Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2021.00818
Urteil
der 3. Kammer
vom 19. April 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Baudirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
B AG,
Stadt Zürich, vertreten durch Stadtrat von Zürich,
Mitbeteiligte,
betreffend wasserrechtliche Konzession (Rechtsverweigerung),
hat sich ergeben:
I.
Mit E-Mail vom 14. September 2021 ersuchte A die Baudirektion des Kantons Zürich um Erlass einer Anordnung, wonach auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 in Zürich keine Bauarbeiten ausgeführt werden dürften, bis hierfür eine rechtskräftige Konzession oder Bewilligung gemäss dem kantonalen Wasserwirtschaftsgesetz vom 2. Juni 1991 (WWG) vorliege. Unter Verweis auf ihre früheren, gleichlautenden Schreiben, namentlich dasjenige vom 8. Mai 2020, teilte die Baudirektion A daraufhin mit Schreiben vom 29. September 2021 mit, dass sie als Aufsichtsbehörde nur einschreite, wenn klares Recht verletzt sei. Vorliegend gebe es keine Anhaltspunkte für grobe Rechtsverletzungen, die ein aufsichtsrechtliches Einschreiten erfordern würden. Insbesondere gebe es keine Hinweise darauf, dass das erwähnte Baugrundstück auf Konzessionsland liege.
II.
Daraufhin wandte sich A mit als "Rekurs" bezeichneter Eingabe vom 14. Oktober 2021 an das Baurekursgericht des Kantons Zürich und stellte folgende Anträge:
" 1.) Die angefochtene Anordnung, insofern diese als eine solche im Sinne von § 10c Abs. 2 VRG, entgegengenommen wird, sei aufzuheben und es sei anzuordnen, dass auf dem betreffenden Grundstück keine Bauarbeiten bzw. Zweckveränderungen ausgeführt werden dürfen bis zum allfälligen Vorliegen einer rechtskräftigen Konzession oder Bewilligung nach § 36 Abs. 1 WWG.
Eventualiter: Die Baudirektion sei anzuweisen, eine rekursfähige Verfügung über die allfällige Konzessionierungs- bzw. Bewilligungspflicht des Bauvorhabens auf dem betreffenden Grundstück im Sinne von § 36 Abs. 1 WWG zu erlassen.
2.) Die Baudirektion sei anzuweisen, die aus dem Bewilligungsverfahren nach § 11a KNHV hervorgegangene Verfügung samt Rechtskraftbescheinigung sowie sämtliche Berichte der Kantonsarchäologie über die Befunde von Baugrundsondierungen zu edieren.
3.) Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin."
Mit Entscheid vom 29. Oktober 2021 trat das Baurekursgericht auf den Rekurs nicht ein und auferlegte A die Verfahrenskosten. Eine Umtriebsentschädigung sprach das Baurekursgericht nicht zu.
III.
Mit Beschwerde vom 30. November 2021 (Poststempel vom 6. Dezember 2021, Eingang am 7. Dezember 2021) gelangte A an das Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:
" 1.) Hauptantrag: Der angefochtene Entscheid samt Kostenauflage sei aufzuheben und die Rekurseingabe vom 14. Oktober 2021 sei in Anwendung von § 5 Abs. 2 VRG von Amtes wegen als Begehren im Sinne von § 10c Abs. 1 VRG an die Baudirektion als zuständige Behörde weiterzuleiten.
Eventualantrag: Der angefochtene Entscheid samt Kostenauflage sei aufzuheben und die Sache sei an die Vorinstanz zurückzuweisen mit der Anweisung, diese in Anwendung von § 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1 an den Regierungsrat als die zuständige Rekursinstanz zu überweisen.
Subeventualantrag: Der angefochtene Entscheid samt Kostenauflage sei aufzuheben und es sei in Eintretung auf den Rekurs sowie in dessen Gutheissung anzuordnen, dass auf dem betreffenden Grundstück keine Bauarbeiten bzw. Zweckveränderungen ausgeführt werden dürfen bis zum allfälligen Vorliegen einer rechtskräftigen Konzession oder Bewilligung nach § 36 Abs. 1 WWG.
2.) Es sei im Sinne von § 6 VRG vorsorglich anzuordnen, dass bis zur rechtskräftigen Erledigung des Beschwerdeverfahrens auf dem betreffenden Grundstück keine Bauarbeiten bzw. Zweckveränderungen ausgeführt werden dürfen.
3.) Die Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, das Seebautenkataster, Planausschnitt "Landungsstelle C", in der (allfälligen) Version vor Einzeichnung der gestrichelten schwarzen Linie mit sämtlichen (allfälligen) zusätzlichen Einträgen über erteilte Bewilligungen und/oder Konzessionen auf dem betreffenden Planausschnitt zu edieren sowie die Rechtsgrundlagen, die Umstände und die Datierung der Einzeichnung der genannten gestrichelten Linie und die damit einhergehende (allfällige) Weglassung von vormaligen Einträgen über erteilte Bewilligungen und/oder Konzessionen anzugeben.
4.) Die Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, sämtliche (allfällige) Bewilligungen und/oder Konzessionen zur Inanspruchnahme von Oberflächengewässern im Sinne von § 75 WWG, insbesondere (aber nicht nur) für deren räumliche Nutzung durch Auffüllung von Gewässergebiet zur Landgewinnung (Landanlage), welche (allenfalls) ganz oder teilweise die Grundstücke Kat.-Nr. 01 und 02, Stadtteil D, betreffen und sich in den Aktenbeständen der kantonalen Verwaltung und/oder des Staatsarchivs befinden, zu edieren.
5.) Die Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, die aus einem (allfälligen) Bewilligungsverfahren nach § 11a KNHV hervorgegangene (allfällige) Verfügung samt Angabe über die Dauer der (allfälligen) Planauflage sowie samt (allfälliger) Rechtskraftbescheinigung sowie sämtliche (allfälligen) Berichte der Kantonsarchäologie über die Befunde von Baugrundsondierungen betreffend das Grundstück Kat.-Nr. 01, Stadtteil D, zu edieren.
6.) Die Akten des Rekursverfahrens vor Baurekursgericht betr. Bauentscheid Nr. 756/19 vom 7. Mai 2019 der Bausektion des Stadtrats von Zürich seien beizuziehen.
7.) Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin."
Mit Präsidialverfügung vom 8. Dezember 2021 wies das Verwaltungsgericht das Gesuch von A um Anordnung vorsorglicher Massnahmen ab und eröffnete den Schriftenwechsel. Mit Eingabe vom 20. Dezember 2021 beantragte das Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Denselben Antrag stellte die Baudirektion mit Beschwerdeantwort vom 22. Dezember 2021, wobei sie auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheids des Baurekursgerichts verwies. Die B AG und die Stadt Zürich, welche als Mitbeteiligte in das Beschwerdeverfahren aufgenommen wurden, liessen sich nicht vernehmen.
A replizierte daraufhin mit Eingabe vom 4. Februar 2022 samt Nachtrag vom 10. Februar 2022 und wiederholte dabei sein bereits mit Beschwerde vom 30. November 2021 gestelltes Gesuch um Erlass vorsorglicher Massnahmen (vorsorgliche Anordnung eines Baustopps). Mit Präsidialverfügung vom 16. Februar 2022 verwies das Verwaltungsgericht auf die Begründung der – unangefochten gebliebenen – Präsidialverfügung vom 8. Dezember 2021 und hielt fest, dass die Eingaben von A vom 4. und 10. Februar 2022 diese Präsidialverfügung nicht infrage stellen bzw. keinen Anlass bieten würden, um nunmehr vorsorgliche Massnahmen anzuordnen, weshalb davon abzusehen sei. Sodann setzte das Verwaltungsgericht der Baudirektion und den Mitbeteiligten Frist an, um zu den Eingaben von A vom 4. und 10. Februar 2022 Stellung zu nehmen.
Innert erstreckter Frist reichte die Stadt Zürich mit Eingabe vom 28. Februar 2022 ihre Replik ein. Die Baudirektion und die B AG liessen sich wiederum nicht vernehmen. Mit Eingabe vom 31. März 2022 nahm A zur Replik der Stadt Zürich vom 28. Februar 2022 Stellung und beantragte Folgendes:
" 1.) Es wird hiermit das erneute Begehren gestellt, es sei im Sinne von § 6 VRG mittels rechtsmittelfähigen Entscheides vorsorglich anzuordnen, dass bis zur rechtskräftigen Erledigung des Beschwerdeverfahrens auf dem betreffenden Grundstück keine Bauarbeiten bzw. Zweckänderungen ausgeführt werden dürfen.
2.) Es sei anzuordnen, dass (mindestens) zwei Verbände, die das kantonale Verbandsbeschwerderecht nach § 338b PBG innehaben und sich in der Vergangenheit bereits für den Natur- und Heimatschutz im Uferbereich bzw. im Uferstreifen von Seen, insbesondere auch (aber nicht nur) im Zusammenhang mit den Bestimmungen des WWG, der KonzV WWG und der KNHV engagiert haben, als notwendige Streitgenossen sinngemäss nach Art. 70 ZPO ins Verfahren einbezogen werden."
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Der Beschwerdeführer ist legitimiert, sich damit gegen den Nichteintretensentscheid der Vorinstanz zu wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58). Angesichts der offensichtlichen Unbegründetheit der Beschwerde kann darüber auf dem Zirkulationsweg entschieden werden (§ 38 Abs. 2 VRG)
1.2 Dem Beschwerdeführer wäre es offengestanden, die Präsidialverfügung des Verwaltungsgerichts vom 8. Dezember 2021 anzufechten. Über den von ihm mit Eingabe vom 31. März 2022 erneut gestellten Antrag auf Erlass vorsorglicher Massnahmen braucht aber bereits deshalb nicht mehr ein weiteres Mal befunden zu werden, da vorliegend der Endentscheid ergeht. Im Übrigen können vorsorgliche Massnahmen – anders als vom Beschwerdeführer beantragt – auch nur für die Dauer des Verfahrens und nicht darüber hinaus bis zur Rechtskraft des (End-)Entscheids Wirkung entfalten (vgl. Regina Kiener, Kommentar VRG, § 6 N. 29).
1.3 Soweit der Beschwerdeführer – in unzureichend konkret formulierter und begründeter Weise – mit Eingabe vom 31. März 2022 beantragt, das Verwaltungsgericht habe zwei gemäss § 338b des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) rekurs- und beschwerdelegitimierte Verbände einzubeziehen, damit diese mit ihm "sinngemäss" eine notwendige Streitgenossenschaft bilden können, besteht hierfür keine rechtliche Grundlage. So wird Art. 70 der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO) vom Verweis in § 71 VRG nicht erfasst. Mangels Teilnahme am vorinstanzlichen Verfahren würde es diesen Verbänden ohnehin an der erforderlichen formellen Beschwer und damit an der Beschwerdelegitimation fehlen (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; Bertschi, § 21 N. 29). Es wäre Sache des Beschwerdeführers gewesen, sich vorgängig mit den ihm vorschwebenden Verbänden in Verbindung zu setzen.
2.
2.1
2.1.1 Die Vorinstanz erwog im angefochtenen Entscheid vom 29. Oktober 2021, beim Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 29. September 2021 handle es sich im Wesentlichen um eine Mitteilung an den Beschwerdeführer, weshalb die Beschwerdegegnerin in der von ihm bemängelten Angelegenheit ein aufsichtsrechtliches Einschreiten als nicht erforderlich erachte. Es würden keine Rechte oder Pflichten begründet, geändert, aufgehoben oder festgestellt und demnach auch keine Rechtsbeziehungen verbindlich festgelegt. Eine auf Rechtswirkungen ausgerichtete Verfügung liege nicht vor. Demzufolge mangle es an einem Anfechtungsobjekt im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG in Verbindung mit § 329 PBG bzw. gemäss der Legaldefinition von Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG). Ein Sachurteil könne deshalb von vornherein nicht ergehen.
2.1.2 Sodann erwog die Vorinstanz, zum Rekurs und zur Beschwerde sei gemäss § 338a PBG und § 21 Abs. 1 VRG berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung (bzw. im Fall eines Rechtsverweigerungsrekurses durch das gerügte Verweigern des Erlasses der Anordnung) berührt sei und ein schutzwürdiges Interesse an ihrer Aufhebung oder Änderung (bzw. im Fall des Rechtsverweigerungsrekurses am Erlass) habe. Mithin müsse der Rekurrent über eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung zum Baugrundstück bzw. den dort vorgesehenen Bauten und Anlagen verfügen, kraft derer er stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit von der angefochtenen Anordnung betroffen sei. Ob eine legitimationsbegründend enge Raumbeziehung zu bejahen sei, hänge auch von der Art der geltend gemachten oder sich sonst aus den Akten ergebenden Einwirkungen auf das rekurrentische Grundstück ab. Das erforderliche schutzwürdige Interesse (Anfechtungsinteresse) setze sodann voraus, dass der Rekurrent mit der Gutheissung des Rechtsmittels einen Nutzen erlange respektive einen Nachteil abwende. Der angestrebte Nutzen bzw. der abgewendete Nachteil müsse stets ein eigener und die Betroffenheit eine unmittelbare sein. Diese Eintretensvoraussetzungen gälten auch bei einem Rechtsverweigerungsrekurs. Ein solcher sei nur möglich, wenn das Rechtsmittel auch in der Hauptsache zulässig wäre. Vorliegend mache der Beschwerdeführer zur Begründung seiner Legitimation lediglich geltend, er verfüge als Einwohner des betroffenen kantonalen wie kommunalen Gemeinwesens und gestützt auf grundrechtliche Bestimmungen über ein schutzwürdiges Interesse im Sinn von § 21 Abs. 1 VRG; dies unabhängig von der räumlichen Distanz zwischen seinem Wohnsitz und dem Standort des betroffenen Bauvorhabens. Dabei verkenne der Beschwerdeführer, dass ihm weder seine Eigenschaft als Einwohner der Stadt Zürich bzw. des Kantons Zürich noch seine Berufung auf verschiedene Grundrechte eine Legitimation im Hinblick auf das vorliegende Rekursverfahren verschafften. Vorliegend fehle es bereits an der erforderlichen, hinreichend engen nachbarlichen Raumbeziehung zum Baugrundstück. Der Beschwerdeführer wohne an der E-Strasse in Zürich. Die Distanz zum Baugrundstück betrage ca. 1'300 m, womit der Beschwerdeführer vom streitgegenständlichen Bauvorhaben nicht stärker als beliebige Dritte oder die Allgemeinheit betroffen sei. Sodann mangle es dem Beschwerdeführer auch an einem schutzwürdigen Interesse, da er mit der Gutheissung des Rechtsmittels keinen eigenen Nutzen erlange respektive keinen eigenen Nachteil abwende, sondern vielmehr Allgemeininteressen wahrzunehmen versuche. Der Beschwerdeführer sei daher nicht zum Rekurs legitimiert, weshalb auf diesen nicht einzutreten sei.
2.1.3 Schliesslich erwog die Vorinstanz, auf das vom Beschwerdeführer gestellte Editionsbegehren sei ebenfalls nicht einzutreten. Nachdem der Rekurs in der Hauptsache nicht an Hand genommen werden könne, erübrige sich auch eine entsprechende Sachverhaltsermittlung.
2.2 Der Beschwerdeführer bringt nichts vor, was diese zutreffenden Erwägungen, auf die in Anwendung von § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG vollumfänglich verwiesen werden kann, infrage stellen würde.
2.2.1 Vorab nicht zu beanstanden ist, dass die Vorinstanz das Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 29. September 2021 nicht als (mit Rekurs) anfechtbare Anordnung, sondern "lediglich" als eine nicht auf Rechtswirkungen ausgerichtete Mitteilung qualifizierte und aufgrund dessen die als "Rekurs" bezeichnete Eingabe des Beschwerdeführers vom 14. Oktober 2021 – durchaus in seinem Sinn – als Rechtsverweigerungsrekurs entgegennahm. So machte der Beschwerdeführer darin selbst geltend, die "bisherige Haltung" der Beschwerdegegnerin "kommt einer Rechtsverweigerung gleich". Für eine Weiterleitung der Eingabe vom 14. Oktober 2021 an die Beschwerdegegnerin gemäss § 5 Abs. 2 VRG bestand für die Vorinstanz vor diesem Hintergrund kein Anlass.
2.2.2 Soweit der Beschwerdeführer vorliegend die Zuständigkeit des Baurekursgerichts als Rekursinstanz infrage stellt und gestützt auf § 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1 VRG eine solche des Regierungsrats propagiert, ist ihm nicht zu folgen. Gemäss § 78a Abs. 1 WWG können Anordnungen in Anwendung des Gewässerschutzgesetzes – und eine solche wollte der Beschwerdeführer bei der Beschwerdegegnerin erwirken – mit Rekurs beim Baurekursgericht angefochten werden. § 78a WWG trat am 1. Juli 2014 im Rahmen der Neuordnung des Rechtsmittelverfahrens in den Bereichen des Planungs-, Bau- und Umweltrechts in Kraft, die eine Vereinheitlichung der Zuständigkeiten in diesen Bereichen und damit verbunden eine Ausweitung der Rekurszuständigkeit des Baurekursgerichts als insofern grundsätzlich zuständiger Rechtsmittelinstanz bzw. eine Entlastung des Regierungsrats, der Baudirektion und der Bezirksräte erreichen wollte (VGr, 7. Dezember 2017, VB.2017.00566, E. 2.2; ABl 2011 S. 1119 ff.).
2.2.3 Was seine von der Vorinstanz verneinte Legitimation betrifft, macht der Beschwerdeführer (erneut) geltend, er verfüge aufgrund der grossen Dimension des Bauvorhabens und der daraus folgenden Beeinträchtigung der Wohn- und Lebensqualität über ein schutzwürdiges Interesse im Sinn von § 21 Abs. 1 VRG bzw. § 338a PBG. Wie die Vorinstanz indes korrekt erwog, ist die Rechtsmittelbefugnis des Nachbarn nach diesen Bestimmungen gegeben, wenn für ihn einerseits eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung zum Baugrundstück besteht, er andererseits durch das Bauvorhaben mehr als irgendein Dritter oder die Allgemeinheit in eigenen qualifizierten (tatsächlichen oder rechtlichen) Interessen betroffen ist und er Mängel rügt, deren Behebung diese Betroffenheit zu beseitigen vermag (statt vieler VGr, 16. September 2021, VB.2021.00090, E. 1.2); diese Voraussetzungen sind beim Beschwerdeführer nicht erfüllt. Art. 9 und Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) garantieren keine generelle bzw. uneingeschränkte Rechtsmittelbefugnis. Ferner begründet auch das alleinige Interesse an der richtigen Rechtsanwendung keine Legitimation (BGE 140 V 328 E. 4 f., 6.1, 6.4 ff.).
2.2.4 Wie die Mitbeteiligte 2 mit Stellungnahme vom 28. Februar 2022 zu Recht festhält, hätte der Beschwerdeführer die vermeintliche Konzessionspflicht des Bauvorhabens bereits im Baubewilligungsverfahren geltend machen müssen. Unbestrittenermassen hat er jedoch den Bauentscheid nicht innert der gesetzlich vorgeschriebenen Frist verlangt (§ 315 PBG). Auf die Ausführungen des Beschwerdeführers, wonach das Baugrundstück auf Konzessionsland liege und der Bau einer wasserrechtlichen Konzession bedurft hätte, welche darauf zielen, die Rechtmässigkeit des – ebenso unbestrittenermassen in der Zwischenzeit rechtskräftig bewilligten – Bauprojekts infrage zu stellen, ist somit nicht einzugehen. Aus demselben Grund sind die Editionsanträge 3–5 der Beschwerde abzuweisen.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Verfahrenskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm mangels Obsiegens nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin und die Mitbeteiligten haben keine solche beantragt.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 340.-- Zustellkosten,
Fr. 2'540.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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