Strafvollzugskosten

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00827

Urteil

der 3. Kammer

vom 12. Mai 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Yannick Weber.

In Sachen

Gemeinde A,

vertreten durch die Sozialbehörde,

diese vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Justizvollzug und Wiedereingliederung,

Rechtsdienst der Amtsleitung,

Beschwerdegegner,

und

C, verbeiständet durch D,

Sozialdienste Bezirk I,

Mitbeteiligter,

betreffend Strafvollzugskosten,

hat sich ergeben:

I.

A. Am 28. Oktober 2004 wurde die Verwahrung von C angeordnet, nachdem er mehrfach wegen sexueller Handlungen mit Kindern verurteilt worden war. Im Jahre 2008 hob das Bezirksgericht I diese altrechtliche Verwahrung auf und ordnete stattdessen eine stationäre therapeutische Massnahme an. Diese wurde durch das Amt für Justizvollzug am 19. Juni 2015 aufgehoben, was mit rechtskräftigem Urteil VB.2015.00466 des Verwaltungsgerichts vom 2. März 2016 geschützt wurde. Mit Urteil VB.2015.00637 vom selben Tag bestätigte das Verwaltungsgericht sodann die Rückversetzung in den geschlossenen Vollzug.

B. Mit Beschluss vom 6. April 2017 wies das Bezirksgericht I den Antrag der Bewährungs- und Vollzugsdienste auf Verwahrung von C ab, machte der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) des Bezirks I Mitteilung betreffend Notwendigkeit einer fürsorgerischen Unterbringung und verbot C "für die Dauer von 5 Jahren im Sinne von Art. 67b i. V. m. Art. 67d Abs. 2 StGB" jeglichen Kontakt mit minderjährigen Knaben. Zudem untersagte sie C, sich innerhalb von 100 Metern von Grundschulen und Schwimmbädern aufzuhalten oder solche Orte zu betreten und verbot ihm, seinen jeweiligen Wohnort ohne Begleitung einer von der Bewährungshilfe bestimmten Person zu verlassen. Für den Vollzug dieser Verbote seien fest mit C verbundene technische Geräte einzusetzen. Für die Dauer der Verbote ordnete das Bezirksgericht Bewährungshilfe an. Eine dagegen von der Staatsanwaltschaft J erhobene Beschwerde wies das Obergericht mit Beschluss vom 31. Oktober 2017 ab.

C. Am 1. Dezember 2017 trat C ins Wohnheim E in F ein, wo er sich seither befindet.

D. Die Sozialbehörde der Gemeinde A erteilte am 5. Februar 2018 subsidiäre Kostengutsprache für den Heimaufenthalt von C. Mit Schreiben vom 7. Oktober 2020 und 16. Januar 2021 ersuchte die Gemeinde A beim Amt für Justizvollzug um Übernahme dieser Kosten. Mit Verfügung vom 4. März 2021 entschieden die Bewährungs- und Vollzugsdienste, dass die Kosten für die Begleitung der Ausgänge von C vom Kanton übernommen würden, nicht aber jene für den Aufenthalt im Wohnheim.

II.

Die Gemeinde A erhob gegen die Verfügung vom 4. März 2021 betreffend Kostenübernahme am 16. März 2021 Rekurs bei der Direktion der Justiz und des Innern. Diese wies den Rekurs mit Verfügung vom 5. November 2021 ab.

III.

A. Am 9. Dezember 2021 liess die Gemeinde A Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben und beantragen, der Rekursentscheid vom 5. November 2021 sei aufzuheben und das Amt für Justizvollzug und Wiedereingliederung sei zu verpflichten, die Heimkosten von C für die gesamte Aufenthaltszeit des Massnahmenvollzugs zu übernehmen.

B. Die Direktion der Justiz und des Innern beantragte am 22. Dezember 2021 unter Verzicht auf Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Das Amt für Justizvollzug und Wiedereingliederung reichte am 17. Januar 2022 eine Vernehmlassung der Bewährungs- und Vollzugsdienste ein und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Gemeinde A liess sich am 21. März 2021 erneut vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) zuständig. Der Fall ist von der Kammer zu behandeln (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 Abs. 1 VRG), zumal die Frage der Finanzierung der für den Mitbeteiligten anfallenden Wohnheimkosten, welche die Streitwertgrenze nach § 38b Abs. 1 lit. c VRG übersteigen, nicht als Streitigkeit betreffend den Justizvollzug im Sinn von § 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 2 VRG gilt.

1.2 Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c). Im Bereich der Sozialhilfe sind Gemeinden nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich in spezifischer Weise in der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben betroffen. Ihre Beschwerdelegitimation ist daher in der Regel gegeben und nur zu verneinen, wenn die präjudizielle Wirkung eines Entscheids weder geltend gemacht wird noch ersichtlich ist oder wenn ganz unerhebliche Rechtsfolgen zur Beurteilung anstehen (BGE 140 V 328 E. 4 f., 6.1, 6.4 ff.; VGr, 21. September 2021, VB.2021.00584, E. 1.3.1; 17. Dezember 2020, VB.2019.00704, E. 1.2; 22. September 2016, VB.2013.00181, E. 1.3.4). Angesichts der erheblichen finanziellen Folgen für die beschwerdeführende Gemeinde, falls sie während der gesamten Massnahmendauer für die Heimkosten des Mitbeteiligten aufkommen müsste, sowie der präjudiziellen Bedeutung eines entsprechenden Entscheids mit Blick auf eine allfällige Verlängerung der Massnahme erscheint sie durch die angefochtene Verfügung in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen und damit zur Beschwerdeführung legitimiert.

1.3 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Die Kosten des Straf- und Massnahmenvollzugs tragen die Kantone (Art. 380 Abs. 1 des Schweizerischen Strafgesetzbuchs vom 21. Dezember 1937 [StGB; SR 311.0]). Im Kanton Zürich trägt nach § 81 Abs. 1 der Justizvollzugsverordnung vom 6. Dezember 2006 (JVV; LS 331.1) das Amt für Justizvollzug und Wiedereingliederung die Kosten einer ambulanten oder stationären Behandlung, soweit sie nicht gemäss § 28 des Straf- und Justizvollzugsgesetzes vom 19. Juni 2006 (StJVG; LS 331) von Dritten oder anderen staatlichen Stellen zu übernehmen sind oder bei günstigen wirtschaftlichen Verhältnissen der verurteilten Person auferlegt werden können. Die Kosten der wirtschaftlichen Hilfe nach Massgabe des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG; LS 851.1) tragen hingegen die Gemeinden (§ 41 SHG). Die wirtschaftliche Hilfe soll das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt, und hat auch die Kosten notwendiger Pflege in einem Heim sicherzustellen (§ 15 Abs. 1 und 2 SHG). Die Vollzugskosten für Strafen und Massnahmen gehören nicht zu den davon erfassten Kosten, sondern sind nach Massgabe von Art. 380 Abs. 1 StGB vom Kanton zu tragen (vgl. VGr, 17. Dezember 2009, VB.2009.00412, E. 2 f.). Die Aufwendungen für den Vollzug von Freiheitsstrafen und strafrechtlichen Massnahmen gelten denn auch gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. d des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (ZUG; SR 851.1) nicht als Unterstützungen im Sinn dieses Gesetzes. Wesentliches Merkmal solcher Unterstützungen ist, dass die Fürsorgebehörde nach pflichtgemässem Ermessen entscheidet, ob und wie die Bedürfnisse des Empfängers abgedeckt werden müssen, damit sein Lebensunterhalt im Sinn von Art. 2 ZUG gesichert ist (Werner Thomet, Kommentar zum Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger [ZUG], Zürich 1994, Rz. 75). Bei vom Strafgericht angeordneten Strafen und Massnahmen besteht für solches Ermessen kein Raum.

2.2 Die Vorinstanz erachtete die mit dem Aufenthalt des Mitbeteiligten in einem Wohnheim verbundenen Kosten nicht als durch den Straf- und Massnahmenvollzug verursacht, weil das Bezirksgericht nicht den Aufenthalt in einem Wohnheim angeordnet habe. Die Beschwerdeführerin vertritt die gegenteilige Auffassung, weil das betreute Wohnen einzig dem Sicherungszweck der angeordneten strafrechtlichen Massnahmen diene und dieses Setting zwingende Voraussetzung der angeordneten Massnahmen sei.

3.

3.1 Das Bezirksgericht I ordnete neben einem Kontaktverbot zu Kindern und einem Rayonverbot an, dass der Mitbeteiligte seinen jeweiligen Wohnort nicht ohne Begleitung einer von der Bewährungshilfe bestimmten Person verlassen dürfe. Es erachtete den Mitbeteiligten als "eine Gefahr für die Allgemeinheit" und erwog, es könne nicht angehen, dass der Mitbeteiligte ganz aus dem Massnahmenvollzug entlassen werde, "ohne sicherzustellen, dass die in den Gutachten G und H als unabdingbar erachteten Sicherheitsmassnahmen angeordnet werden". Deshalb prüfte das Bezirksgericht, "welche strafrechtlichen Möglichkeiten den erwähnten Rahmen garantieren können". Es erwog, der Mitbeteiligte werde "künftig in eine geeignete Institution oder ein betreutes Wohnen unterzubringen sein" und es sei sicherzustellen, dass er seinen jeweiligen Wohnort nicht ohne Begleitung einer von der Bewährungshilfe bestimmten Person verlasse.

3.2 Ob unter dem Titel des Kontakt- und Rayonverbots nach Art. 67b StGB ein Verbot unbegleiteten Verlassens des eigenen Wohnorts angeordnet werden konnte, obwohl das Gesetz keine negativen Rayonverbote vorsieht (Nadine Hagenstein in: Marcel Alexander Niggli/Hans Wiprächtiger [Hrsg.], Basler Kommentar Strafrecht, 4. A., Basel 2019, Art. 67b StGB N. 13), erscheint unklar, bedarf aber im Rahmen dieses Verfahrens keiner Erörterung. Gemäss den Erwägungen des den Mitbeteiligten betreffenden Urteils des Bundesgerichts, das dessen Anspruch auf eine Invalidenrente verneinte, handelt es sich beim erwähnten Verbot um eine "Andere Massnahme nach Art. 66 ff. StGB" und damit "um eine strafrechtliche Sanktion" (BGr, 15. Juni 2020, 9C_260/2020, E. 4.1). Wie die Vorinstanz zu Recht ausführte, ist dessen Anordnung in Rechtskraft erwachsen, jedenfalls nicht nichtig und vom Beschwerdegegner zu vollziehen. Ihr Vollzug setzt eine Unterbringung des Mitbeteiligten in einer betreuten Wohneinrichtung zwingend voraus, da jede selbständige(re) Wohnform dem Mitbeteiligten die ihm untersagten unbegleiteten Ausgänge zumindest faktisch ermöglichen würde. Der Heimaufenthalt ist demzufolge notwendige Voraussetzung des als Massnahme nach Art. 67b i.V.m. Art. 67d Abs. 2 StGB angeordneten Verbots unbegleiteter Ausgänge. Nicht nur die für die Ausgänge anfallenden Kosten, die der Beschwerdegegner bereits gemäss seiner Verfügung vom 4. März 2021 trägt, sondern auch jene für den Heimaufenthalt sind daher zwingende Folge der bezirksgerichtlichen Anordnung und demzufolge als Kosten des Massnahmenvollzugs im Sinn von Art. 380 Abs. 1 StGB vom Beschwerdegegner zu tragen.

3.3 Damit unterscheidet sich der zu beurteilende Fall von einem freiwilligen Aufenthalt im betreuten Wohnen neben einer primär aus medikamentöser Behandlung bestehenden ambulanten Massnahme, dessen Kosten nicht als Vollzugskosten vom Kanton, sondern von der Gemeinde im Rahmen der wirtschaftlichen Hilfe zu tragen waren (VGr, 17. Dezember 2009, VB.2009.00412, E. 2.3.2). Im Gegensatz zum zitierten Fall ist eine andere, kostengünstigere Wohnsituation für den Mitbeteiligten während der Geltungsdauer des Verbots unbegleiteter Ausgänge aufgrund dieses Verbots ausgeschlossen. Der Mitbeteiligte befindet sich seit 2016 zufolge Aussichtslosigkeit nicht mehr in einer stationären Therapie; er gilt als nicht therapierbar (oben I.A.). Sein Heimaufenthalt dient vor diesem Hintergrund offenkundig nicht (mehr) einer therapeutischen Behandlung, sondern erscheint allein mit Blick auf das vom Bezirksgericht als hoch gewichtete Sicherheitsbedürfnis der Allgemeinheit zwingend. Die unrichtige Qualifikation des Heimaufenthalts als freiwillig gewählte Wohnform hätte im Übrigen die bundesrechtswidrige Folge, dass die Beschwerdeführerin dem Mitbeteiligten die Weisung zur Suche einer billigeren Wohnsituation erteilen und damit den Vollzug des Strafurteils vereiteln könnte.

3.4 Die Beschwerde erweist sich demnach als begründet und ist gutzuheissen. Antragsgemäss ist der Beschwerdegegner zu verpflichten, die während der Geltung des Verbots unbegleiteter Ausgänge für die Heimunterbringung des Mitbeteiligten anfallenden Kosten zu übernehmen.

4.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und steht der Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Der für die Bemessung der Gerichtskosten gemäss § 3 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (GebV VGr; LS 175.252) massgebende Streitwert ist bei Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen – wie hier der Tragung der monatlich anfallenden Heimkosten des Mitbeteiligten – der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten gleichzusetzen (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 65a N. 17).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Die Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom 5. November 2021 sowie Dispositivziffer I der Verfügung des Beschwerdegegners vom 4. März 2021 werden aufgehoben und der Beschwerdegegner wird verpflichtet, die während der Geltung des mit Beschluss des Bezirksgerichts I vom 6. April 2017 angeordneten Verbots unbegleiteter Ausgänge für den Mitbeteiligten anfallenden Heimkosten zu übernehmen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 205.-- Zustellkosten,

Fr. 5'705.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 3'500.- (inklusive 7,7 % Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in Strafsachen nach Art. 78 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …