Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2021.00374
Urteil
der 4. Kammer
vom 3. Februar 2022
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber David Henseler.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stadt C, vertreten durch RA D,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Umteilung in den Tagdienst,
hat sich ergeben:
I.
A arbeitet seit dem Frühjahr 1987 als Pflegeassistentin im Alterszentrum E der Stadt C. An einem Standortgespräch vom 18. April 2020 wurde A unter Aushändigung einer Zielvereinbarung eine dreimonatige Bewährungsfrist angesetzt. Nach Ablauf dieser Bewährungsfrist sollte eine Mitarbeiterbeurteilung erfolgen. Zudem wurde A per sofort von der Nachtwache in den Tagdienst umgeteilt. Ab dem 20. April 2020 war A krankgeschrieben.
Mit Eingabe vom 28. Juli 2020 liess A um Durchführung einer vertraulichen internen Untersuchung über einen Vorfall vom 12. April 2020 ersuchen. Weiter beantragte sie, es "sei der Entscheid des Alterszentrums E vom 18. April 2020 aufzuheben und der bestehende Arbeitsvertrag zu bestätigen". Überdies verlangte A sinngemäss für den Fall, dass die Stadt C am vorgenannten Entscheid festhalte, eine Entschädigung von 6 Monatslöhnen aufgrund der missbräuchlichen Änderungskündigung sowie eine Abfindung in der Höhe von 15 Monatslöhnen. Schliesslich seien ihr infolge der Persönlichkeitsverletzung Schadenersatz und Genugtuung von insgesamt Fr. 20'000.- zu bezahlen.
Am 1. September 2020 beschloss der Stadtrat C sinngemäss, den Anträgen von A keine Folge zu leisten bzw. diese abzuweisen.
II.
A rekurrierte dagegen an den Bezirksrat F und wiederholte dabei im Wesentlichen ihre mit der Eingabe vom 28. Juli 2020 gestellten Anträge. Überdies stellte sie verschiedene Feststellungsbegehren betreffend Sachverhaltsfeststellungen, Rechtsverletzungen und Verfahrensfehler. Mit Beschluss vom 21. April 2021 wies der Bezirksrat F den Rekurs ab, erhob keine Verfahrenskosten und sprach keine Parteientschädigungen zu.
III.
Am 18. Mai 2021 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:
"1. Der Beschluss des Bezirksrates vom 21. April 2021 sei vollumfänglich aufzuheben.
Es sei festzustellen, dass der Sachverhalt ungenügend festgestellt wurde und dass der Beschwerdeführerin betreffend den Vorfall vom 12. April 2020 kein Fehlverhalten vorgeworfen werden kann.
Es sei festzustellen, dass der Entscheid der Beschwerdegegnerin vom 18. April 2020 widerrechtlich war und der Beschwerdeführerin eine Entschädigung von CHF 30'000.-- zuzusprechen.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin."
Der Bezirksrat F verzichtete am 9. Juni 2021 auf eine Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 17. Juni 2021 beantragte die Stadt C, auf die Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen nicht einzutreten bzw. diese eventualiter abzuweisen.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen einer politischen Gemeinde in personalrechtlichen Angelegenheiten nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2 Die Beschwerdeführerin beantragt mit ihrer Beschwerde zunächst die Feststellung, dass der Sachverhalt ungenügend festgestellt worden sei und ihr betreffend den Vorfall vom 12. April 2020 kein Fehlverhalten vorgeworfen werden könne. Anders als noch im Rekursverfahren wird keine Durchführung einer internen Untersuchung mehr beantragt. Zugleich verlangt die Beschwerdeführerin in der Beschwerdebegründung, dass der Sachverhalt betreffend den Vorfall vom 12. April 2020 zu erstellen sei; aus der weiteren Beschwerdebegründung ergibt sich sodann, dass der Vorfall vom 12. April 2020 – eine Beanstandung eines Bewohners über das Verhalten der Beschwerdeführerin ihm gegenüber während der Nachtwache – unter anderem zur Umteilung der Beschwerdeführerin in den Tagdienst anlässlich des Standortgesprächs vom 18. April 2020 führte. Daraus erhellt, dass diesem Feststellungsantrag von vornherein keine eigenständige Bedeutung zukommen kann, denn der Vorfall vom 12. April 2020 könnte einzig relevant sein für die Beurteilung der am 18. April 2020 erfolgten Umteilung der Beschwerdef.rerin in den Tagdienst. Insoweit beantragt die Beschwerdeführerin die Feststellung, dass der "Entscheid" der Beschwerdegegnerin vom 18. April 2020 widerrechtlich war und ihr eine Entschädigung von Fr. 30'000.- zuzusprechen sei.
Gestützt auf die verfahrensauslösenden Anträge der Beschwerdeführerin in der Eingabe vom 28. Juli 2020 und das Rekursverfahren ist damit die Beurteilung der am 18. April 2020 erfolgten Umteilung der Beschwerdeführerin in den Tagdienst und der daraus geltend gemachte Entschädigungsanspruch in der Höhe von Fr. 30'000.- Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens. Ob es in letzterem Zusammenhang verfahrensrechtlich zulässig ist, die beantragte Entschädigungshöhe in der Beschwerde gegenüber dem Rekursantrag zu erhöhen – etwa weil im Rekursverfahren auch noch eine Entschädigung in der Höhe von 6 Monatslöhnen wegen missbräuchlicher Änderungskündigung oder eventualiter eine Abfindung in der Höhe von 15 Monatslöhnen beantragt worden war –, kann offenbleiben, da die Beschwerde, wie sich aus dem Folgenden ergibt, ohnehin unbegründet ist.
1.3 Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde mit den genannten Einschränkungen einzutreten.
2.
2.1 Die Vorinstanz hält fest, dass die Beschwerdeführerin – nachdem sie nach ihrer krankheitsbedingten Abwesenheit am 3. August 2020 ihre Arbeit im Tagdienst angetreten habe und sie sich dort gemäss eigenen Angaben wohlfühle – dennoch ein Rechtsschutzinteresse an der Überprüfung habe, ob die Umteilung vom Nacht- in den Tagdienst rechtmässig gewesen sei.
2.2 Nach Rechtsprechung und Lehre muss im öffentlichen Personalrecht zwischen organisatorischen Massnahmen bzw. Dienstbefehlen, die keinen Verfügungscharakter haben und entsprechend nicht anfechtbar sind, und das Grundverhältnis berührenden Rechtsakten mit Verfügungscharakter unterschieden werden (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 19 N. 12).
Unwesentliche Änderungen des Tätigkeitsbereichs und kleinräumige Verlegungen des Arbeitsorts gelten praxisgemäss nicht als anfechtbare Anordnungen (VGr, 28. Oktober 2021, VB.2021.00417, E. 5.3 Abs. 2 mit Hinweisen). Das gilt auch vorliegend für die Umteilung vom Nacht- in den Tagdienst. Weder in den Anstellungsverfügungen noch im Funktionsbeschrieb werden der Beschwerdeführerin der ausschliessliche Einsatz im Nachtdienst zugesichert. Hinzu kommt, dass die Lohneinreihung und -einstufung unverändert bleiben. Die der Beschwerdeführerin gewährten Zuschläge und Zeitgutschriften für den geleisteten Nachtdienst bilden nicht Bestandteil des durch die Anstellungsverfügungen begründeten Lohnanspruchs aus dem Grundverhältnis, sondern sind vielmehr ein Ausgleich für die psychische und physische Belastung durch den Nachtdienst.
2.3 Ungeachtet des fehlenden Verfügungscharakters lässt die Gerichtspraxis die Anfechtung solcher Akte – ohne zwischen dem Anfechtungsobjekt und der Beschwerdeberechtigung zu differenzieren – aber gleichwohl zu, wenn das Rechtsschutzinteresse dies gebietet (vgl. dazu allgemein Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich etc. 2013, Rz. 889 ff., insbesondere Rz. 891). Das ist ausnahmsweise dann der Fall, wenn die in Frage stehende Massnahme eine Persönlichkeitsverletzung oder eine (versteckte) disziplinarische Massnahme darstellen könnte (vgl. VGr, 28. Oktober 2021, VB.2021.00417, E. 5.5.1 mit Hinweisen).
Im Rahmen eines Anstellungsverhältnisses kann eine widerrechtliche Persönlichkeitsverletzung einen Anspruch auf Genugtuung nach § 11 des Haftungsgesetzes vom 14. September 1969 (HaftungsG, LS 170.1) begründen, sofern die Schwere der Verletzung es rechtfertigt und diese nicht anders wiedergutgemacht worden ist. Aufgrund der langjährigen Tätigkeit der Beschwerdeführerin im Nachtdienst mag die sofortige Umteilung in den Tagdienst von ihr subjektiv als einschneidende Massnahme empfunden worden sein. Die Beschwerdeführerin bringt allerdings nichts vor, weshalb ihr ein solcher Wechsel aus objektiv nachvollziehbaren Gründen nur unter Einräumung einer angemessenen Übergangsfrist zumutbar gewesen wäre. Unter diesen Umständen lässt sich nicht auf eine Persönlichkeitsverletzung schliessen. Die interne Information an das Nachtwache-Team, welche als fristlose Entlassung der Beschwerdeführerin aufgefasst werden konnte, war zwar grundsätzlich geeignet, die Persönlichkeitsrechte zu verletzen; durch die bereits tags darauf erfolgte Mitteilung, dass die Beschwerdeführerin im Tagdienst eingesetzt werde, wurde dies indessen jedenfalls umgehend wiedergutgemacht. Des Weiteren stellt auch das Unterlassen (vertiefter) Abklärungen zum Vorfall vom 12. April 2020 keine Persönlichkeitsverletzung dar.
Schliesslich ist die Umteilung der Beschwerdeführerin in den Tagdienst auch nicht als eine (versteckte) disziplinarische Massnahme zu qualifizieren. Es liegt in der betrieblichen Organisationsautonomie der Beschwerdegegnerin, solche personellen Umteilungen vorzunehmen. Dass eine Beanstandung eines Bewohners – und zwar unabhängig davon, ob diese zutraf oder nicht – Hauptauslöser der Umteilung vom Nacht- in den Tagdienst war, spielt ebenso keine Rolle. Es ging vielmehr darum, der Beschwerdeführerin einen geeigneteren Arbeitsplatz zuzuweisen bzw. sie zweckmässiger einzusetzen. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführerin gleichzeitig mit der Umteilung eine Bewährungsfrist angesetzt wurde. Beurteilungsgrundlage für einen Fortbestand des Anstellungsverhältnisses sollte mithin die zukünftige Tätigkeit der Beschwerdeführerin im Tagdienst bilden. Gemäss übereinstimmenden Angaben der Parteien hat sich die Beschwerdeführerin seit August 2020 erfolgreich im neuen Team im Tagdienst integriert. Das Standortgespräch vom 18. April 2020 mit der angesetzten "Bewährungsfrist" blieb mithin ohne Folgen für die Rechtsstellung der Beschwerdeführerin als Angestellte bei der Beschwerdegegnerin.
3.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
4.
Bei personalrechtlichen Streitigkeiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.- werden keine Gebühren auferlegt (§ 65a Abs. 3 Satz 1 VRG); die Gerichtskosten sind auf die Gerichtskasse zu nehmen.
Der unterliegendenen Beschwerdeführerin ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätig gewordenen Beschwerdegegnerin steht praxisgemäss ebenfalls keine Parteientschädigung zu (VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00275, E. 10.2).
5.
Weil der Streitwert Fr. 15'000.- übersteigt, ist als Rechtsmittel die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) gegeben (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 2'595.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.
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