Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2021.00640
Urteil
der 4. Kammer
vom 31. März 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
Spital Männedorf AG, vertreten durch RA A und/oder RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kanton Zürich, vertreten durch den Regierungsrat des Kantons Zürich, dieser vertreten durch die Gesundheitsdirektion,
Beschwerdegegner,
**betreffend Massnahmenpaket zur Unterstützung der Spitäler
bei der Bewältigung der finanziellen Folgen der Coronapandemie** ,
hat sich ergeben:
I.
Der Regierungsrat des Kantons Zürich beschloss am 7. Juli 2021 im Rahmen eines Massnahmenpakets zur Unterstützung der Spitäler bei der Bewältigung der finanziellen Folgen der Coronapandemie unter anderem der Spital Männedorf AG "betreffend Ertragsausfälle" einen Betrag von Fr. 263'000.- zuzusprechen (RRB 797/2021). Dieser Betrag berechnete sich auf der Grundlage eines Vergleichs der Erträge in den Jahren 2018/2019 mit den Erträgen im Jahr 2020 ab dem 16. März. Dabei wurde ein Ertragsrückgang bei Patienten mit Wohnsitz im Kanton Zürich von Fr. 808'662.- mit einer Ertragserhöhung bei Patienten mit ausserkantonalem Wohnsitz von Fr. 545'618.- verrechnet.
II.
Die Spital Männedorf AG erhob am 13. September 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei ihr ein Betrag von Fr. 809'000.- statt Fr. 263'000.- zuzusprechen. Die Gesundheitsdirektion schloss mit Beschwerdeantwort vom 18. Oktober 2021 namens des Regierungsrats auf Abweisung der Beschwerde. Mit weiteren Eingaben der Spital Männedorf AG vom 1. November, 24. November und 16. Dezember 2021 sowie der Gesundheitsdirektion vom 11. November und 1. Dezember 2021 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Verfügungen des Regierungsrats betreffend Staatsbeiträge nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Der vorliegenden Streitigkeit liegt Folgendes zugrunde:
Im Rahmen der Massnahmen aufgrund der Coronapandemie verbot der Bundesrat mit Wirkung ab dem 17. März 2020 Gesundheitseinrichtungen wie Spitälern und Kliniken, Arztpraxen und Zahnarztpraxen die Durchführung nicht dringend angezeigter medizinischer Eingriffe und Therapien (Art. 10a der COVID-19-Verordnung 2 vom 13. März 2020 in der ab dem 17. März 2020 gültigen Fassung [AS 2020, 783 ff., 786]). Dieses Verbot galt bis zum 26. April 2020 (vgl. AS 2020, 1333 f.).
Mit Beschluss vom 3. Juni 2020 bewilligte der Regierungsrat, teilweise unter Vorbehalt der Bewilligung von Nachtragskrediten durch den Kantonsrat, für ein "Massnahmepaket zur Unterstützung der Listen- und Vertragsspitäler im Kanton Zürich" eine gebundene Ausgabe von insgesamt Fr. 305'000'000.- und beauftragte die Gesundheitsdirektion, "für die Massnahmen M1 und M2" die Beträge pro Spital zu ermitteln und spätestens bis Ende 2021 deren Festlegung durch den Regierungsrat zu beantragen. Mit der Massnahme M1 sollten Ertragsausfälle bei stationären Behandlungen nach KVG und IVG ausgeglichen werden, wobei der Regierungsrat einstweilen offenliess, ob dafür nur innerkantonale oder auch ausserkantonale Patientinnen und Patienten massgebend sein sollten (zum Ganzen RRB 572/2020).
Mit dem angefochtenen Beschluss vom 7. Juli 2021 legte der Regierungsrat die einzelnen Beiträge fest. Dabei erwog er, dass bis Ende 2020 zwischen den Kantonen keine verbindliche reziproke Regelung betreffend Übernahme der Ertragsausfälle gefunden worden sei, die sich aus der ausgebliebenen Behandlung ausserkantonaler Patientinnen und Patienten ergeben hatten. Deshalb würden auch diese Ertragsausfälle bei der Festlegung der Entschädigungshöhe berücksichtigt. Umgekehrt seien auch allfällige "Mehrerträge" zu berücksichtigen. Dementsprechend wurde der Beschwerdeführerin eine Ertragserhöhung mit ausserkantonalen Patientinnen und Patienten im Betrag von Fr. 545'618.- an die Ertragsausfälle mit innerkantonalen Patientinnen und Patienten im Betrag von Fr. 808'662.- angerechnet.
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, beim Regierungsratsbeschluss RRB 572/2020 vom 3. Juni 2020 handle es sich um eine Allgemeinverfügung oder eine Rechtsverordnung, die in der Folge im angefochtenen Regierungsratsbeschluss falsch angewandt worden sei. Dem lässt sich nicht folgen. Bei RRB 572/2020 handelt es sich vielmehr um eine Ausgabenbewilligung im Sinn von § 36 des Gesetzes über Controlling und Rechnungslegung vom 9. Januar 2006 (LS 611), welche weder Rechte noch Pflichten Privater begründet. Dementsprechend vermag dieser Beschluss der Beschwerdeführerin keinen Anspruch zu verschaffen und band der Regierungsrat sich damit nur insofern, als die nachfolgenden Zahlungen nur im Rahmen der Massnahmen zulässig waren, die Gegenstand der Ausgabenbewilligung waren.
Damit ist auch nicht ersichtlich, inwiefern RRB 572/2020 eine Vertrauensgrundlage für die Beschwerdeführerin geschafft haben sollte. Auch kann dem Regierungsrat kein widersprüchliches Verfahren vorgeworfen werden, wenn er im Rahmen der konkreten Ausgestaltung finanzieller Leistungen Aspekte berücksichtigte, die er im Rahmen der Ausgabenbewilligung noch nicht ausdrücklich erwähnt (aber auch nicht ausdrücklich ausgeschlossen) hatte.
3.2 Bei objektiver Betrachtung ebenfalls nicht geeignet, bei der Beschwerdeführerin eine entsprechende Vertrauensgrundlage zu schaffen, war sodann der Umstand, dass die Gesundheitsdirektion nicht bereits opponierte, als die Beschwerdeführerin im Sommer 2020 im Rahmen einer provisorischen Eingabe an sie bei der Ertragsausfallsberechnung bloss die kantonalen Patienten berücksichtigt hatte (vgl. dazu auch VGr, 28. März 2018, VB.2017.00757, E. 4; BGr, 2. Februar 2015, 2C_499/2014, E. 3.4.5 mit Hinweisen).
4.
Die streitgegenständlichen Ertragsausfälle sind Folge einer Anordnung des Bundesrats gestützt auf das Epidemiengesetz vom 28. September 2012 (EpG, SR 818.101). Gemäss Art. 63 EpG kann die anordnende Behörde Personen, die aufgrund behördlicher Massnahmen nach den Artikeln 33–38 (Massnahmen gegenüber einzelnen Personen) und 41 Abs. 3 EPG (Massnahmen gegenüber einreisenden Personen) Schäden erleiden, unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verhältnisse dieser Person entschädigen, soweit die Schäden nicht anderweitig gedeckt sind. Dabei handelt es sich um eine Billigkeitsentschädigung für Folgeschäden als Folge von Massnahmen gegenüber Einzelpersonen, sofern der Schaden nicht anderweitig gedeckt ist und die Betroffenen ohne Entschädigung in eine wirtschaftliche oder soziale Notlage geraten würden (Botschaft des Bundesrates zur Revision des Epidemiengesetzes, BBl 2011, 311 ff., 410).
Vorliegend kommt diese Bestimmung schon deshalb nicht zur Anwendung, weil es sich beim Verbot nicht dringend angezeigter medizinischer Massnahmen und Therapien um eine Massnahme gegenüber der Bevölkerung und bestimmter Personengruppen nach Art. 40 EpG handelt. Damit fällt ein Folgeschaden dieser Massnahme nicht in den Anwendungsbereich von Art. 63 EpG. Im Übrigen läge die Zuständigkeit zur Festsetzung einer Entschädigung ohnehin beim Bundesrat als anordnender Behörde.
5.
5.1 Gemäss § 54 Abs. 3 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesG, LS 810.1) kann der Kanton an die Kosten, die Dritten durch ihre Mitwirkung beim Vollzug des Epidemiengesetzes entstehen, Subventionen bis zu 100 % leisten, soweit sie nicht anderweitig gedeckt sind. Ebenso kann der Kanton nach § 11 des Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetzes vom 2. Mai 2011 (SPFG, LS 813.20) Listenspitälern mit Betriebsstandorten im Kanton für bestimmte Leistungen Subventionen bis zu 100 % der ungedeckten Kosten gewähren, wenn die Tarife die Kosten einer wirtschaftlichen Leistungserbringung nicht decken. Schliesslich kann der Kanton gemäss § 20 Abs. 1 SPFG Subventionen bis zu 100 % der für den Betriebserhalt notwendigen Mittel gewähren, wenn der Weiterbestand eines zur Versorgung der Zürcher Bevölkerung unverzichtbaren Listenspitals mit Betriebsstandort im Kanton Zürich bedroht ist.
5.2 In all diesen Fällen handelt es sich um Subventionen im Sinn von § 3 des Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (LS 132.2), auf die kein Anspruch besteht. Sowohl der Entscheid über die Beitragsgewährung als auch jener über die Beitragshöhe liegen damit im pflichtgemäss auszuübenden Ermessen der zuständigen Behörde. Das Verwaltungsgericht kann in diese Ermessensausübung nur eingreifen, wenn sie in rechtswidriger Weise erfolgte, namentlich wenn eine Ermessensunterschreitung, eine Ermessensüberschreitung oder ein Ermessensmissbrauch vorliegt (§ 50 VRG; Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 50 N. 25 ff.).
5.3 Die streitgegenständliche Subvention dient dem Ausgleich von Ertragsausfällen als Folge der vom Bundesrat angeordneten Massnahmen. Nachdem über die Deckung von Ausfällen auf Erträgen mit ausserkantonalen Patientinnen und Patienten bis anhin keine interkantonale Regelung getroffen worden war, beschloss der Regierungsrat, die Entschädigung auf der Grundlage einer Nettobetrachtung der Ertragsentwicklung mit inner- und mit ausserkantonalen Patientinnen und Patienten zu berechnen. Mithin führt – wie bei der Beschwerdeführerin – eine Ertragssteigerung mit ausserkantonalen Patientinnen und Patienten zu einer tieferen Entschädigung für Ertragsausfälle mit innerkantonalen Patientinnen und Patienten.
Es ist nicht ersichtlich, weshalb darin eine rechtsverletzende Ermessensausübung zu erblicken sein sollte. Soweit die Beschwerdeführerin auf die Regelung der Abgeltung stationärer Leistungen nach Art. 49a des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankversicherung (SR 832.10) verweist, übersieht sie, dass es vorliegend gerade nicht um eine Leistungsabgeltung geht, sondern den Ersatz eines Folgeschadens aus dem Verbot, gewisse Leistungen zu erbringen. Sodann ergibt sich weder aus § 54 Abs. 3 GesG noch aus §§ 11 und 20 Abs. 1 SPFG ein Verbot, bei der Beurteilung der wirtschaftlichen Auswirkungen einer Massnahme bzw. der wirtschaftlichen Situation eines Listenspitals auch Erträge mit ausserkantonalen Patienten zu berücksichtigen. Es liegt auch keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]) vor: Allein der Umstand, dass die Beschwerdeführerin nach eigener Darstellung einen höheren Anteil an Patientinnen und Patienten aus anderen Kantonen behandelte, die an Covid-19 erkrankt waren, als andere Spitäler, führt im vorliegenden Kontext nicht zu einer rechtsungleichen Behandlung der Beschwerdeführerin.
Schliesslich wird mit der Berücksichtigung der Ertragsentwicklung auch bei ausserkantonalen Patientinnen und Patienten nicht an ein unsachliches Kriterium angeknüpft.
6.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
7.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).
8.
Gegen Entscheide betreffend Subventionen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) nur offen, wenn ein Anspruch auf die Subvention besteht (Art. 83 lit. k BGG). Ansonsten kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG erhoben werden.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 17'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 220.-- Zustellkosten,
Fr. 17'220.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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