (Art. 40 EpG). Zu den letztgenannten Massnahmen zählt nach dem Bundesgericht auch eine Maskentragpflicht in Schulen, obschon in Art. 40 EpG "nur" von Veranstaltungsverboten, Schulschliessungen und einem Betretungsverbot für Schulen die Rede ist (vgl. BGE 147 I 393 E. 5.1.3, 147 I 478 E. 3.8.1; BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021, E. 3.4 [zur Publikation vorgesehen], auch zum Folgenden; ferner VGr, 3. Dezember 2020, AN.2020.00013, E. 4.3.4; siehe zudem bereits Bundesrat, Botschaft zur Revision des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen vom 3. Dezember 2010, BBl 2011 311 ff., S. 392 und S. 445). So stellt die betreffende Massnahme nach der bundesgerichtlichen Praxis "[i]m Lichte des verfassungsmässigen Anspruchs auf Grundschulunterricht (Art. 19 BV) […] ein milderes Mittel als die Schliessung von Schulen" dar, weshalb sie ebenfalls in den Anwendungsbereich von Art. 40 EpG fällt.
Die Bestimmung bildet dabei eine hinreichende formell-gesetzliche Grundlage für die Anordnung einer Maskentragpflicht. Eine zusätzliche Konkretisierung auf kantonaler Ebene ist nicht erforderlich. Da sich die gestützt auf Art. 40 EpG getroffenen Massnahmen – im Unterschied zu den in Art. 31–39 EpG geregelten – nicht an einzelne Personen richten, erfolgt die Anordnung in aller Regel nicht durch individuell-konkrete Verfügungen, sondern durch Allgemeinverfügungen oder durch generell-abstrakte Rechtssätze (vgl. zum Ganzen BGE 147 I 478 E. 3.6.3 und E. 3.8; BGr, 23. November 2021, 2C_183/2021, E. 3.4; VGr, 8. Dezember 2021, AN.2021.00015, E. 4.2.1.1).
3.2 Zuständig für die Anordnung von Massnahmen nach Art. 40 EpG sind die Kantone bzw. die "zuständige[n] kantonale[n] Behörde[n]" (vgl. Art. 40 Abs. 1 und Art. 75 EpG). Dies galt auch in der besonderen Lage nach Art. 6 EpG, wie sie bis Ende März 2022 im Zusammenhang mit der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie vorherrschte (vgl. Bundesrat, Botschaft zum Bundesgesetz über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrats zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie vom 20. August 2020, BBl 2020 6563 ff., S. 6569 f.).
Im Kanton Zürich wird das (eidgenössische) Epidemiengesetz gemäss § 54 GesG durch die Gesundheitsdirektion vollzogen, soweit keine anderen Stellen zuständig sind (Abs. 1); der Regierungsrat kann Aufgaben Dritten übertragen (Abs. 2). Dieser Ermächtigung ist der Regierungsrat mit Erlass (bzw. Anpassung) der kantonalen Vollzugsverordnung zur eidgenössischen Epidemiengesetzgebung vom 19. März 1975 (VV EpiG, LS 818.11) nachgekommen. Darin wird die Vollzugskompetenz im Bereich der Epidemiengesetzgebung dem Grundsatz nach dem – der Gesundheitsdirektion untergeordneten – Kantonsärztlichen Dienst übertragen (§ 1 Abs. 1 und § 15 VV EpiG). Den Schulausschluss von Kindern, Lehrpersonen und anderen Personen, die an einer übertragbaren Krankheit leiden oder bei denen der Verdacht auf eine dieser Krankheiten besteht, kann jedoch nach § 19 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 VV EpiG direkt der behandelnde Arzt oder, wenn die erkrankte Person nicht in ärztlicher Behandlung steht, die Lehrperson oder die zuständige Aufsichtsperson anordnen. Wenn die Anordnung des Ausschlusses einzelner erkrankter oder krankheitsverdächtiger Personen nicht ausreicht oder nicht befolgt wird, verfügt die Schulbehörde oder der Bezirksarzt den Ausschluss (§ 22 Abs. 2 Satz 1 VV EpiG). Sie können nötigenfalls ganze Schulklassen, alle Klassen desselben Schulhauses oder alle Schulen des Ortes schliessen (§ 22 Abs. 2 Satz 2 VV EpiG). Darüber hinaus ermächtigt die Verordnung auch den Kantonsärztlichen Dienst, bestimmte Schulen zur Verhütung der Weiterverbreitung übertragbarer Krankheiten vorübergehend zu schliessen (§ 15 Abs. 2 VV EpiG).
Für die (generell-abstrakte) Anordnung einer Maskentragpflicht an sämtlichen Primarschulen auf dem Gebiet des Kantons, losgelöst vom konkreten Infektionsgeschehen an den jeweiligen Schulen bzw. Orten, ist dagegen der Regierungsrat zuständig (VGr, 3. Juni 2021, AN.2021.00004, E. 3.3). § 54b Abs. 1 lit. a Satz 2 GesG räumt ihm explizit die Befugnis ein, Schulen, an denen die Schulpflicht erfüllt werden kann, zu verpflichten, bestimmte gesundheitspolizeiliche Massnahmen, namentlich solche präventiver Art im Sinn von Art. 19 EpG zu treffen (vgl. dazu ABl 2017-02-03). Als oberster leitender und vollziehender Behörde kommt dem Regierungsrat die Kompetenz zum Erlass generell-abstrakter Anordnungen in Vollzug der eidgenössischen Epidemiengesetzgebung freilich bereits qua Kantonsverfassung zu.
3.3 Die strittige Anordnung einer befristeten Maskentragpflicht ist mit Blick auf den bestimmbaren Adressatenkreis und ihren individuellen Charakter weder als Realakt noch als Verordnung zu qualifizieren, sondern als Allgemeinverfügung (vgl. VGr, 8. Dezember 2021, AN.2021.00015, E. 4.2.1.3). Sie erging sodann nach und in unmittelbarer Reaktion auf das Bekanntwerden verschiedener Corona-Verdachtsfälle sowie wegen mehrerer bestätigter Infektionen an der Schule D. Es handelte sich mithin nicht um eine rein präventive Massnahme, sondern um eine Bekämpfungsmassnahme mit dem Ziel, einer Schulschliessung durch den Kantonsärztlichen Dienst infolge der aufgetretenen "akuten Situation" – positive Pooltests in knapp der Hälfte aller Klassen des Schulhauses sowie 14 isolierte Schülerinnen und Schüler – zuvorzukommen bzw. diesen einschneidenden Schritt zu verhindern. Die Anordnung der Massnahme erfolgte denn auch auf Empfehlung des Contact Tracing des Kantonsärztlichen Diensts.
Dieser Fall lässt sich – entgegen der Beschwerde – ohne Weiteres unter § 22 Abs. 2 VV EpiG subsumieren, auch wenn die Anordnung einer befristeten Maskentragpflicht dort als Bekämpfungsmassnahme nicht explizit genannt wird. Die §§ 13 ff. VV EpiG folgen in ihrer Systematik und Terminologie den Art. 33–40 EpG (bzw. Art. 15–21 des per 1. Januar 2016 aufgehobenen Epidemiengesetzes vom 18. Dezember 1970 [AS 1974 1071 ff. und AS 2015 1435 ff.]). Entsprechend dem zu Art. 40 EpG Gesagten ist daher mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass die zuständige Schulbehörde oder der Bezirksarzt gestützt auf § 20 Abs. 2 VV EpiG nicht nur eine ganze (betroffene) Klasse oder eine (betroffene) Schule schliessen können muss, wenn – wovon die Beschwerdegegnerin und der Kantonsärztliche Dienst hier offenbar ausgingen – die Anordnung des Ausschlusses einzelner erkrankter oder krankheitsverdächtiger Personen nicht ausreicht, um die Infektionskette zu unterbrechen, sondern als mildere Massnahme im Vergleich zur Schulschliessung auch eine Maskentragpflicht anordnen können muss. Wie der Beschwerdeführer selbst einräumt, macht es denn auch Sinn, dass entsprechende konkrete Bekämpfungsmassnahmen als Reaktion auf ein lokales Infektionsgeschehen nicht durch die kantonale Regierung angeordnet werden.
3.4 Nichts zu seinen Gunsten abzuleiten vermag der Beschwerdeführer im Übrigen aus dem Anfang Dezember 2021 im (Normenkontroll-)Verfahren AN.2021.00015 ergangenen Entscheid des Verwaltungsgerichts. Entgegen der Beschwerde wies die Kammer darin explizit auf die – bei Inkrafttreten der dem Verwaltungsgericht im betreffenden Verfahren zur Prüfung vorgelegten Verordnung – bereits in einem anderen Erlass geregelte Zuständigkeit der Schulbehörden hin, gestützt auf Art. 40 EpG als Reaktion auf ein lokales Infektionsgeschehen Massnahmen anzuordnen und damit unter Umständen eben auch eine temporäre Maskentragpflicht als zusätzliche Bekämpfungsmassnahme in einer Klasse oder Schule zu verfügen (VGr, 8. Dezember 2021, AN.2021.00015, E. 4.2.1.3; so auch VGr, 3. Januar 2022, AN.2021.00012, E. 4.2.1.3).
Der Umstand, dass der Regierungsrat in seinem Beschluss vom 8. Juli 2020 das Tragen von Gesichtsmasken ausdrücklich als "keine sinnvolle und umsetzbare Massnahme" für die Volksschulen eingestuft hatte (RRB 704/2020 E. 4.1), wirkt(e) sich ebenfalls nicht auf die bestehende Zuständigkeitsregelung im Bereich des Vollzugs der eidgenössischen Epidemiengesetzgebung aus. Zum einen bezog sich der Beschluss primär auf präventive (Schutz- und Hygiene-)Massnahmen, welche losgelöst vom konkreten Infektionsgeschehen an sämtlichen Volksschulen im Kanton Zürich zu treffen waren, nicht auf im Einzelfall anzuordnende Bekämpfungsmassnahmen (vgl. § 54b Abs. 1 lit. a GesG). Zum anderen erstreckt sich die Rechtskraft des genannten Beschlusses nicht auch auf die vorstehend wiedergegebene Feststellung und war diese bei Erlass der Ausgangsverfügung ohnehin längst überholt.
3.5 Demnach wurde die strittige Maskentragpflicht von der zuständigen Instanz angeordnet und ist die Beschwerde abzuweisen.
4.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht diesem keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Das Gemeinwesen hat in der Regel keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben bzw. zur üblichen Amtstätigkeit gehört (VGr, 28. Oktober 2021, VB.2021.00569, E. 7.2 mit Hinweisen; Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 51). Das vorliegende Verfahren weist weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hinsicht besondere Schwierigkeiten auf, weshalb vorliegend an diesem Grundsatz festzuhalten ist.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 145.-- Zustellkosten,
Fr. 2'145.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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