Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2021.00326
Urteil
der 2. Kammer
vom 25. August 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Frei (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Ersatzrichter Christian Mäder, Gerichtsschreiberin Linda Rindlisbacher.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Einreise zur erwerbslosen Wohnsitznahme,
hat sich ergeben:
I.
A, geb. 1950, ist russische Staatsangehörige und wohnt daselbst. Sie ist seit 1973 geschieden und nicht erwerbstätig. Ihre Tochter C, geb. 1982, hat die nämliche Staatsangehörigkeit und ist mit dem ausländischen Staatsangehörigen D, geb. 1978, verheiratet. Diese leben mit ihrer Tochter E, geb. 2015, in häuslicher Gemeinschaft in F. Am 24. April 2017 ersuchte A das Migrationsamt erstmals um eine Bewilligung für die Einreise in die Schweiz zur erwerbslosen Wohnsitznahme als Rentnerin; in der Folge zog sie das Begehren am 25. Juli 2017 wieder zurück. Ein erneutes Gesuch vom 26. August 2020 wies das Migrationsamt mit Verfügung vom 23. November 2020 ab.
II.
Den dagegen erhobenen Rekurs wies die Sicherheitsdirektion am 8. April 2021 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 10. Mai 2021 liess A dem Verwaltungsgericht beantragen, dass das Migrationsamt unter Aufhebung des Rekursentscheids anzuweisen sei, ihr die beantragte Einreisebewilligung zu erteilen. Ausserdem verlangte sie eine Parteientschädigung für das Rekurs- wie das Beschwerdeverfahren.
Mit Präsidialverfügung vom 11. Mai 2021 wurde die im Ausland wohnhafte A aufgefordert, eine Kaution zu leisten. Dies geschah in der Folge fristgerecht. Die Sicherheitsdirektion erklärte am 25. Mai 2021 den Verzicht auf eine Vernehmlassung; das Migrationsamt verzichtete stillschweigend auf eine Beschwerdeantwort.
Auf die Erwägungen des Rekursentscheids und die Vorbringen der Beschwerdeführerin wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen zurückgekommen.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über Anordnungen des Migrationsamts betreffend das Aufenthaltsrecht zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959; VRG). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können nur Rechtsverletzungen und für den Entscheid erhebliche unrichtige oder ungenügende Sachverhaltsfeststellungen gerügt werden; Ermessensentscheide der Vorinstanz kann das Verwaltungsgericht nur auf das Überschreiten, Unterschreiten oder den Missbrauch des Ermessens überprüfen, hingegen nicht auf die Angemessenheit des Entscheids (§ 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG; Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich usw. 2014, § 50 N. 25 ff. und 66 ff.).
2.
Die Sicherheitsdirektion hat im Rekursentscheid erwogen, dass kein besonderes Abhängigkeitsverhältnis bestehe, das der Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 8 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) bzw. Art. 13 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) einen Aufenthaltsanspruch einräumen würde (vgl. zu den Voraussetzungen hierfür BGr, 23. April 2019, 2C_269/2018, E. 4.3; VGr, 4. April 2020, VB.2019.00442, E. 2.1, beide mit Hinweisen). Ferner bestünden keine anderen staatsvertraglichen oder landesrechtlichen Rechtsansprüche auf die anbegehrte Aufenthaltsbewilligung.
3.
3.1 Gemäss Art. 28 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG) können nicht mehr erwerbstätige Personen zum dauerhaften Aufenthalt in der Schweiz zugelassen werden, wenn sie ein vom Bundesrat festgelegtes Mindestalter erreicht haben (lit. a), besondere persönliche Beziehungen zur Schweiz besitzen (lit. b) und über die notwendigen finanziellen Mittel verfügen (lit. c). Das Mindestalter beträgt gemäss Art. 25 Abs. 1 der Verordnung vom 24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE) 55 Jahre. Besondere persönliche Beziehungen liegen nach Art. 25 Abs. 2 VZAE insbesondere vor, wenn längere frühere Aufenthalte in der Schweiz, namentlich Ferien, Ausbildung oder Erwerbstätigkeit, nachgewiesen werden (lit. a) oder enge Beziehungen zu nahen Verwandten in der Schweiz bestehen (lit. b).
Praxisgemäss liegen besondere persönliche Beziehungen im Sinn von Art. 28 lit. b AIG nur vor, wenn Beziehungen soziokultureller oder persönlicher Art zur Schweiz vorhanden sind wie beispielsweise Verbindungen zum örtlichen Gemeinwesen, Teilnahme an kulturellen Veranstaltungen oder direkte Kontakte mit der einheimischen Bevölkerung. Hingegen genügen allein Beziehungen zu hier lebenden Verwandten, wirtschaftliche Beziehungen oder Grundeigentum in der Schweiz nicht (VGr, 18. März 2021, VB.2020.00727, E. 3.2, 6. Dezember 2017, VB.2017.00574, E. 2.2; vgl. BVGr, 17. Februar 2014, C-1156/2012, E. 10.1 f., und 14. September 2012, C-797/2011, E. 9.1, insbesondere 9.1.7; a. M. Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 8. Juli 2015, WBE.2014.348, in: AGVE 2015, S. 141 ff., E. 3). Hierdurch soll der Gefahr der Abhängigkeit oder sozialen Isolation begegnet und der zu erwartende Integrationserfolg sichergestellt werden (VGr, 11. Juli 2018, VB.2018.00338, E. 2.3.1).
Die notwendigen finanziellen Mittel liegen nach Art. 25 Abs. 3 VZAE vor, wenn sie den Betrag übersteigen, der einen Schweizer oder eine Schweizerin und allenfalls seine oder ihre Familienangehörigen zum Bezug von Ergänzungsleistungen nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung vom 19. März 1965 (ELG) berechtigt. Zum Bezug von Ergänzungsleistungen ist eine Person berechtigt, wenn ihre anerkannten Ausgaben im Sinn von Art. 10 ELG höher sind als ihr nach Art. 11 ELG anrechenbares Einkommen (vgl. Art. 9 Abs. 1 ELG).
3.2 Art. 28 AIG vermittelt selbst bei Erfüllung sämtlicher Voraussetzungen keinen Anspruch auf Bewilligungserteilung. Der Entscheid darüber steht vielmehr im pflichtgemässen Ermessen der Behörden, der nach den Kriterien gemäss Art. 96 AIG zu treffen ist (VGr, 6. Dezember 2017, VB.2017.00574, E. 2.2 mit Hinweis). Dabei sind insbesondere die öffentlichen Interessen und die persönlichen Verhältnisse sowie die Integration der Ausländerinnen und Ausländer zu berücksichtigen (Art. 96 Abs. 1 AIG).
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin ist 70 Jahre alt und überschreitet damit das vom Bundesrat festgelegte Mindestalter. Sodann ist davon auszugehen, dass sie angesichts ihres Alters weder im Ausland noch in der Schweiz einer entgeltlichen Tätigkeit nachgeht bzw. nachgehen wird. Umstritten ist, ob die Beschwerdeführerin besondere persönliche Beziehungen zur Schweiz besitzt und über die notwendigen finanziellen Mittel verfügt.
4.2 Im Rekursentscheid kam die Sicherheitsdirektion zum Schluss, dass die Beschwerdeführerin keine hinreichend enge persönliche Beziehung zur Schweiz habe. Daran ändere der Umstand nichts, dass sie sich seit rund zehn Jahren regelmässig in der Schweiz aufhalte – nach ihrer Darstellung während etwa 2,6 Jahren –, denn der Zweck dieser Aufenthalte sei allein der Besuch ihrer Tochter und deren Familie gewesen. Auch der vorgesehene Umzug in die Schweiz sei in erster Linie familiär motiviert. Die in den Referenzschreiben geschilderten Beziehungen belegten keine direkten Kontakte von ausreichender Intensität zur einheimischen Bevölkerung. Weil die nachgesuchte Bewilligung schon aus diesem Grund zu verweigern sei, müsse nicht weiter geprüft werden, ob die Beschwerdeführerin über die nach Art. 28 lit. c AIG erforderlichen notwendigen finanziellen Mittel verfüge. Sodann rechtfertige sich die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung im pflichtgemässen Ermessen nach Art. 3 AIG in Verbindung mit Art. 96 AIG nicht und seien keine Umstände ersichtlich, die für eine Härtefallbewilligung nach Art. 30 Abs. 1 lit. b AIG sprächen.
4.3 Die Beschwerdeführerin bemängelt zunächst, dass sich die Sicherheitsdirektion mit den im Rekurs aufgezeigten genügenden finanziellen Mitteln nicht auseinandergesetzt habe. Sie halte daran fest, dass dieses Erfordernis erfüllt sei. Es treffe zu, dass sie die bewilligungsfreien Besuchsaufenthalte in der Schweiz seit rund zehn Jahren ausgeschöpft habe. Auch wenn dieselben allein noch keine besonderen Beziehungen zur Schweiz im Sinn von Art. 28 Abs. 1 lit. b AIG begründeten, habe die Vorinstanz sie zu Unrecht faktisch ausgeblendet mit dem Argument, dass der Zweck der Aufenthalte darin bestanden habe, die Tochter und ihre Familie zu besuchen. Die Referenzschreiben belegten, dass die Beschwerdeführerin mit mehreren Personen in der Schweiz persönliche Beziehungen gepflegt habe. Dies könne sie nicht nur in ihrer Muttersprache, sondern auch auf Englisch und Französisch; Deutsch beherrsche sie seit Längerem auf dem Niveau A2 und habe inzwischen sogar das Niveau B1 erreicht. Daher anerkenne auch die Vorinstanz, dass in sprachlicher Hinsicht eine gute Integrationsprognose gestellt werden könne. In einem ähnlich gelagerten Sachverhalt habe das Verwaltungsgericht im Entscheid VB.2020.00727 einer Beschwerdeführerin mehrwöchige bis monatliche Besuchsaufenthalte in der Schweiz während vieler Jahre zugutegehalten. Statt diesen Umstand als Teilaspekt der bindungsbegründenden Beziehung zur Schweiz im Sinn von Art. 25 Abs. 2 lit. a VZAE zu berücksichtigen, habe die Vorinstanz ihn unter Hinweis auf die hier lebenden Angehörigen faktisch ausgeblendet. Sodann habe sie die hohe Qualität und Intensität der hier gepflegten Kontakte verkannt. Denn die Beschwerdeführerin pflege seit Jahren eigenständig enge Beziehungen, die weit über das bei Ferienaufenthalten Übliche hinausgingen und die sie vor der Gefahr einer sozialen Isolierung bewahrten.
4.4
4.4.1 Es kann dahingestellt bleiben, ob die häufigen und langen Aufenthalte der Beschwerdeführerin von insgesamt 947 Tagen bzw. rund 2,6 Jahren zwischen Februar 2010 und Januar 2020 "einzig und allein" der Pflege der Beziehung zu ihrer Tochter und Enkelin oder auch weiteren Zwecken dienten. Offenbar wohnte die Beschwerdeführerin stets bei der Familie ihrer Tochter in F. Wenn es ihr ein Anliegen gewesen wäre, eine besondere persönliche Beziehung zur Schweiz zu begründen, hätte es daher nahegelegen, dass sie sich an diesem Aufenthaltsort um den Aufbau eines Beziehungsnetzes gekümmert hätte. Die Beschwerdeführerin behauptet nicht, derartige Anstrengungen unternommen zu haben. Indem sie ihre Mitgliedschaft beim Verein … hervorhebt, räumt sie stillschweigend ein, dass sie sich keiner anderen Gruppierung angeschlossen hat. Mit dem Beitritt zum genannten Verein ist allerdings einzig die Verpflichtung zur Entrichtung eines Mitgliederbeitrags verbunden, nicht aber ein persönliches Engagement. Ein solches hat die Beschwerdeführerin denn auch nicht behauptet, sondern nur vage in Aussicht gestellt.
Wie die Sicherheitsdirektion ausführlich und zutreffend erwogen hat, lässt sich aus den Akten nicht der Schluss ziehen, dass die Beschwerdeführerin "tragfähige und besonders intensive Beziehungen" zu in der Schweiz wohnhaften Personen geknüpft hat. Hierzu ist anzumerken, dass Kontakte, die über die heute gebräuchlichen Mittel der elektronischen Kommunikation gepflegt werden, in aller Regel nicht als intensiv gelten können, weil es an der für eine Beziehung wichtigen unmittelbaren persönlichen Begegnung fehlt. Daran vermögen auch die vor Verwaltungsgericht eingereichten Erklärungen von G, H und I nichts zu ändern. Abgesehen vom geringen Beweiswert von solchen im Interesse einer nahestehenden Person verfassten Schreiben sind diese auch wenig substanziiert. Im Übrigen wohnt keine/r der von der Beschwerdeführerin genannten "Bekannten bzw. Freund/-innen" in F.
Eine anderweitige besondere persönliche Beziehung zur Schweiz, die über familiäre Bindungen oder ein touristisches Interesse hinausgeht, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend. Ein solches Interesse hätte sie etwa damit bekunden können, dass sie sich während ihrer längeren Aufenthalte in der Schweiz ein Niveau in der deutschen Sprache angeeignet hätte, welches die zweitniedrigste Stufe A2 (gemäss dem gemeinsamen Europäischen Referenzrahmen für Sprachen; www.europaeischer-referenzrahmen.de) übertroffen hätte. Dass die Beschwerdeführerin auch über gute Kenntnisse der französischen Sprache verfügt, wie sie ohne näheren Nachweis dartut, ändert nichts am Gesagten.
Der von der Beschwerdeführerin angeführte Entscheid F-1644/2019 des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. November 2020 führt zu keinem anderen Ergebnis. In der zitierten E. 6.1.3. kam das Bundesverwaltungsgericht in einer sachverhaltsbezogenen Würdigung zum Schluss, dass die betreffenden Beschwerdeführenden massgebende soziokulturelle Beziehungen aufgebaut und sich am lokalen Leben beteiligt hatten. Davon kann hier nicht die Rede sein. Ebenso wenig kann die Beschwerdeführerin aus dem Entscheid VB.2020.00727 des Verwaltungsgerichts vom 18. März 2021 etwas zu ihren Gunsten ableiten. Im Leitsatz zu jenem Urteil, dem ein ähnlicher Sachverhalt wie dem vorliegend streitbetroffenen zugrunde lag, hielt das Gericht fest, dass der Zweck der zahlreichen Aufenthalte einer iranischen Staatsangehörigen in der Schweiz vorwiegend darin bestanden habe, ihre Tochter und ihre Enkelin zu besuchen, während intensivere Kontakte zu anderen Personen – schon mangels hinreichender Sprachkenntnisse – nicht ausgewiesen seien.
4.4.2 Weil die Voraussetzungen von Art. 28 AIG kumulativ erfüllt sein müssen, braucht das Verwaltungsgericht – wie dies schon die Vorinstanz getan hat – nicht zu prüfen, ob die Beschwerdeführerin über ausreichende finanzielle Mittel verfügt. Anzumerken ist in diesem Zusammenhang allerdings, dass die wirtschaftlichen Verhältnisse der Beschwerdeführerin aus den Akten nicht hinreichend klar hervorgehen. Wie sie in der Rekursschrift selbst eingeräumt hat, verfügt sie – unter Annahme der Vermietbarkeit ihrer Immobilien in Moskau – über vergleichsweise bescheidene Einkünfte von nur rund Fr. 1'200.-/Monat. Zwar hat der Schwiegersohn der Beschwerdeführerin nach Angaben seiner Arbeitgeberin im Jahr 2020 ein Einkommen von netto rund Fr. 200'000.- erzielt; dazu sollen noch Einkünfte der Tochter von rund Fr. 30'000.- hinzukommen. Genauere Aufschlüsse über die Einkommens- und Vermögensverhältnisse hätten die letzte rechtskräftige Steuerveranlagung sowie die neueste Steuererklärung der Ehegatten geliefert, die nicht eingereicht worden sind. Wenn der Beschwerdeführerin entgegen dem in E. 4.4.1 Gesagten besondere persönliche Beziehungen zur Schweiz hätten zuerkannt werden können, wäre die Sache daher zur vertieften Prüfung der finanziellen Situation an die Vorinstanz zurückzuweisen gewesen.
4.4.3 Die Ausführungen der Sicherheitsdirektion, wonach die Beschwerdeführerin ebenso wenig Anspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung nach pflichtgemässem Ermessen nach Art. 3 AIG in Verbindung mit Art. 96 AIG hat wie auf eine Härtefallbewilligung im Sinn von Art. 30 Abs. 1 lit. b AIG, werden von der Beschwerdeführerin nicht beanstandet und erweisen sich als zutreffend.
4.4.4 Aufgrund dieser Erwägungen hat die Sicherheitsdirektion eine besondere persönliche Beziehung der Beschwerdeführerin zur Schweiz mit guten Gründen verneint. Jedenfalls liegt in dieser Sichtweise keine Rechtsverletzung im Sinn von § 50 VRG. Die Beschwerde ist daher abzuweisen.
5.
Bei diesem Prozessausgang wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 65a VRG in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht ihr weder für das vorliegende Beschwerdeverfahren noch für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung zu.
6.
Zur Rechtsmittelbelehrung in Ziffer 5 des Dispositivs ist Folgendes anzumerken: Soweit ein Anwesenheitsanspruch geltend gemacht werden sollte, wäre die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 zu ergreifen. Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen (Art. 83 lit. c Ziffer 2 BGG e contrario). Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 2'070.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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