Polizeiliche Massnahmen

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2021.00560

Urteil

der 3. Kammer

vom 1. September 2022

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kantonspolizei Zürich

Beschwerdegegnerin,

betreffend polizeiliche Massnahmen,

hat sich ergeben:

I.

A. A wurde am 8. November 2017 gestützt auf einen Entscheid des Bezirksgerichts Zürich vom 11. Juli 2017 aus ihrem vormaligen Wohnhaus in B ausgewiesen, nachdem dieses im Rahmen eines Betreibungsverfahrens gepfändet und am 8. Juni 2016 verwertet worden war. Die gegen das Urteil des Bezirksgerichts Zürich erhobenen Rechtsmittel waren vom Obergericht des Kantons Zürich mit Urteil vom 11. September 2017 und vom Bundesgericht mit Urteil vom 6. November 2017 (5A_811/2017) abgewiesen worden. Beim Vollzug der Ausweisung wurde das Gemeindeammannamt C von der Polizei unterstützt.

B. Mit Eingabe vom 15. März 2021 gelangte A an die Kantonspolizei Zürich und verlangte den Erlass einer anfechtbaren Verfügung bzw. sinngemäss den Erlass einer Feststellungsverfügung über einen Realakt im Sinn von § 10c lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2). Sie bezog sich darin auf ein Schreiben der Kantonspolizei Zürich vom 8. März 2021 und rügte die Verletzung ihres rechtlichen Gehörs gemäss Art. 29–30 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) sowie von Art. 6 und 13 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (EMRK, SR 0.101).

C. Mit Verfügung vom 7. April 2021 wies die Kantonspolizei Zürich das Feststellungsbegehren ab, soweit darauf eingetreten wurde.

II.

Dagegen rekurrierte A am 9. Mai 2021 an die Sicherheitsdirektion und beantragte sinngemäss die Aufhebung der Verfügung der Kantonspolizei Zürich vom 7. April 2021 sowie die Feststellung des "Machtmissbrauchs der Polizeigewalt und der Menschenrechtsverletzungen gemäss Art. 13 BV sowie Art. 3 und 8 EMRK im Zusammenhang mit der Zwangsräumung vom 8. November 2017".

Mit Rekursentscheid vom 20. Mai 2021 wies die Sicherheitsdirektion den Rekurs ab. Die Kosten des Rekursverfahrens auferlegte sie A.

III.

Mit Beschwerde vom 18. August 2021 gelangte A dagegen an das Verwaltungsgericht. Sie ersucht um "Gutheissung ihrer Beschwerde und die Anerkennung, dass in diesem Fall eine Verletzung der durch Art. 3 und 8 EMRK garantierten Rechte vorliege". Zudem ersucht sie das Verwaltungsgericht, die Polizei anzuweisen, eine Untersuchung einzuleiten, "um die Verantwortung festzustellen". Weiter verlangt sie Schadenersatz für den moralischen und finanziellen Verlust, den ihre Familie seit dem 8. November 2017 erlitten habe und weiterhin erleiden werde, bis ihre Grundrechte wiederhergestellt seien und die Familie wieder in ihr Wohnhaus in B eingegliedert sei. Zudem fordert sie eine Entschädigung von Fr. 12'000.-, die zur Deckung der Prozesskosten (einschliesslich Betreibungskosten) für die vorangegangenen Verfahren gegen die Polizei gezahlt worden seien, unter Kostenfolge zulasten der Kantonspolizei Zürich.

Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 27. August 2021 auf eine Vernehmlassung. Die Kantonspolizei Zürich schloss in ihrer Beschwerdeantwort vom 6. September 2021 auf vollumfängliche Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

2.

2.1 Die Vorinstanz stellte zunächst fest, der angefochtenen Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 7. April 2021 zufolge sei die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 15. März 2021 zum wiederholten Mal an die Beschwerdegegnerin gelangt und habe geltend gemacht, dass das der Ausweisung zugrundeliegende Urteil des Obergerichts des Kantons Zürich "im fraglichen Zeitpunkt" noch nicht vollstreckbar gewesen und die Ausweisung somit "rechtswidrig, willkürlich und missbräuchlich" erfolgt sei. Darüber hinaus habe die Beschwerdeführerin geltend gemacht, die Vorgehensweise und das Verhalten der beigezogenen Polizeiangehörigen seien unrechtmässig gewesen und habe sie in ihren Grundrechten verletzt sowie dass beim Vollzug der Ausweisungsverfügung die Polizeiangehörigen gegen das Folterverbot gemäss Art. 3 EMRK und das Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens gemäss Art. 8 EMRK verstossen hätten. Darüber hinaus habe man sich ihr gegenüber rassistisch motiviert verhalten und ihr das Akteneinsichtsrecht verwehrt.

Die Beschwerdegegnerin halte dem in der angefochtenen Verfügung entgegen, dass an dem Einsatz nur Mitarbeitende der (kommunalen) Polizei teilgenommen hätten, weshalb von ihrer Seite keine Grundrechtsverletzungen gegenüber der Beschwerdeführerin begangen worden sein könnten und auf das Feststellungsbegehren nicht einzutreten sei. Betreffend das Akteneinsichtsgesuch sei festzustellen, dass dem Ersuchen bereits mehrfach von verschiedenen Stellen entsprochen worden sei und auch das jüngste Gesuch umgehend der zuständigen Dienststelle zur Behandlung überwiesen worden sei, welche diesem am 11. März 2021 entsprochen habe, weshalb der unbegründete Vorwurf abzuweisen sei.

Die Vorinstanz erwog sodann, die Beschwerdeführerin bestreite den Einwand der Beschwerdegegnerin in ihrem Rekurs zumindest sinngemäss, wenn sie ausführe, dass sie die Initialen der Kantonspolizei auf den Uniformen habe lesen können und ihr die Gemeindepolizisten bekannt seien. Bezugnehmend auf einen Journaleintrag aus dem Polizei-Informationssystem (POLIS) beanstande sie die Feststellung, dass "die Zwangsräumung in Übereinstimmung mit dem Urteil des Bundesgerichts vom 6. November 2017 durchgeführt" worden sei. Die Beschwerdeführerin mache weiter geltend, das bundesgerichtliche Urteil vom 6. November 2017 habe nicht den Vollzug der Ausweisung zum Gegenstand gehabt. Der Räumungsbescheid sei zu einem Zeitpunkt erfolgt, als das obergerichtliche Urteil noch nicht in Rechtskraft erwachsen sei und der bundesgerichtlichen Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung erteilt worden. Das Betreibungsamt hätte die Veröffentlichung des bundesgerichtlichen Urteils abwarten müssen, um eine Ausweisungsverfügung zu erlassen und einen Termin für die Zwangsräumung frühestens am 8. Februar (Anm.: 2018) festlegen dürfen. Ein Ausweisungsbefehl sei gemäss Art. 3 und 8 EMRK nicht vollstreckbar, bis die betroffenen Personen umgesiedelt worden seien. Auch wenn die Beschwerdegegnerin nicht an der Zwangsräumung beteiligt gewesen sei, habe sie sich der unterlassenen Hilfeleistung schuldig gemacht, weil sie, die Beschwerdeführerin, und ihr Sohn die Beschwerdegegnerin zweimal erfolglos um Hilfe gebeten hätten.

Die Vorinstanz erwog weiter, dem Bundesgerichtsentscheid vom 6. November 2017 (5A_811/2017) sei zu entnehmen, dass das Bezirksgericht Zürich die Beschwerdeführerin mit Urteil vom 11. Juli 2017 verpflichtet habe, die fragliche Liegenschaft zu räumen und ordnungsgemäss zu übergeben. Mit demselben Entscheid habe das Gericht das Gemeindeammannant C angewiesen, die Vollstreckung auf Verlangen der berechtigten Partei durchzuführen. Das Obergericht des Kantons Zürich habe den erstinstanzlichen Ausweisungsbefehl am 11. September 2017 bestätigt. Am 14. September 2017 habe die zuständige Behörde nach Angaben der Beschwerdeführerin den Räumungsbescheid erlassen und den Termin auf den 8. November 2017 festgesetzt. Dies sei nicht zu beanstanden gewesen, da einer Beschwerde an das Bundesgericht in der Regel keine aufschiebende Wirkung zukomme. Auch wenn das Bundesgericht mit Verfügung vom 16. Oktober 2017 bis zum Entscheid über das Gesuch um aufschiebende Wirkung einen Vollzugsstopp angeordnet habe, hätte dies nichts daran geändert, dass das Verfahren mit Erlass des Bundesgerichtsentscheids vom 6. November 2017 zulasten der Beschwerdeführerin seinen Abschluss gefunden habe und der Ausweisungsbefehl in Rechtskraft erwachsen sei.

Gemäss Art. 337 Abs. 1 der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO, SR 272) könne ein Entscheid direkt vollstreckt werden, wenn das urteilende Gericht konkrete Vollstreckungsmassnahmen angeordnet habe, was vorliegend der Fall gewesen sei. Eine zusätzliche Ausweisungsverfügung sei damit nicht erforderlich gewesen und der Vollzug der Ausweisung sei nicht zu beanstanden. Der von der Beschwerdeführerin vertretenen Auffassung, wonach die beteiligten Polizeibeamten an einer unrechtmässigen Räumung teilgenommen hätten, könne deshalb – unabhängig davon, ob es sich um Beamte der Beschwerdegegnerin oder solche der kommunalen Polizei gehandelt habe – nicht gefolgt werden. Dass die betroffene Person zuvor zwingend umzusiedeln wäre, sei ebenfalls unzutreffend und ergäbe sich auch nicht aus Art. 8 EMRK respektive Art. 13 BV. Das Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung beschränke sich auf den Schutz vor unbefugtem Eindringen durch Polizei, Militär und andere Behörden. Dagegen bestehe kein Anspruch auf eine Ersatzunterkunft nach einer befugten Zwangsräumung. Anhaltspunkte für einen Verstoss gegen das Folterverbot oder ein rassistisch motiviertes Verhalten seien nicht erkennbar und seien von der Beschwerdeführerin auch nur unsubstanziiert behauptet. Ein Verstoss gegen das Akteneinsichtsrecht sei im Rekursverfahren nicht mehr geltend gemacht worden.

2.2 Dagegen bringt die Beschwerdeführerin vor, das Verhalten der Polizeibeamten "habe gegen die bürgerliche und gesetzliche Ordnung" verstossen. Es liege ein Amtsmissbrauch vor, weil die Polizeibeamten zum Zeitpunkt der Zwangsausweisung nicht die Befugnis gehabt hätten, diese durchzuführen. Kein Richter habe je die Zwangsausweisung vom 8. November 2017 genehmigt. Insbesondere bestätige das Urteil der II. Strafkammer des Obergerichts des Kantons Zürich vom 21. Mai 2021 die Rechtswidrigkeit der Zwangsräumung und mache alle Bemühungen, das Vorgehen der Polizei zu rechtfertigen und ihre Begehren abzuweisen, willkürlich und unhaltbar in Sinn von Art. 5 und 9 BV. Der obergerichtliche Freispruch von den Vorwürfen des Hausfriedensbruchs und der Sachbeschädigung werfe ein neues Licht auf ihren Fall, womit klar sei, dass die Zwangsräumung vom 8. November 2017 keine Rechtsgrundlage gehabt habe. Unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes hätte die Ausweisung verschoben werden müssen, bis die Familie wieder untergebracht geworden sei. Trotz ihrer Versuche, den Polizisten vor Ort anlässlich der Räumung klarzumachen, dass sie nirgendwo anders Zuflucht finden könnten, seien diese teilnahmslos und unempfänglich für ihre Argumente gewesen. Sie und ihr Sohn seien vor dem anberaumten Ausweisungstermin drei Mal auf dem Kantonspolizeiposten in D gewesen, um die Polizei zu bitten, diese Zwangsausweisung zu verhindern. Trotz ihrer Hilferufe habe die Beschwerdegegnerin nicht reagiert und die Zwangsräumung weiterlaufen lassen.

2.3 Die Beschwerdegegnerin wies erneut darauf hin, dass an der streitgegenständlichen Zwangsvollstreckung der Ausweisung der Beschwerdeführerin keine Mitarbeitenden der Kantonspolizei beteiligt gewesen seien, sondern ausschliesslich Angehörige der örtlichen kommunalen Polizei. Dieser und anderen kommunalen Behörden gegenüber komme ihr keinerlei Aufsichtsfunktion zu. Die Beschwerdeführerin räume denn auch in ihrer Beschwerdeschrift ein, dass die Beschwerdegegnerin nicht beteiligt gewesen sei. Streitgegenstand sei ihre Verfügung vom 7. April 2021, weshalb auf das neue Vorbringen, das obergerichtliche Urteil vom 21. Mai 2021 sei zugunsten der Beschwerdeführerin ergangen, nicht einzugehen sei. Der Vollständigkeit halber sei anzumerken, dass die am Einsatz beteiligten Gemeindepolizeiangehörigen im Sinn von § 6 des Polizeigesetzes des Kantons Zürich vom 23. April 2007 (PolG, LS 550.1) gehandelt hätten und entsprechend verpflichtet gewesen seien, dem Gemeindeammanamt Amtshilfe zu leisten. Sie hätten keinerlei Verantwortung für die rechtliche Beurteilung und Entscheide in der Sache. Demzufolge seien die (fehlgehenden) Schlussfolgerungen der Beschwerdeführerin, wonach die Polizei ohne Rechtsgrundlage gehandelt habe, im vorliegenden Verfahren nicht von Belang.

3.

3.1 Das Verwaltungsgericht hat – wie bereits im Verfahren VB.2019.00267 (vgl. E. 2.2.2 der Verfügung vom 7. Mai 2019) – auch in diesem Verfahren nicht die Rechtmässigkeit der Ausweisung an und für sich zu beurteilen. Hierbei handelte es sich um eine zivil- und nicht um eine öffentlich-rechtliche Anordnung, gegen welche die Beschwerdeführerin im Übrigen bereits wiederholt den Rechtsweg bis an das Bundesgericht beschritt (vgl. § 1 VRG; Urteile des Bundesgerichts 5A_198/2018 vom 22. März 2018 und 5A_811/2017 vom 6. November 2017).

3.2 Nach § 52 Abs. 1 in Verbindung mit § 20a Abs. 2 VRG sind neue Tatsachenbehauptungen und neue Beweismittel im Beschwerdeverfahren grundsätzlich zulässig. Das von der Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren neu ins Recht gereichte obergerichtliche Urteil vom 21. Mai 2021 betreffend Hausfriedensbruch (in ihr einstiges Wohnhaus nach erfolgter Ausweisung) etc. betrifft jedoch nur das Strafverfahren, weshalb sie – trotz des vollumfänglichen Freispruchs von den Vorwürfen – daraus in diesem Verfahren nichts zu ihren Gunsten ableiten kann: Dass der Tatbestand des Hausfriedensbruchs mangels Nachweises einer vorsätzlichen Tatbegehung vom Obergericht als nicht erstellt beurteilt wurde, hat nicht die Unrechtmässigkeit der davor erfolgten Ausweisung und der anlässlich dieser erfolgten Handlungen der zugezogenen Polizeibeamten zur Folge. Die Begründung lautete denn auch dahingehend, dass nicht rechtsgenügend nachgewiesen und auch nicht nachweisbar sei, dass die Beschwerdeführerin bereits im Zeitpunkt der Tatbegehung am 8./9. November 2017, d. h. zwei Tage nach Ergehen des Bundesgerichtsurteils vom 6. November 2017 (5A_811/2017), tatsächlich Kenntnis von diesem Urteil respektive von der Gegenstandslosigkeit ihres Gesuchs um aufschiebende Wirkung genommen habe. Das Urteil des Bundesgerichts selbst wurde damit weder infrage gestellt noch verlor es dadurch seine Rechtswirkung. Die Rechtswidrigkeit der Ausweisung wird deshalb durch das Strafurteil entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin nicht bestätigt. Auch dass die Zustellung des Urteils als noch nicht nachweisbar beurteilt wurde, bedeutet nicht, dass es keine Rechtswirkung entfaltet. Die zum Vollzug der Ausweisung aufgebotenen Polizeibeamten, seien es auch solche der kommunalen Polizei und nicht der Beschwerdegegnerin – handelten somit nicht ohne Rechtsgrundlage (sondern gestützt auf das Urteil des Obergerichts vom 11. September 2017 bzw. das Urteil des Bundesgerichts vom 6. November 2017) und waren zur Leistung der Amtshilfe verpflichtet (vgl. § 6 PolG). Der angefochtene Entscheid hält somit insofern einer Rechtskontrolle stand, weshalb die Beschwerde diesbezüglich abzuweisen ist.

3.3 Dass die Polizei den von der Beschwerdeführerin bei persönlichem Vorstelligwerden auf dem Polizeiposten geäusserten Anliegen, die Ausweisung sei zu verschieben, nicht nachgekommen ist, ist nicht als "bewusstes Nichtreagieren und Geschehenlassen" zu beurteilen. Die rechtliche Beurteilung des Ausweisungsentscheids fiel nicht in die polizeiliche Kompetenz. Es ist darin auch kein "Verbrechen gegen die Menschenrechte und die Menschenwürde" bzw. eine Verletzung von durch die EMRK gewährten Rechte zu erblicken. Wie bereits im Rekursverfahren sind diese Vorbringen der Beschwerdeführerin auch im Beschwerdeverfahren insofern unsubstanziiert als es sich nur um pauschale Vorwürfe handelt. Inwiefern die Polizeibeamten "brutal" gehandelt haben sollen, führt die Beschwerdeführerin nicht weiter aus. Gemäss POLIS-Journal konnte die Ausweisung sodann "ohne Probleme vollzogen" werden. Zu den im Rekursverfahren vorgebrachten und von der Rekursinstanz als nicht erkennbar beurteilten Vorwürfen eines Verstosses gegen das Folterverbot oder rassistisch motiviertem Handeln äussert sich die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde nicht mehr. Die Vorinstanz hielt schliesslich zutreffend fest, dass das Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung kein Recht auf vorgängige Umsiedlung im Fall einer drohenden Ausweisung beinhaltet, sondern vielmehr das unbefugte Eindringen von staatlichen Aufgabenträgern in die Wohnung erfasst (vgl. Regina Kiener/Walter Kälin/Judith Wyttenbach, Grundrechte, 3. A., Bern 2018, § 14 N. 41 ff.).

3.4 Soweit die Rügen der Beschwerdeführerin betreffend das Vorgehen der Beschwerdegegnerin (oder auch der kommunalen Polizei) – namentlich anlässlich der Ausweisung – sinngemäss als aufsichtsrechtliche Begehren aufzufassen sind, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Dem Verwaltungsgericht kommen keine Aufsichtsfunktionen gegenüber (Gemeinde-)Behörden zu (vgl. Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Kommentar VRG], 3. A., Zürich 2014, § 5 N. 16; Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 61, 72 ff. und 85). Die Beschwerdegegnerin ist eine Verwaltungseinheit der Sicherheitsdirektion und wird von dieser beaufsichtigt (vgl. § 58 Abs. 3 und Anhang 2 Ziff. 2.1 a der Verordnung über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 18. Juli 2007, LS 172.11). Ein umfassendes Oberaufsichtsrecht steht sodann dem Regierungsrat als Gesamtbehörde zu, soweit nicht der Kantonsrat dafür zuständig ist (Art. 70 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005, LS 101; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 74).

3.5 Gemäss § 2 Abs. 1 VRG entscheiden über Schadenersatzansprüche von Privaten gegen Staat und Gemeinde sowie deren Beamte und Angestellte die Zivilgerichte. Nach § 22 Abs. 1 des Haftungsgesetzes vom 14. September 1969 (LS 170.1) sind Begehren auf Feststellung, Schadenersatz und Genugtuung bei Ansprüchen gegen den Kanton schriftlich beim Regierungsrat (lit. a) und gegen die Gemeinde beim Gemeindevorstand (lit. b) einzureichen. Das Verwaltungsgericht ist damit für die Beurteilung des Antrags der Beschwerdeführerin auf Zusprechung von unbeziffertem Schadenersatz für den moralischen und finanziellen Verlust ihrer Familie nicht zuständig. Ebenso wenig kann ihr in diesem Verfahren eine Entschädigung von Fr. 12'000.- zur Deckung der Prozesskosten vorangegangener Verfahren zugesprochen werden. Auf diese Anträge ist nicht einzutreten.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin zu auferlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren hat sie nicht verlangt und stünde ihr auch nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdegegnerin hingegen beantragt eine Parteientschädigung. Die mögliche Entschädigungsberechtigung von Gemeinwesen kommt nur unter besonderen Umständen infrage und stellt einen Ausnahmefall dar (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 50 ff.). Da der öffentlichen Beschwerdegegnerin, welche staatliche Aufgaben wahrnimmt, im vorliegenden Verfahren kein übermässiger Aufwand entstanden ist, ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 2'320.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) die Sicherheitsdirektion;

c) den Regierungsrat.