Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2021.00355
Urteil
der 4. Kammer
vom 25. November 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Christoph Raess.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Widerruf der Niederlassungsbewilligung/Rückstufung ,
hat sich ergeben:
I.
A, eine 1968 geborene türkische Staatsangehörige, reiste am 13. April 2008 in die Schweiz ein und verheiratete sich am 30. April 2008 mit dem Schweizer C. In der Folge wurde ihr eine Aufenthaltsbewilligung zum Verbleib bei ihrem Ehegatten erteilt. Seit 11. März 2013 ist sie im Besitz der Niederlassungsbewilligung, zuletzt kontrollbefristet bis 29. April 2023. Aus der Beziehung von A und B ging die mittlerweile volljährige Tochter D, geboren 1995, hervor, welche über das Schweizer Bürgerrecht verfügt.
A und B (mit der gemeinsamen Tochter bis zu deren Volljährigkeit) wurden seit Juni 2009 insgesamt mit rund Fr. 170'000.- (Stand: 22. Juli 2020) durch die Sozialhilfe unterstützt. Am 24. Juli 2019 wurde A der Widerruf der Niederlassungsbewilligung in Aussicht gestellt, falls sie weiterhin Sozialhilfeleistungen in Anspruch nehmen sollte. Wegen des andauernden Sozialhilfebezugs widerrief das Migrationsamt mit Verfügung vom 18. Dezember 2020 die Niederlassungsbewilligung von A und erteilte ihr eine Aufenthaltsbewilligung ab Eintritt der Rechtskraft der Verfügung, befristet auf ein Jahr nach Bewilligungserteilung. Die Aufenthaltsbewilligung wurde an die folgenden Bedingungen geknüpft: Nachweis von mindestens zwölf Arbeitssuchbemühungen pro Monat, welche auch schriftlich zu erfolgen haben, Aufnahme einer Erwerbstätigkeit im ersten Arbeitsmarkt, welche die Ablösung von der Sozialhilfe ermöglicht, Ablösung von der Sozialhilfe, Verbesserung der Deutschkenntnisse. Die Einhaltung der Bedingungen wurde als erforderlich für die Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung erklärt.
II.
Die Sicherheitsdirektion wies einen dagegen erhobenen Rekurs mit Entscheid vom 13. April 2021 ab (Dispositiv-Ziff. I). Das Begehren um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege wurde ebenfalls abgewiesen (Dispositiv-Ziff. II). Die Rekurskosten von Fr. 1'380.- wurden A auferlegt (Dispositiv-Ziff. III). Eine Parteientschädigung wurde nicht zugesprochen (Dispositiv-Ziff. IV).
III.
Gegen diesen Entscheid erhob A am 14. Mai 2021 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge sei der vorinstanzliche Entscheid aufzuheben und das Migrationsamt anzuweisen, vom Widerruf der Niederlassungsbewilligung abzusehen. In prozessualer Hinsicht beantragte sie die Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren.
Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 21. Mai 2021 ausdrücklich auf Vernehmlassung. Das Migrationsamt reichte keine Beschwerdeantwort ein. Am 29. Juni 2021 reichte die Beschwerdeführerin diverse Unterlagen ein. Am 16. November 2021 reichte Rechtsanwalt B seine Honorarnote ein.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Vorinstanz über Anordnungen des Beschwerdegegners betreffend das Aufenthaltsrecht nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig. Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Vorliegend ist umstritten, ob die Beschwerdeführerin wegen ihres Sozialhilfebezugs vom Beschwerdegegner zu Recht von der Niederlassungsbewilligung auf eine Aufenthaltsbewilligung rückgestuft wurde.
2.2 Die Niederlassungsbewilligung kann gemäss Art. 63 Abs. 1 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20) unter anderem widerrufen werden, wenn die ausländische Person oder eine Person, für die sie zu sorgen hat, dauerhaft und in erheblichem Mass auf Sozialhilfe angewiesen ist (lit. c). Neben den bisherigen und den aktuellen Verhältnissen ist auch die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung auf längere Sicht abzuwägen. Ein Widerruf fällt in Betracht, wenn eine Person hohe finanzielle Unterstützungsleistungen erhalten hat und nicht damit gerechnet werden kann, dass sie in Zukunft selber für ihren Lebensunterhalt sorgen wird (zum Ganzen BGr, 27. September 2019, 2C_458/2019, E. 3.2 mit Hinweisen).
Eine Person, die in diesem Sinn (selber) dauerhaft und erheblich auf Sozialhilfe angewiesen ist, erfüllt dabei regelmässig auch das Integrationskriterium von Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG der Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung nicht (VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00343, E. 2.1 – 21. Oktober 2020, VB.2020.00326, E. 3.4). Dem Kriterium liegt der Grundsatz der wirtschaftlichen Selbsterhaltungsfähigkeit zugrunde; die ausländische Person muss in der Lage sein, für sich und ihre Familie aufzukommen, sei dies durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen Dritter, auf die ein Anspruch besteht, wie Rentenleistungen oder Stipendien (Bundesrat, Botschaft vom 8. März 2013 zur Änderung des Ausländergesetzes [Integration], BBl 2013 2397 ff. [Botschaft Integration], 2429 f.; ferner Art. 77e Abs. 1 der Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 [VZAE, SR 142.201], wonach eine Person am Wirtschaftsleben teilnimmt, wenn sie die Lebenshaltungskosten und Unterhaltsverpflichtungen deckt durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen Dritter, auf die ein Rechtsanspruch besteht). Ist dies nicht der Fall, kann die Niederlassungsbewilligung der betroffenen ausländischen Person gestützt auf – den per 1. Januar 2019 in Kraft gesetzten (AS 2017 6521 ff., 6528) – Art. 63 Abs. 2 AIG widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden. Es handelt sich dabei um eine Rückstufung von der Niederlassungs- auf die Aufenthaltsbewilligung. Sie kann gemäss Art. 62a VZAE mit einer Integrationsvereinbarung oder Integrationsempfehlung nach Art. 58b AIG verbunden werden (Abs. 1). Falls dies nicht geschieht, muss in der Rückstufungsverfügung festgehalten werden, welche Integrationskriterien die betroffene Person nicht erfüllt hat, welche Gültigkeitsdauer die Aufenthaltsbewilligung hat, an welche Bedingungen der weitere Verbleib in der Schweiz geknüpft wird und welche Folgen die Nichteinhaltung der Bedingungen für den Aufenthalt hat (Abs. 2).
Die Rückstufung einer altrechtlich (sprich: vor dem 1. Januar 2019) erteilten Niederlassungsbewilligung unter dem neuen Recht setzt voraus, dass ein aktuelles Integrationsdefizit von einem gewissen Gewicht vorliegt (BGr, 19. Oktober 2021, 2C_667/2020, E. 5 [zur Publikation vorgesehen], auch zum Folgenden). Dabei dürfen die vor dem 1. Januar 2019 eingetretenen Sachverhaltselemente mitberücksichtigt werden, um die neue Situation im Licht der bisherigen würdigen und in diesem Sinn die Entstehung und das Fortdauern des Integrationsdefizits umfassend klären zu können (vgl. VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00305, E. 2.3).
2.3 Die Rückstufung verlangt nach einer sorgfältigen Verhältnismässigkeitsprüfung (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [SR 101]; vgl. Art. 58a Abs. 2 und Art. 96 Abs. 1 AIG sowie Art. 77f VZAE). Steht der Vorwurf eines dauerhaften und erheblichen Sozialhilfebezugs im Sinn von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG im Raum, sind in diesem Zusammenhang insbesondere die Ursachen des Bezugs (eingeschlossen das Verschulden und die Möglichkeiten einer Reduktion bzw. Loslösung), die bisherige Anwesenheitsdauer der ausländischen Person und der Grad ihrer Integration in der Schweiz zu berücksichtigen (VGr, 3. Dezember 2020, VB.2020.00343, E. 2.2 – 21. Oktober 2020, VB.2020.00326, E. 4.1). Zudem kommt die Rückstufung nur dann infrage, wenn sie zur Erreichung des damit verfolgten im öffentlichen Interesse liegenden Ziels, nämlich der Verbesserung von Integrationsdefiziten bei der betroffenen Person, auch tatsächlich geeignet, erforderlich und zumutbar erscheint (BGr, 19. Oktober 2021, 2C_667/2020, E. 2.6 [zur Publikation vorgesehen]; VGr, 28. Oktober 2021, VB.2021.00132, E. 2.2 und E. 3.2 f. [beide auch zum Folgenden]). Anders als die Verwarnung verschlechtert sie die Rechtsstellung der betroffenen Person unmittelbar. Aus Gründen der Verhältnismässigkeit hat deshalb auch einer Rückstufung in aller Regel zunächst eine ausländerrechtliche Verwarnung oder zumindest eine einschlägige Ermahnung zur Verhaltensänderung voranzugehen (zum Ganzen ausführlich VGr, 21. Oktober 2020, VB.2020.00326, E. 5 mit Hinweisen). Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung ist auch der Situation von Personen, welche die Integrationskriterien von Art. 58a Abs. 1 lit. c und d AIG aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder anderer gewichtiger persönlicher Umstände (vgl. Art. 77f VZAE) nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen können, angemessen Rechnung zu tragen (Art. 58a Abs. 2 AIG).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin ist zusammen mit ihrem Ehemann (und bis zu deren Volljährigkeit auch zusammen mit der gemeinsamen Tochter) mit zwei Unterbrüchen seit Juni 2009 auf Sozialhilfe angewiesen. Bis am 22. Juli 2020 belief sich die Summe der ausgerichteten Fürsorgeleistungen auf rund Fr. 170'000.-. Somit sind die Kriterien der Dauerhaftigkeit und der Erheblichkeit des Fürsorgebezugs im Sinn des Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG bei der Beschwerdeführerin erfüllt (vgl. BGr, 5. Februar 2020, 2C_813/2019, E. 2.3 mit Hinweis).
Sodann erscheint eine vollständige Ablösung von der Sozialhilfe derzeit nicht absehbar und zeichnet sich eine solche auch längerfristig nicht ab. Die mangelnden Deutschkenntnisse der Beschwerdeführerin und ihre fehlende Ausbildung lassen eine baldige Verbesserung der finanziellen Situation der Beschwerdeführerin unrealistisch erscheinen. Da der Ausgang des IV-Verfahrens ihres Ehemanns noch offen ist, kann daraus nicht geschlossen werden, dass die Beschwerdeführerin in naher Zukunft keine Sozialhilfe mehr beanspruchen wird. Damit erfüllt die Beschwerdeführerin den Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG.
3.2 Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Rückstufung der Niederlassungsbewilligung der Beschwerdeführerin wegen des geschilderten erheblichen Sozialhilfebezugs verhältnismässig ist: Die Beschwerdeführerin hat in den Jahren 2009 und 2011 bis 2012 jeweils für knapp zwei Monate sowie von 2014 bis 2017 als Reinigungskraft gearbeitet. 2019 und 2020 konnte sie jeweils erneut für insgesamt knapp zwei Monate als Reinigungskraft arbeiten, bis ihr aufgrund der Corona-Pandemie und der zurückgegangenen Aufträge gekündigt wurde. Seit Ende 2020/Anfang 2021 hat die Beschwerdeführerin wieder zwei Arbeitsstellen als Reinigungskraft und verdient rund Fr. 1'700.- brutto pro Monat. Dieses Einkommen reicht jedoch zur Deckung der Lebenshaltungskosten der Beschwerdeführerin und ihres Ehemanns nicht aus, weshalb sie weiterhin auf Sozialhilfe angewiesen sind. Der gemeinsame Sozialhilfebezug kann der Beschwerdeführerin jedoch nur zu einem Teil angerechnet werden, da er massgeblich auf die ausbleibende Erwerbstätigkeit ihres Schweizer Ehemanns zurückzuführen ist. Zudem ist die Beschwerdeführerin gesundheitlich angeschlagen und geht aus zwei Arztzeugnissen hervor, dass sie Analphabetin sei. Dennoch hat sich die Beschwerdeführerin immer wieder um eine neue Arbeitsstelle bemüht, was zeigt, dass sie willens ist, im Rahmen ihrer Möglichkeiten selber für ihren Lebensunterhalt zu sorgen. Die Beschwerdeführerin erfüllt nach Ansicht der Sozialen Dienste der Stadt Winterthur denn auch ihre sozialhilferechtliche Schadenminderungspflicht. Zudem versuchte die Beschwerdeführerin, während ihres Aufenthalts in der Schweiz trotz ihrer Beeinträchtigungen Deutsch zu lernen, und besuchte mehrmals entsprechende Sprachkurse.
Die ausbleibende Erwerbstätigkeit des Ehemanns der Beschwerdeführerin stellt somit eine massgebliche Ursache der gemeinsamen Sozialhilfeabhängigkeit dar. Zudem ist die Beschwerdeführerin trotz ihrer fehlenden Ausbildung gewillt, im Rahmen ihrer Möglichkeiten selber für ihren Lebensunterhalt zu sorgen. Sie verdiente zuletzt Fr. 1'700.- brutto pro Monat, womit sie ihr Erwerbspotenzial bereits zu einem Teil ausschöpfen dürfte. Es erscheint jedoch realistisch, dass sie aufgrund ihres Arbeitswillens ihr Arbeitspensum noch weiter erhöhen und auch in sprachlicher Hinsicht Fortschritte erzielen kann. Damit erweist sich ihr Sozialhilfebezug nicht mehrheitlich als verschuldet (vgl. Art. 58a Abs. 2 AIG, Art. 77f lit. b und lit. c Ziff. 1 VZAE).
Weiter ergibt sich aus den Akten, dass die Beschwerdeführerin wegen ihres Sozialhilfebezugs bislang nie ausländerrechtlich verwarnt worden ist. Der Beschwerdegegner hatte sie lediglich kurz nach Inkrafttreten des revidierten Art. 63 Abs. 2 AIG "im Sinne von Art. 57 Abs. 1 AIG" darauf hingewiesen, dass der Widerruf ihrer Niederlassungsbewilligung geprüft werde, falls sie weiterhin nicht in der Lage sein sollte, ihren Lebensunterhalt aus eigenen Kräften und ohne Sozialhilfe zu bestreiten. Bei der besagten Mitteilung handelt es sich um ein Standardschreiben ohne Bezugnahme auf die von der Beschwerdeführerin konkret bezogenen Fürsorgeleistungen und ihr Verschulden. Aufgrund ihrer langen Aufenthaltsdauer in der Schweiz und ihrer persönlichen Umstände wäre vor der Anwendung der neuen ungünstigeren ausländerrechtlichen Regelung in Art. 63 AIG eine konkrete Verwarnung der Beschwerdeführerin angezeigt gewesen (vgl. BGr, 19. Oktober 2021, 2C_667/2020, E. 5 [zur Publikation vorgesehen]; VGr, 21. Oktober 2020, VB.2020.00326, E. 5). Damit erweist sich die Rückstufung als unverhältnismässig und ist aufzuheben. Die Beschwerdeführerin ist jedoch darauf hinzuweisen, dass sie sich weiterhin darum zu bemühen hat, ihr Arbeitspotential voll auszuschöpfen. Sie ist in diesem Sinn förmlich zu verwarnen.
4.
Somit ist die Beschwerdeführerin in Gutheissung ihrer Beschwerde nach Art. 96 Abs. 2 AIG zu verwarnen unter der Androhung, dass der Widerruf ihrer Niederlassungsbewilligung unter gleichzeitiger Wegweisung (Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG) oder Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (Art. 63 Abs. 2 AIG) geprüft und gegebenenfalls angeordnet wird, sollten sich unter Berücksichtigung ihrer persönlichen Umstände ihre Arbeitsintegrationsbemühungen wesentlich verschlechtern. Bei diesem Verfahrensausgang kann auf die beantragte Einholung eines Gutachtens zur Beurteilung des Bildungsstands der Beschwerdeführerin verzichtet werden.
5.
5.1 Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Desgleichen hat dieser dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zzgl. Mehrwertsteuer für das Rekurs- und Fr. 1'500.- zzgl. Mehrwertsteuer für das Beschwerdeverfahren zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).
5.2 Die Beschwerdeführerin ersucht wie bereits vor der Vorinstanz um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).
Durch die Kostenbelastung des Beschwerdegegners werden die Gesuche um unentgeltliche Prozessführung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren gegenstandslos. Die Beschwerdeführerin ist offenkundig mittellos, die Rechtsmittelerhebung war begründet, und die Rechtsvertretung erweist sich angesichts der sich stellenden Rechtsfragen als notwendig. Demnach ist der Beschwerdeführerin die unentgeltliche Rechtsverbeiständung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu gewähren und ihr in der Person von Rechtsanwalt B ein unentgeltlicher Rechtsbeistand für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren beizugeben. Zur Festlegung der Entschädigung für das Rekursverfahren ist die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen.
5.3 Gemäss § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (LS 175.252) wird der unentgeltlichen Rechtsvertretung der notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen separat entschädigt werden. Die Entschädigung beträgt nach § 3 der Verordnung (des Obergerichts) über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 (LS 215.3) in der Regel Fr. 220.- pro Stunde.
Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin macht für das Beschwerdeverfahren insgesamt einen Aufwand von 6 Stunden und 40 Minuten sowie Spesen im Betrag von Fr. 44.- geltend. Dieser Aufwand erscheint angemessen. Der Rechtsvertreter ist demnach für das verwaltungsgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 1'627.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu entschädigen. Nach der Anrechnung der Parteientschädigung für das Beschwerdeverfahren von Fr. 1'615.50 (inkl. Mehrwertsteuer) verbleibt ein aus der Gerichtskasse auszurichtender Betrag von Fr. 11.50 (inkl. Mehrwertsteuer).
5.4 Abschliessend gilt es die Beschwerdeführerin auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam zu machen, wonach eine Partei, der unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, Nachzahlung leisten muss, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
Demgemäss erkennt die Kammer:
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des vorinstanzlichen Entscheids vom 13. April 2021 wird das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung für das Rekursverfahren als gegenstandslos geworden abgeschrieben, das Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung gutgeheissen, der Beschwerdeführerin Rechtsanwalt B als unentgeltlicher Rechtsbeistand für das Rekursverfahren beigegeben und die Vorinstanz angewiesen, dessen Entschädigung für das Rekursverfahren unter Anrechnung der Parteientschädigung festzusetzen, wobei die Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführerin vorbehalten bleibt.
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. III des vorinstanzlichen Entscheids vom 13. April 2021 werden die Rekurskosten dem Beschwerdegegner auferlegt.
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. IV des vorinstanzlichen Entscheids vom 13. April 2021 wird der Beschwerdegegner verpflichtet, Rechtsanwalt B für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- zzgl. Mehrwertsteuer zu bezahlen.
Die Beschwerdeführerin wird verwarnt.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 2'070.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben, dasjenige um unentgeltliche Rechtsvertretung gutgeheissen und ihr in der Person von Rechtsanwalt B für das Beschwerdeverfahren ein unentgeltlicher Rechtsbeistand beigegeben.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, Rechtsanwalt B für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zzgl. Mehrwertsteuer zu bezahlen.
Rechtsanwalt B wird mit Fr. 11.50 (inkl. Mehrwertsteuer) aus der Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführerin bleibt vorbehalten.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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