Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2021.00442
Urteil
der Einzelrichterin
vom 11. November 2021
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Gerichtsschreiber Christoph Raess.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Unterhaltsgenossenschaft Wildberg & Umgebung,
vertreten durch B,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Unterhaltsbeiträge 2016–2019 ,
hat sich ergeben:
I.
A ist Eigentümer der Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02 im Weiler C in der Gemeinde Wildberg. Die Zufahrtsstrasse (Kat.-Nr. 03) zum Wohnhaus von A steht im Eigentum der Unterhaltsgenossenschaft Wildberg & Umgebung (UHG Wildberg). Am 12. Dezember 2016, am 13. Oktober 2017 und am 21. November 2018 stellte die UHG Wildberg A jeweils einen Mitglieder- und Flächenbeitrag sowie einen Sondernutzenbeitrag für das jeweilige Jahr von insgesamt Fr. 173.65 in Rechnung. A verzichtete jeweils darauf, die Rechnungen zu bezahlen. Am 27. November 2018 reichte die UHG Wildberg ein Betreibungsbegehren gegen A über einen Gesamtbetrag von Fr. 347.30 (betreffend die Rechnungen aus den Jahren 2016 und 2017) ein, wogegen A am 30. November 2018 Rechtsvorschlag erhob. Ende 2019 stellte die UHG Wildberg A seinen Mitglieder- und Flächenbeitrag sowie den Sondernutzen für das Jahr 2019 in Rechnung. Am 17. Dezember 2019 bezahlte A die Mitglieder- und Flächenbeiträge für die Jahre 2016–2019.
Mit Verfügung vom 14. August 2020 verpflichtete die UHG Wildberg A dazu, ihr den Sondernutzenbeitrag für die Zufahrtsstrasse zu seinem Wohnhaus im Weiler C für die Jahre 2016–2019 in der Höhe von insgesamt Fr. 400.- zu bezahlen. Zudem beseitigte die UHG Wildberg den Rechtsvorschlag von A vom 30. November 2018.
II.
Der Bezirksrat Pfäffikon hiess einen dagegen erhobenen Rekurs mit Beschluss vom 31. Mai 2021 teilweise gut und hob die Verfügung der UHG Wildberg insofern auf, als mit ihr der Rechtsvorschlag vom 30. November 2018 beseitigt wurde (Dispositiv-Ziff. I). Im Übrigen wurde der Rekurs abgewiesen (Dispositiv-Ziff. II). Die Verfahrenskosten wurden A und der UHG Wildberg je zur Hälfte auferlegt (Dispositiv-Ziff. III).
III.
Am 22. Juni 2021 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss die Aufhebung von Dispositiv-Ziff. II des vorinstanzlichen Beschlusses vom 31. Mai 2021. Der Bezirksrat Pfäffikon beantragte mit Vernehmlassung vom 12. Juli 2021 die Abweisung der Beschwerde. Mit Präsidialverfügung vom 1. Oktober 2021 forderte das Verwaltungsgericht die UHG Wildberg auf, diverse Unterlagen einzureichen. Dieser Aufforderung kam die UHG Wildberg am 8. Oktober 2021 nach.
Die Einzelrichterin erwägt:
1.
Bei der Beschwerdegegnerin handelt es sich um eine Unterhaltsgenossenschaft im Sinn von § 101 des Landwirtschaftsgesetzes vom 2. September 1979 (LG, LS 910.1) und damit um eine öffentlich-rechtliche Genossenschaft gemäss § 49 Abs. 2 LG (vgl. zum Ganzen VGr, 30. April 2020, VB.2020.00011, E. 1.1). Gegen die vorliegend strittige Verfügung des Genossenschaftsvorstands war gestützt auf § 69 in Verbindung mit § 49 Abs. 1 LG der Rekurs an den Bezirksrat gegeben, da die Sache nach § 70 LG nicht in die Zuständigkeit des Baurekursgerichts fällt. Gegen den Rekursentscheid des Bezirksrats ist nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) die Beschwerde an das Verwaltungsgericht möglich. Das Verwaltungsgericht ist daher zu Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Der Streitwert beträgt Fr. 400.-, weshalb die Angelegenheit in die einzelrichterliche Zuständigkeit fällt (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).
2.
2.1 Die Beschwerdegegnerin ist aufgrund der Güterzusammenlegung, welche in der Gemeinde Wildberg von 1988 bis 2015 stattfand, Eigentümerin der Zufahrtsstrasse zum Wohnhaus des Beschwerdeführers (vgl. RRB 698 vom 6. Juli 2016; § 2 und 16 der Statuten der Beschwerdegegnerin; § 93 Abs. 1, § 100 ff. und § 108 Abs. 1 lit. a LG). Als Trägerin öffentlicher Aufgaben ist sie an die Grundrechte und an die Grundsätze rechtsstaatlichen Handelns nach Art. 5 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) gebunden, auch wenn sie als selbständige Körperschaft des öffentlichen Rechts über eine gewisse Autonomie verfügt. Demnach hat sie ihre Aufgaben unter Beachtung insbesondere des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV), des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV) und des Willkürverbots (Art. 9 BV) zu erfüllen (VGr, 21. Oktober 2009, VB.2009.00286, E. 2).
Vorliegend ist fraglich, ob die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer für die Jahre 2016–2019 zu Recht zur Bezahlung eines Sondernutzenbeitrags von jährlich Fr. 100.- für die private Benutzung eines Genossenschaftswegs im Weiler C verpflichtete. Dabei ist insbesondere die Höhe des Sondernutzenbeitrags umstritten, aber auch, ob der Sondernutzenbeitrag auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruht und mit dem Rechtsgleichheitsgebot zu vereinbaren ist.
2.2 Beim hier strittigen Sondernutzen- bzw. Unterhaltsbeitrag handelt es sich um eine öffentliche Abgabe. Als Kausalabgabe beruht er – im Gegensatz zu einer Steuer – auf einer besonderen Beziehung zwischen dem abgabepflichtigen Individuum und dem Gemeinwesen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich etc. 2020, Rz. 2758). Beiträge von Grundeigentümern an die Erstellung oder den Unterhalt von Strassen (hier: Genossenschaftswegen) innerhalb eines Perimeters werden als Beiträge (Vorzugslasten) qualifiziert (vgl. Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgaberechts, ZBl 104/2003, S. 505 ff., 511). Der Beitrag ist eine Abgabe, die als Ausgleich jenen Personen auferlegt wird, denen aus einer öffentlichen Einrichtung oder einem öffentlichen Werk ein wirtschaftlicher Sondervorteil erwächst (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2814 mit Hinweisen).
2.3
2.3.1 Gemäss dem Legalitätsprinzip bedürfen öffentliche Abgaben einer Grundlage in einem formellen Gesetz (Art. 127 Abs. 1 BV; Art. 38 Abs. 1 lit. d und Art. 125 f. der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]). Dieses muss zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und die Bemessungsgrundlagen selber festlegen. Während dieser Grundsatz für Steuern uneingeschränkt gilt, sind für gewisse Arten von Kausalabgaben weniger weit gehende Regelungen im formellen Gesetz zulässig, wenn das Mass der Abgabe durch andere überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 143 II 283 E. 3.5, auch zum Folgenden). Die Tragweite des Legalitätsprinzips ist je nach Art der Abgabe zu nuancieren. Dabei darf das Legalitätsprinzip weder seines Gehalts entleert noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät. Die mögliche Lockerung betrifft indessen nur die formellgesetzlichen Vorgaben zur Bemessung, nicht aber die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstands der Abgabe (VGr, 21. Oktober 2009, VB.2009.00286, E. 3.3; vgl. BGE 141 V 509 E. 7.1.1; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2800).
2.3.2 Gemäss § 54 Abs. 1 LG haben die Mitglieder einer Unterhaltsgenossenschaft durch Beiträge die für die Erfüllung der Genossenschaftsaufgaben notwendigen Mittel beizubringen. Die Unterhaltskosten werden nach Massgabe der Statuten verteilt (§ 54 Abs. 2 LG). Nach § 110 Abs. 1 LG können die Mitglieder einer Unterhaltsgenossenschaft die Genossenschaftswege unbeschränkt zur land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung ihrer Grundstücke befahren oder begehen. Die anderweitige Benützung durch einen Beteiligten bedarf der Zustimmung der Mehrheit der übrigen Eigentümer oder der Genossenschaft (§ 110 Abs. 2 LG). Die Zustimmung ist nach § 110 Abs. 3 LG zu erteilen, wenn der Ausbaustand des Wegs für den vorgesehenen Gebrauch genügt und dieser den land- oder forstwirtschaftlichen Verkehr nicht wesentlich beeinträchtigt. Die Auferlegung einer Entschädigung sowie der Kosten eines allfälligen Ausbaus bleiben vorbehalten.
Gemäss § 18 der Statuten der Beschwerdegegnerin kann ein Genossenschaftsmitglied oder ein Dritter, der einen Weg oder eine Anlage der Genossenschaft übergebührlich oder anders als land- und forstwirtschaftlich benützt, unter dem Titel "Sondernutzungen" zu einem angemessenen einmaligen oder wiederkehrenden Unterhaltsbeitrag zur Wiederherstellung oder zum alleinigen Unterhalt der betreffenden Anlage verpflichtet werden.
2.3.3 Damit stellen § 54 Abs. 1 und 2 LG in Verbindung mit § 110 Abs. 3 LG und mit § 18 der Statuten der Beschwerdegegnerin eine ausreichende gesetzliche Grundlage dar, um dem Beschwerdeführer einen Sondernutzenbeitrag für seine nicht land- oder forstwirtschaftliche Nutzung des Genossenschaftswegs aufzuerlegen: In diesen Normen wird sowohl der Kreis der Abgabepflichtigen (Genossenschafter, die einen Genossenschaftsweg nicht land- oder forstwirtschaftlich nutzen) als auch der Gegenstand der Abgabe (Unterhaltskosten für Genossenschaftswege) festgelegt (vgl. VGr, 21. Oktober 2009, VB.2009.00286, E. 3.3.2, auch zum Folgenden). Auf die gesetzliche Festsetzung der Bemessungsgrundlagen kann verzichtet werden, weil die Höhe der (kostenabhängigen) Beiträge bereits durch das Kostendeckungsprinzip begrenzt und die Verteilung der Abgabelast auf die einzelnen Genossenschafter und Genossenschafterinnen – bis zu einem gewissen Grad – durch das Äquivalenzprinzip, welches das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot konkretisiert (BGE 143 I 147 E. 6.3.1), und den Rechtsgleichheitsgrundsatz bestimmt wird.
2.4 Vorliegend geht es unbestritten nicht um eine übergebührliche Benutzung, da der Beschwerdeführer den Genossenschaftsweg (Kat.-Nr. 03) nur mit seinem Privatauto befährt und damit die Benutzung keinen erhöhten Unterhaltsbedarf bzw. höhere Unterhaltskosten nach sich zieht (wie z. B. bei Holzschlägen; vgl. § 110 Abs. 3 LG). Vielmehr ist umstritten, ob nur von nicht landwirtschaftlich tätigen Mitgliedern Gebühren für die private Benutzung der Anlagen erhoben werden dürfen bzw. ob Landwirten auch ohne Sondernutzenabgabe die private Benutzung der Genossenschaftswege erlaubt ist.
Nach dem allgemeinen Gleichheitssatz von Art. 8 Abs. 1 BV ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung wird insbesondere verletzt, wenn hinsichtlich einer entscheidwesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen getroffen werden, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder wenn Unterscheidungen unterlassen werden, die aufgrund der Verhältnisse hätten getroffen werden müssen (BGE 147 I 1 E. 5.2).
Die Beschwerdegegnerin auferlegt den Sondernutzenbeitrag für die nicht land- oder forstwirtschaftliche Nutzung der Genossenschaftswege im Weiler C nicht allen dort wohnenden Genossenschaftsmitgliedern, sondern nur denjenigen, die nicht landwirtschaftlich tätig sind. Es ist jedoch unbestritten, dass die landwirtschaftlich tätigen Personen auch in ihren Betrieben wohnen, weshalb davon ausgegangen werden kann, dass auch sie die Genossenschaftswege im Weiler C nicht nur landwirtschaftlich, sondern auch für ihre private Zufahrt nutzen. Da der Sondernutzenbeitrag nach der Beschwerdegegnerin und in Übereinstimmung mit den Bestimmungen des Landwirtschaftsgesetzes die Unterhaltskosten für die nicht land- oder forstwirtschaftliche Nutzung decken soll (§ 110 Abs. 1–3 LG), besteht für die Unterscheidung zwischen den im Weiler C wohnenden Landwirten und Landwirtinnen sowie den Bewohnern und Bewohnerinnen, die nicht land- oder forstwirtschaftlich tätig sind, kein sachlicher Grund, da alle im Weiler C wohnenden Genossenschaftsmitglieder die Genossenschaftswege auch privat nutzen. Damit vermag auch der Umstand, dass die im Weiler C wohnenden landwirtschaftlich tätigen Personen ihren Grundstücken entsprechend höhere Flächenbeiträge bezahlen, ihre Befreiung von den Sondernutzenbeiträgen nicht zu rechtfertigen. Die Verpflichtung des Beschwerdeführers zur Leistung eines Sondernutzenbeitrags für die private Benutzung der Genossenschaftswege verstösst damit gegen das Rechtsgleichheitsgebot und ist aus diesem Grund aufzuheben.
2.5 Es kann unter diesen Umständen offenbleiben, ob das Kostendeckungsprinzip gewahrt wäre (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2822; vgl. BGE 145 I 52 E. 5.2.2), das heisst, ob die Summe aller Sondernutzenbeiträge die durch die nicht land- oder forstwirtschaftliche Nutzung der Genossenschaftswege entstandenen Unterhaltsaufwendungen nicht übersteigen.
2.6 Ebenso kann offenbleiben, ob das Äquivalenzprinzip, welches verlangt, dass sich der individuelle Beitrag eines Abgabepflichtigen nach dem wirtschaftlichen Sondervorteil, der dem Pflichtigen zukommt, bemisst (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2824 f.; zum Ganzen VGr, 21. Oktober 2009, VB.2009.00286, E. 3.2 mit Hinweisen), mit dem erhobenen jährlichen Beitrag von Fr. 100.- angesichts der geringen Nutzungsintensität vorliegend eingehalten wäre.
2.7 Anzumerken bleibt, dass es der Beschwerdegegnerin offensteht, auf die Erhebung eines Sondernutzenbeitrags für die private Benutzung der Genossenschaftswege durch die Genossenschafter im Weiler C generell zu verzichten oder ihre Gebührenordnung im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben anderweitig anzupassen.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. II des vorinstanzlichen Entscheids vom 31. Mai 2021 sowie die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 14. August 2020 sind aufzuheben.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Einzelrichterin:
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des vorinstanzlichen Entscheids vom 31. Mai 2021 werden die Rekurskosten vollumfänglich der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 595.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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