Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2021.00647
Beschluss
der 4. Kammer
vom 19. Mai 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
GSMN Suisse SA,
vertreten durch RA A und/oder RA C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich,
vertreten durch den Regierungsrat
des Kantons Zürich, 8090 Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Massnahmenpaket zur Unterstützung der Spitäler bei der Bewältigung der finanziellen Folgen der Coronapandemie, Festlegung der Beiträge,
hat sich ergeben:
I.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich beschloss am 7. Juli 2021, im Rahmen eines Massnahmenpakets zur Unterstützung der Spitäler bei der Bewältigung der finanziellen Folgen der Coronapandemie an Listen- und Vertragsspitäler Beiträge für Ertragsausfälle (Massnahme M1) und für Zusatzkosten (Massnahme M2) zu gewähren (RRB 797/2021). Die GSMN Suisse AG betreibt die Vertragsspitäler Bethanien und Lindberg. Ihr wurden für das Spital Bethanien kein Beitrag für Ertragsausfälle, aber Fr. 125'019.- für Zusatzkosten, und für das Spital Lindberg Fr. 251'000.- für Ertragsausfälle und Fr. 13'752.- für Zusatzkosten zugesprochen.
II.
Die GSMN Suisse AG erhob am 14. September 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte in der Hauptsache, "der Regierungsratsbeschluss Nr. 797/2021 […] sei, soweit die Beschwerdeführerin betreffend, aufzuheben" und "[d]ie Sache sei zur Neubeurteilung der Entschädigung der Beschwerdeführerin an die Vorinstanz zurückzuweisen". Namens des Regierungsrats schloss die Gesundheitsdirektion am 18. Oktober 2021 auf Abweisung der Beschwerde. Die GSMN Suisse AG hielt am 22. November 2021 an ihren Anträgen fest. Am 23. Dezember 2021 machte die GSMN Suisse AG unaufgefordert eine weitere Eingabe. Hierzu sowie zur Eingabe vom 22. November 2021 nahm die Gesundheitsdirektion am 7. Januar 2022 Stellung. Die GSMN Suisse AG hielt am 24. Januar 2022 an ihren Rechtsbegehren fest. Am 26. April 2022 reichte sie eine weitere Stellungnahme ein.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen einen Beschluss des Regierungsrats betreffend Staatsbeiträge an Spitäler nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
2.
2.1 Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet eine Geldforderung der Beschwerdeführerin gegenüber dem Beschwerdegegner. Die Beschwerdeführerin beschränkt sich indes darauf, einzig die Rückweisung der Angelegenheit an den Regierungsrat zu verlangen.
2.2 Nach § 54 VRG muss eine Beschwerdeschrift einen Antrag und eine Begründung enthalten. Aus dem Antrag muss hervorgehen, wie das Dispositiv des angefochtenen Entscheids abzuändern ist, sofern nicht dessen ersatzlose Aufhebung verlangt wird (vgl. Alain Griffel in: ders. [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtpflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 23 N. 12). Bei Geldforderungen muss der Antrag ziffernmässig bestimmt oder zumindest ohne Weiteres bestimmbar sein (Griffel, § 23 N. 15; VGr, 28. August 2018, VB.2017.00455, E. 1.4 – RB 1998 Nr. 15).
Aus der reformatorischen Natur der Beschwerde (vgl. § 63 VRG) sowie den Anforderungen an den Beschwerdeantrag folgt, dass die beschwerdeführende Partei bei Anfechtung eines Sachentscheids dem Verwaltungsgericht einen Antrag in der Sache stellen muss. Sie kann die Entscheidbefugnis nicht dadurch beschränken, dass sie nur einen kassatorischen Antrag stellt, und sich bei strittigen Geldleistungen auch nicht auf diesem Weg der Pflicht entziehen, ihre Forderungen zu beziffern. Einzig das Gericht selbst entscheidet, ob es einen reformatorischen (Neu-)Entscheid trifft oder die Rückweisung anordnet. Die reformatorische Entscheidbefugnis des Verwaltungsgerichts nach § 63 Abs. 1 VRG besteht dementsprechend auch dann, wenn lediglich eine Rückweisung zur Wiederholung des vorinstanzlichen Verfahrens beantragt ist. In solchen Fällen prüft das Gericht deshalb, ob sich aus der Begründung auf einen reformatorischen Antrag schliessen lässt (vgl. zum Ganzen BGE 137 II 313 E. 1.3; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 5; Laurent Merz, Basler Kommentar, 2018, Art. 42 BGG N. 14 ff.).
2.3 Vorliegend äussert die Beschwerdeführerin in der Beschwerdebegründung allerdings klar den Willen, nur eine Rückweisung und keinen materiellen Entscheid zu verlangen. Damit lässt sich auch aus der Begründung nicht auf einen reformatorischen Antrag schliessen. Darüber hinaus beziffert die Beschwerdeführerin ihre Geldforderung nicht, und ergibt sich der Forderungsbetrag auch nicht ohne Weiteres aus ihren Vorbringen. So nennt die Beschwerdeführerin in ihrer Begründung zwar verschiedene Beträge, welche sie gegenüber der Gesundheitsdirektion gefordert habe, es bleibt aber unklar, welcher Betrag im vorliegenden Verfahren noch strittig ist. Dadurch verunmöglicht die Beschwerdeführerin dem Gericht einen reformatorischen Entscheid bzw. wird diesem die reformatorische Entscheidungsbefugnis nach § 63 Abs. 1 VRG genommen.
Die Beschwerde genügt deshalb den formellen Anforderungen nach § 54 Abs. 1 VRG nicht, zumal das Verwaltungsgericht bei einer Beschwerdegutheissung auch nicht zwangsläufig kassatorisch entscheiden müsste und/oder die Beschwerdeführerin bloss einen entsprechenden Antrag zu stellen vermochte.
2.4 Die Beschwerdeführerin rügt in diesem Zusammenhang eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil der Regierungsrat den Ausgangsbeschluss nicht hinreichend begründet habe.
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) fliesst unter anderem ein Recht der Betroffenen, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern und ihren Standpunkt zu allen relevanten Fragen wirksam zur Geltung zu bringen. Ebenso müssen die (Rechtsmittel-)Behörden die Vorbringen der Parteien entgegennehmen, prüfen und in ihrer Entscheidung berücksichtigen (Bernhard Waldmann, Basler Kommentar, 2015, Art. 29 BV N. 45 mit Hinweisen; BGE 127 I 54 E. 2b, 124 I 241 E. 2). Daraus folgt die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist es nicht erforderlich, dass sie sich mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass sich Betroffene über die Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der Sache an die höhere Instanz weiterziehen können. In diesem Sinn müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (BGE 136 I 229 E. 5.2 mit Hinweisen).
Vorliegend ergibt sich aus der Begründung des Ausgangsbeschlusses mit hinreichender Klarheit, nach welchen Grundsätzen die einzelnen Entschädigungen berechnet wurden. Damit ist der Regierungsrat der Begründungspflicht nachgekommen. Der Beschwerdeführerin wäre es ohne Weiteres möglich gewesen, der Berechnungsweise des Regierungsrats im vorliegenden Verfahren ihre eigene Berechnungsweise entgegenzustellen und darzulegen, weshalb ihr ein höherer als der vom Regierungsrat zugesprochene Betrag zustehe. Die Beschränkung auf einen Rückweisungsantrag lässt sich demnach auch nicht damit begründen, dass die Entscheidgründe aus dem angefochtenen Beschluss nicht hinreichend hervorgingen und der Beschwerdeführerin gar nicht möglich gewesen wäre, einen reformatorischen Antrag zu stellen.
2.5 Genügt ein Beschwerdeantrag den Erfordernissen nicht, so wird der beschwerdeführenden Partei gestützt auf § 56 VRG eine Frist zur Behebung des Mangels angesetzt unter der Androhung, dass sonst auf die Beschwerde nicht eingetreten würde. Diese Bestimmung soll aber nur überspitzten Formalismus verhindern und kommt bei rechtskundigen oder rechtskundig vertretenen Parteien, bei welchen die Anforderungen an eine Beschwerdeschrift als bekannt vorausgesetzt werden dürfen, nicht zur Anwendung; es geht nämlich nicht an, dass sich eine Partei durch Einreichung einer mangelhaften Beschwerdeschrift eine längere als die gesetzliche Beschwerdefrist verschafft (VGr, 29. April 2021, VB.2020.00882, E. 4.2 mit Hinweisen; Donatsch, § 56 N. 16, und Griffel, § 23 N. 32).
Die Beschwerde wurde von zwei Rechtsanwälten verfasst, denen die Anforderungen an eine Beschwerdeschrift bekannt sein müssen. Praxisgemäss besteht deshalb kein Raum für eine Nachfristansetzung, weil dies der Beschwerdeführerin eine unzulässige Erstreckung der Beschwerdefrist verschaffen würde.
Auf die Beschwerde ist deshalb nicht einzutreten.
3.
Die Beschwerde erwiese sich im Übrigen auch in der Sache als unbegründet:
3.1 Soweit die Beschwerdeführerin die geltend gemachten Ansprüche auf das Haftungsgesetz vom 14. September 1969 (HaftungsG, LS 170.1) stützen wollte, fiele deren Beurteilung in die Zuständigkeit der Zivilgerichte (vgl. § 19 HaftungsG), weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist.
3.2 Mit der Höhe der Beträge für Zusatzkosten (Massnahme M2) setzt die Beschwerde sich überhaupt nicht auseinander. Falls die Beschwerdeführerin auch damit nicht einverstanden sein sollte, fehlte es der Beschwerde deshalb an einer Begründung und ist darauf nicht weiter einzugehen.
3.3 Zu den der Beschwerdeführerin gewährten Beiträgen für Ertragsausfälle ergibt sich Folgendes:
3.3.1 Die streitgegenständlichen Ertragsausfälle sind Folge einer Anordnung des Bundesrats gestützt auf das Epidemiengesetz vom 28. September 2012 (EpG, SR 818.101). Gemäss Art. 63 EpG kann die anordnende Behörde Personen, die aufgrund behördlicher Massnahmen nach den Artikeln 33–38 (Massnahmen gegenüber einzelnen Personen) und 41 Abs. 3 EPG (Massnahmen gegenüber einreisenden Personen) Schäden erleiden, unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verhältnisse dieser Person entschädigen, soweit die Schäden nicht anderweitig gedeckt sind. Dabei handelt es sich um eine Billigkeitsentschädigung für Folgeschäden als Folge von Massnahmen gegenüber Einzelpersonen, sofern der Schaden nicht anderweitig gedeckt ist und die Betroffenen ohne Entschädigung in eine wirtschaftliche oder soziale Notlage geraten würden (Botschaft des Bundesrates zur Revision des Epidemiengesetzes, BBl 2011 311 ff. [Botschaft Epidemiengesetz], 410).
Vorliegend kommt diese Bestimmung entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin schon deshalb nicht zur Anwendung, weil es sich beim Verbot nicht dringend angezeigter medizinischer Massnahmen und Therapien um eine Massnahme gegenüber der Bevölkerung und bestimmter Personengruppen nach Art. 40 EpG handelt. Damit fällt ein Folgeschaden dieser Massnahme nicht in den Anwendungsbereich von Art. 63 EpG (so auch der von der Beschwerdeführerin angerufene Entscheid BGr, 16. März 2022, 2C_749/2021, E. 6.2 f.). Im Übrigen läge die Zuständigkeit zur Festsetzung einer Entschädigung ohnehin beim Bundesrat als anordnender Behörde; dass der Regierungsrat die Anordnung des Bundesrats in der Folge konkretisierte – wie die Beschwerdeführerin geltend macht – ändert daran nichts. Aus diesem Grund vermag die Beschwerdeführerin denn auch aus Art. 71 EpG nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Die Bestimmung im Abschnitt "Finanzierung" regelt zudem nur die Übernahme der Kosten für Massnahmen, die (von den Kantonen) gegenüber der Bevölkerung oder einzelnen Personen angeordnet werden, es handelt sich nicht um eine (weitere) Haftungsnorm (vgl. Botschaft Epidemiengesetz, S. 416).
Soweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang geltend macht, sie habe ein Sonderopfer erbringen müssen, ist einerseits nicht ersichtlich, was sie daraus zu ihren Gunsten ableiten will, und bleiben ihre Behauptungen anderseits unsubstanziiert. Ohnehin ist angesichts erheblicher Auswirkungen der bundesrätlichen Massnahmen auf viele Wirtschaftsbereiche nicht nachvollziehbar, weshalb ausgerechnet die Beschwerdeführerin ein Sonderopfer erbracht haben sollte, zumal zwar der Ertrag in der Klinik Lindberg im Jahr 2020 tiefer lag als der Durchschnitt der Vorjahre (der Ertragsrückgang betrifft indes bereits den Zeitraum vor dem 16. März 2020, weshalb ein Zusammenhang mit den bundesrätlichen Massnahmen zumindest zweifelhaft erscheint), sie in der Klinik Bethanien demgegenüber aber einen deutlich höheren Ertrag erwirtschaftete und in einer Gesamtbetrachtung über beide Kliniken im Jahr 2020 gegenüber dem Durchschnitt der Vorjahre eine Ertragssteigerung von rund Fr. 1,6 Mio. erzielte. Im Übrigen liegt gemäss Art. 12 Abs. 1bis des Covid-19-Gesetzes vom 25. September 2020 (SR 818.102) nur ein entschädigungsberechtigender Härtefall vor, wenn der Jahresumsatz unter 60 % des mehrjährigen Durchschnitts liegt; die Beschwerdeführerin erfüllt dieses Kriterium offenkundig nicht und wird damit durch den streitgegenständlichen Beschluss bereits deutlich bessergestellt als andere von den Massnahmen des Bundesrats betroffene Unternehmen.
3.3.2 Gemäss § 54 Abs. 3 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesG, LS 810.1) kann der Kanton an die Kosten, die Dritten durch ihre Mitwirkung beim Vollzug des Epidemiengesetzes entstehen, Subventionen bis zu 100 % leisten, soweit sie nicht anderweitig gedeckt sind. Dabei handelt es sich um Subventionen im Sinn von § 3 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (LS 132.2), auf die kein Anspruch besteht. Sowohl der Entscheid über die Beitragsgewährung als auch jener über die Beitragshöhe liegen damit im pflichtgemäss auszuübenden Ermessen der zuständigen Behörde. Das Verwaltungsgericht kann in diese Ermessensausübung nur eingreifen, wenn sie in rechtswidriger Weise erfolgte, namentlich wenn eine Ermessensunterschreitung, eine Ermessensüberschreitung oder ein Ermessensmissbrauch vorliegt (§ 50 VRG; Donatsch, § 50 N. 25 ff.).
Inwiefern der Regierungsrat den ihm zustehenden Ermessensspielraum durch die gewählte Vorgehensweise verletzen soll, legt die Beschwerdeführerin nicht dar. Eine "stossende Ungleichbehandlung" ist jedenfalls nicht ersichtlich, nachdem sowohl Listen- als auch Vertragsspitäler nach den gleichen Regeln entschädigt wurden. Die Beschwerdeführerin beschränkt sich im Übrigen darauf, der Berechnungsmethode des Regierungsrats diejenige eines Branchenverbands entgegenzustellen. Allein im Umstand, dass der Regierungsrat nicht dieser Methode gefolgt ist, ist indes ebenso wenig eine Rechtsverletzung zu erblicken wie im Umstand, dass der Regierungsrat der Beschwerdeführerin keine "volle" Entschädigung für die behaupteten Einnahmeausfälle leistete.
3.3.3 Sodann kann der Kanton nach § 11 des Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetzes vom 2. Mai 2011 (SPFG, LS 813.20) Listenspitälern mit Betriebsstandorten im Kanton für bestimmte Leistungen Subventionen bis zu 100 % der ungedeckten Kosten gewähren, wenn die Tarife die Kosten einer wirtschaftlichen Leistungserbringung nicht decken. Schliesslich kann der Kanton gemäss § 20 Abs. 1 SPFG Subventionen bis zu 100 % der für den Betriebserhalt notwendigen Mittel gewähren, wenn der Weiterbestand eines zur Versorgung der Zürcher Bevölkerung unverzichtbaren Listenspitals mit Betriebsstandort im Kanton Zürich bedroht ist.
Bei den von der Beschwerdeführerin betriebenen Kliniken handelt es sich nicht um Listenspitäler; schon aus diesem Grund kann sie aus den genannten Bestimmungen nichts zu ihren Gunsten ableiten. Im Übrigen läge es auch nach diesen Bestimmungen im Ermessen der zuständigen Behörde, ob und in welcher Höhe Subventionen erbracht werden.
4.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1). Angesichts der verlangten Rückweisung ist als Streitwert von den bei der Vorinstanz eingereichten Forderungen von insgesamt rund Fr. 2'100'000.- abzüglich der gewährten Beiträge im Betrag von rund Fr. 390'000.- auszugehen. Die Gerichtskosten sind in Anwendung von § 4 Abs. 2 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (LS 175.252) angemessen zu reduzieren.
Eine Parteientschädigung steht der unterliegenden Beschwerdeführerin nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
5.
Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 10'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 195.-- Zustellkosten,
Fr. 10'195.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an die Parteien.