Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2021.00308
Urteil
der 3. Kammer
vom 11. Januar 2024
Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner
Tropeano.
In Sachen
Stadt A, vertreten durch die Sozialbehörde,
Beschwerdeführerin,
gegen
Sozialamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
und
Gemeinde B,
Gemeinde C,
Mitbeteiligte,
betreffend Sozialhilfe (innerkantonale Zuständigkeit),
hat sich ergeben:
I.
A. D kam 2004 zur Welt. Sie ist die Tochter von E und F, dessen Vaterschaft mit Verfügung des Bezirksgerichts Hinwil vom 10. Oktober 2008 festgestellt wurde. Bis kurz vor der Geburt ihrer Tochter wohnte E bei ihren Eltern in A. D wurde unmittelbar nach der Geburt bei einer Übergangspflegefamilie untergebracht. Vom 5. August 2004 bis 25. Oktober 2004 lebten E und D zunächst bei einer Bekannten in G, dann im Kinderheim H in I. Anschliessend wurde D an verschiedenen Orten platziert. Ihre Mutter, E, hielt sich ebenfalls an verschiedenen Orten auf. Im Dezember 2004 bezog sie eine Wohnung in J, seit November 2007 lebt sie in C.
B. Am 28. Februar 2019 stellte die Stadt A beim kantonalen Sozialamt ein Gesuch um Feststellung der sozialhilferechtlichen Zuständigkeit in Bezug auf D. Mit Verfügung vom 11. Mai 2020 stellte das kantonale Sozialamt fest, dass sich der sozialhilferechtliche Unterstützungswohnsitz von D seit ihrer Geburt in A befinde und die Stadt A demzufolge sozialhilferechtlich zuständig sei.
II.
Gegen diese Verfügung erhob die Stadt A am 10. Juli 2020 Rekurs bei der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich. Mit Entscheid vom 29. März 2021 wies die Sicherheitsdirektion den Rekurs ab. Sie erwog im Wesentlichen, die Stadt A habe schon deshalb keinen Anspruch auf Rückerstattung geleisteter wirtschaftlicher Hilfe gegen die Gemeinden C und B, weil sie diesen Anspruch zu spät geltend gemacht habe. Im Übrigen sei ein Anspruch auch deshalb zu verneinen, weil D ihren Unterstützungswohnsitz in der Stadt A habe.
III.
Mit Eingabe vom 29. April 2021 erhob die Stadt A Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, es seien der Rekursentscheid vom 29. März 2021 und die Verfügung des kantonalen Sozialamts vom 11. Mai 2020 aufzuheben. Es sei festzustellen, dass D den von ihrer allein sorgeberechtigten Mutter abgeleiteten Unterstützungswohnsitz in der Gemeinde A mit deren Wegzug per 10. Dezember 2004 in die Gemeinde B verloren habe. Es sei festzulegen, dass sich der Unterstützungswohnsitz von D seit dem 10. Dezember 2004 in der Gemeinde B befinde und dieser seither die Hilfepflicht und Kostentragung für D obliege. Eventualiter sei weiter festzulegen, dass sich der Unterstützungswohnsitz von D seit dem
Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 5. Mai 2021 auf eine Vernehmlassung. Die Gemeinde C beantragte am 6. Mai 2021 die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde. Das kantonale Sozialamt reichte am 3. Juni 2021 eine Beschwerdeantwort ein und beantragte, die Beschwerde unter Kostenfolge abzuweisen. Die Gemeinde B liess sich nicht vernehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen einer Verwaltungseinheit der Direktion etwa betreffend den Ersatz der Kosten aus wirtschaftlicher Hilfe gemäss §§ 42-44 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG; LS 851.1) zuständig (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a, § 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 sowie §§ 42-44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2]).
1.2 Die Beschwerdeführerin, deren Gesuch um Kostenersatz nicht entsprochen wurde, ist durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung. Somit ist sie ohne Weiteres zur Beschwerde nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. a VRG berechtigt (VGr, 17. Mai 2023, VB.2022.00406, E. 1.2). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Gemäss § 1 SHG sorgen die politischen Gemeinden für die notwendige Hilfe an Personen, die sich in einer Notlage befinden. Dabei obliegt die Pflicht zur Leistung persönlicher und wirtschaftlicher Hilfe grundsätzlich der Wohngemeinde der hilfesuchenden Person (§ 32 SHG).
2.2 Solange die Wohngemeinde der hilfesuchenden Person nicht feststeht oder wenn eine Person ausserhalb ihrer Wohngemeinde unaufschiebbarer Hilfe bedarf, ist die Aufenthaltsgemeinde zur Hilfeleistung verpflichtet (§ 33 SHG). Als Aufenthalt gilt die tatsächliche Anwesenheit in einer Gemeinde (§ 39 Abs. 1 SHG).
2.3 Grundsätzlich trägt die hilfepflichtige Gemeinde die Kosten der persönlichen und wirtschaftlichen Hilfe, sofern das Bundesrecht, interkantonale Vereinbarungen oder das Sozialhilfegesetz nicht etwas anderes vorsehen (§ 41 SHG). Erhält eine hilfesuchende Person ausserhalb ihrer Wohngemeinde wirtschaftliche Hilfe, ist die Wohngemeinde für die Kosten ersatzpflichtig (§ 42 SHG). Nach § 44 Abs. 2 SHG ersetzt der Kanton der Aufenthaltsgemeinde die Kosten der von ihr geleisteten wirtschaftlichen Hilfe, soweit nicht die Wohngemeinde ersatzpflichtig ist oder eine Ersatzpflicht nach Bundesrecht besteht.
2.4 Der Ersatz von Kosten nach §§ 42–44 SHG und nach Bundesrecht wird mit schriftlicher Anzeige des Hilfsfalls an die zuständige Behörde geltend gemacht (§ 34 Abs. 1 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 [SHV; LS 851.11]). Das kantonale Sozialamt ist bei vom Kanton zu übernehmenden Kosten zuständig (§ 7a SHV) und entscheidet über die Anerkennung der staatlichen Kostenersatzpflicht (§ 36 Abs. 1 SHV). Die Aufenthaltsgemeinde zeigt den Hilfsfall so bald als möglich, die Wohngemeinde innert 30 Tagen seit der Beschlussfassung über die Hilfeleistung an. In begründeten Fällen und soweit dies die Bestimmungen über den interkantonalen Kostenersatz zulassen, läuft die Frist längstens ein Jahr. Für später gemeldete Unterstützungsfälle besteht kein Anspruch auf Kostenersatz (§ 34 Abs. 2 SHV).
2.5 Gemäss Art. 28 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 24. Juni 1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger [Zuständigkeitsgesetz, ZUG; SR 851.1]) kann ein beteiligter Kanton eine Richtigstellung verlangen, wenn ein Unterstützungsfall offensichtlich unrichtig geregelt oder beurteilt worden ist. Das ZUG regelt den Ersatz von Unterstützungskosten unter den Kantonen (Art. 1 Abs. 2 ZUG). Die Richtigstellung wird sinngemäss als ein der Revision nachgebildetes Rechtsinstitut bezeichnet. Sie beschränkt sich indessen nicht auf die klassischen Revisionsgründe. Vielmehr kann ein Kanton die Richtigstellung verlangen, sobald er entdeckt, dass die bisherige Regelung des Falls, auf die sich die Kantone ausdrücklich oder stillschweigend geeinigt hatten, auf einem Sachverhalt beruht, den sie irrtümlich als richtig betrachteten. Aus Art. 28 ZUG lässt sich jedoch nicht ein vorbehaltloser Anspruch auf Korrektur sachlich nicht voll befriedigender Unterhaltsregelungen ableiten, mit dem sich die Folgen einer versäumten Rechtsmittelfrist, beispielsweise bei unterlassener Einsprache gegen eine Unterstützungsanzeige gemäss Art. 30 ZUG, jederzeit rückgängig machen lassen (vgl. BGr, 9. März 2000, 2A.504/1999, E. 2). Vielmehr folgt aus dem in Art. 28 Abs. 1 ZUG verwendeten Ausdruck "offensichtlich", dass qualifizierte Gründe für eine Richtigstellung sprechen müssen und es nicht ausreicht, wenn sich eine andere Lösung ebenfalls mit sachlichen Erwägungen vertreten lässt. Die Beweislast für die Voraussetzungen der Richtigstellung trägt derjenige Kanton, der sie verlangt. Er hat die entsprechenden Nachweise zu erbringen (BGr, 7. November 2014, 8C_530/2014, E. 2 mit Hinweisen).
3.
3.1 Die Vorinstanz hielt im angefochtenen Rekursentscheid fest, dass § 34 Abs. 2 SHV eine Verwirkungsregelung darstelle, sodass für später gemeldete Unterstützungsfälle kein Anspruch auf Kostenersatz bestehe. Die Beschwerdeführerin habe von der Wohnsitznahme von E im Dezember 2004 in J (B) und im November 2007 in C gewusst. Dennoch sei sie erst am 16. August 2018 an diese beiden Gemeinden gelangt und habe sie zur Kostenübernahme aufgefordert. Sie räume ein, ihre behauptete Unzuständigkeit übersehen und erst aufgrund einer externen Revision bemerkt zu haben. Dies ändere nichts an der Tatsache, dass die Anzeigefrist von § 34 Abs. 2 SHV unbenutzt verstrichen sei. Aus diesen Gründen entfalle der behauptete Anspruch auf Kostenersatz gegen die Mitbeteiligten 1 und 2. Im Sinn einer Eventualbegründung hielt die Vorinstanz fest, dass der Anspruch der Beschwerdeführerin auch nicht begründet wäre, wenn er rechtzeitig geltend gemacht worden wäre, da D ihren Wohnsitz (nur) in der Stadt A begründet habe.
3.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, es liege kein Fall im Sinne von § 34 Abs. 2 SHV vor, sodass sie den Mitbeteiligten 1 und 2 auch keine entsprechende Anzeige hätte zustellen müssen. Vielmehr habe sich erst nachträglich herausgestellt, dass die Beschwerdeführerin örtlich gar nicht zuständig gewesen wäre, dass also die Zuständigkeit infolge teilweiser falscher Informationen ursprünglich falsch geregelt worden sei. Weiter mache sie keinen in der kantonalen Sozialhilfegesetzgebung ausdrücklich geregelten Kostenersatzanspruch geltend, sondern fordere sie – in analoger Anwendung von Art. 62 ff. des Obligationenrechts (OR) – die von ihr mangels örtlicher Zuständigkeit irrtümlich geleisteten Unterstützungsleistungen bei der mit Wirkung ab Dezember 2004 örtlich zuständigen Mitbeteiligten 1 und ev. bei der ab November 2007 zuständigen Mitbeteiligten 2 zurück. Denn der Unterstützungswohnsitz von D habe sich nicht in A befunden.
3.3 Der Beschwerdegegner wendet ein, bei der Unterbringung von D im Kinderheim K am 25. Oktober 2004 habe es sich um eine dauerhafte Fremdplatzierung gehandelt. Folglich habe D gestützt auf § 37 Abs. 3 lit. c SHG in A einen Unterstützungswohnsitz begründet, wo ihre Mutter damals ihren Wohnsitz gehabt habe.
4.
4.1 Ungeachtet dessen, ob die Beschwerdeführerin überhaupt einen Anspruch auf Ersatz der Kosten für die geleistete wirtschaftliche Hilfe hat, ist umstritten und zu prüfen, ob sie einen allfälligen Anspruch zu spät geltend gemacht hat, d.h. ob die Verwirkungsfrist im Sinne von § 34 Abs. 2 SHV zur Anwendung gelangt.
4.2 Die Beschwerdeführerin verlangt mit ihren Rechtsbegehren im Grunde genommen eine Richtigstellung eines ihrer Ansicht nach bislang unrichtig geregelten Unterstützungsfalls, und zwar hinsichtlich ihrer Unterstützungspflicht (vgl. E. 2.5). Während das ZUG in Art. 28 jedem beteiligten Kanton einen solchen Anspruch auf Richtigstellung – zumindest für Unterstützungsleistungen, die in den letzten fünf Jahren vor dem Begehren ausgerichtet wurden – einräumt, fehlt im SHG eine analoge Bestimmung oder ein Verweis auf Art. 28 ZUG. Das ZUG ist auf den vorliegenden innerkantonalen Sachverhalt somit weder direkt noch mittels Verweises anwendbar. Das SHG regelt in §§ 41 ff. SHG verschiedene Konstellationen der Erstattung der für die wirtschaftliche Unterstützung einer Person geleisteten Kosten durch eine Gemeinde. So sieht etwa § 42 SHG eine Kostenersatzpflicht der Wohngemeinde vor, wenn eine hilfebedürftige Person ausserhalb ihrer Wohngemeinde wirtschaftliche Hilfe erhält. Der Wortlaut von § 42 SHG ist offen formuliert und erfasst nicht nur Situationen nach § 33 SHG, d.h. wenn die Aufenthaltsgemeinde Hilfe leistet, weil die Wohngemeinde der hilfesuchenden Person nicht feststeht oder wenn eine Person ausserhalb ihrer Wohngemeinde unaufschiebbarer Hilfe bedarf. Vielmehr sind vom Wortlaut auch Konstellationen wie die vorliegende erfasst, in welchen eine Gemeinde sich zunächst (fälschlicherweise) als Wohn- oder Aufenthaltsgemeinde betrachtet und Hilfe leistet. Dafür spricht auch die Systematik, enthält § 42 SHG doch keinen Verweis auf § 33 SHG, woraus sich ableiten lässt, dass Sinn und Zweck von § 42 SHG sein soll, auch andere Fälle – wie den vorliegenden – zu erfassen. Regelt die einschlägige Gesetzgebung die Rückerstattung wie vorliegend, so sind allein diese geschriebenen Vorschriften, die im Zweifel als abschliessend und vollständig gelten, massgebend (VGr, 22. Juni 2000, VK.2000.00004, E. 3a). Von einem Rückgriff auf Art 62 ff. OR ist daher abzusehen.
4.3 Damit richtet sich die Verjährung bzw. Verwirkung eines allfälligen Anspruchs der Beschwerdeführerin auf Kostenersatz nach den Vorschriften der Sozialhilfegesetzgebung des Kantons Zürich. Anwendbar ist damit namentlich auch § 34 Abs. 2 SHV, der eine einjährige Verwirkungsfrist vorsieht. Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, sie hätte diese Frist eingehalten. So ist unbestritten und aktenkundig, dass die Beschwerdeführerin wirtschaftliche Hilfe für D ab Geburt bzw. ab September 2004 leistete. Die Beschwerdeführerin gelangte jedoch erst am 16. August 2018 an die Mitbeteiligten 1 und 2, um Kostenersatz zu verlangen. Die Beschwerdeführerin erachtet aber die Bestimmungen des SHG und der SHV als nicht anwendbar, weil sich ihr Anspruch auf Rückerstattung aus Art. 62 ff. OR ableite. Dies trifft jedoch – wie gezeigt (E. 4.2) – nicht zu. Im Zusammenhang mit der Verwirkungsfrist nach § 34 Abs. 2 SHV sei an dieser Stelle auf das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 10. Mai 2007 (VB.2007.00077, E. 6.2.3) hingewiesen, wo sich das Verwaltungsgericht einlässlich mit der Frage auseinandersetzte, ob eine solche Verwirkungsfrist überhaupt auf Verordnungsebene statuiert werden dürfe oder ob sie vielmehr eines Gesetzes im formellen Sinn bedürfte. Es hielt fest, dass nach dem Kriterium der Wichtigkeit und Wesentlichkeit Verwirkungsfristen grundsätzlich in einem formellen Gesetz geregelt werden sollten. Das gelte indessen nur dann, wenn die diesbezügliche Ordnung intensiv in die Rechtsstellung Privater eingreife, wie dies in der Regel bezüglich der Verwirkung von Ansprüchen Privater der Fall sei (KGr BL, 3. September 2003, ZBl 2004 S. 602 E. 4 [Verwirkung des Anspruchs auf Prämienverbilligung]). Ansonsten liessen sich Verjährungs- und Verwirkungsregelungen zu den Vorschriften zählen, die den Gedanken des Gesetzgebers durch Aufstellen von Detailbestimmungen näher ausführen, um auf diese Weise die Anwendbarkeit des Gesetzes zu ermöglichen. Entscheidend sei daher, dass sich die (im Sinn einer Rechtsnorm verbindliche) Verwirkungsregelung von § 34 SHV an die unterstützungspflichtigen Gemeinden und nicht an Privatpersonen richte. § 34 Abs. 2 Satz 3 SHV gelangt demzufolge im vorliegenden Fall zur Anwendung. Bereits aus diesem Grund ist die Beschwerde somit abzuweisen.
4.4 Selbst wenn man den Anspruch der Beschwerdeführerin in ihrem Sinn aus Art. 62 ff. OR ableitete, wäre die Beschwerde nicht erfolgreich:
Auch Ansprüche nach Art. 62 ff. OR unterliegen der Verjährung. Nach der zu jenem Zeitpunkt in Kraft stehenden Fassung des aArt. 67 Abs. 1 OR (vgl. Art. 49 Abs. 1 in fine SchlT ZGB) verjährte der Bereicherungsanspruch mit Ablauf von einem Jahr, nachdem die Verletzte von ihrem Anspruch Kenntnis erhalten hat (relative Verjährung), in jedem Fall aber mit Ablauf von zehn Jahren seit der Entstehung des Anspruchs (absolute Verjährung).
Die fristauslösende Kenntnisnahme für den Beginn der einjährigen Verjährungsfrist nach aArt. 67 OR liegt vor, wenn der Gläubiger einen solchen Grad von Gewissheit über den Bereicherungsanspruch hat, dass nach Treu und Glauben gesagt werden kann, der Gläubiger habe nunmehr keinen Anlass oder keine Möglichkeit mehr zu weiterer Abklärung und anderseits genügend Unterlagen zur Klageerhebung, sodass ihm eine solche vernünftigerweise zugemutet werden dürfe (BGE 129 III 503 E. 3.4; BGE 127 III 421 E. 4b, je mit Hinweisen). Gewissheit über den Bereicherungsanspruch setzt Kenntnisse über das ungefähre Ausmass der Vermögenseinbusse, die Grundlosigkeit der Vermögensverschiebung und die Person des Bereicherten voraus (BGE 129 III 503 E. 3.4; BGE 105 II 92 E. 3a, je mit Hinweisen). Im Gegensatz zu der in Art. 26 OR für den Irrtum vorgesehenen Regelung kommt es nicht darauf an, wann der Geschädigte bei der nach den Umständen zu erwartenden Aufmerksamkeit den Bereicherungsanspruch hätte erkennen können, sondern es wird auf die tatsächlichen Kenntnisse über den Anspruch abgestellt (BGE 129 III 503 E. 3.4; BGer, 22. Juni 2016, 4A_192/2016, E. 6.2; vgl. auch BGr, 29. April 2010, 4A_53/2010, E. 2.6 mit Hinweis auf BGE 109 II 433 E. 2).
In ihrer Beschwerde behauptet die Beschwerdeführerin zwar, "aufgrund einer externen Revision" Kenntnis davon erhalten zu haben, dass sich der Unterstützungswohnsitz von D seit dem 10. Dezember 2004 nicht mehr in der Stadt A befinde. Sie erwähnt jedoch mit keinem Wort den konkreten genauen Zeitpunkt dieser "externen Revision", die im Übrigen den Akten nicht beigelegt wurde, und den Anlass ihrer tatsächlichen Kenntnisnahme. Im Rekurs- und Beschwerdeverfahren gilt eine abgeschwächte Untersuchungspflicht, da die Verfahrensbeteiligten einer zusätzlichen Mitwirkungspflicht in Form einer Begründungs- bzw. Substanziierungspflicht unterliegen und daher die ihre Rügen stützenden Tatsachen darzulegen und allenfalls Beweismittel einzureichen haben (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 33). Der Untersuchungsgrundsatz und die Mitwirkungspflichten bleiben ohne Einfluss auf die Frage, wer die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen hat (objektive Beweislast). Diese richtet sich nach dem materiellen Recht und der in Art. 8 ZGB zum Ausdruck kommenden allgemeinen Regel (statt Vieler: VGr, 9. Juli 2021, VB.2021.00154, E. 4.2; BGE 139 V 176 E. 5.2; BGr, 22. Dezember 2014, 9C_473/2014, E. 3.1). Nach diesen Grundsätzen hätte die Beschwerdeführerin substanziiert darlegen müssen, wann genau (Datum) und aus welchen Gründen sie tatsächlich von ihrem Anspruch auf Kostenersatz Kenntnis erhalten hat, und trägt sie die Konsequenzen der mangelhaften Substanziierung ihres behaupteten Anspruchs. Das bedeutet, dass auch ein allfälliger Anspruch aus Art. 62 ff. OR verjährt wäre. Hinzu kommt, dass unabhängig vom Zeitpunkt der tatsächlichen Kenntnisnahme durch die Beschwerdeführerin ein allfälliger Kostenersatzanspruch teilweise bereits absolut verjährt wäre.
4.5 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen. Bei diesem Ausgang erübrigt es sich, darauf einzugehen, ob die Beschwerde gegebenenfalls materiell begründet gewesen wäre.
5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und es steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG; § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 240.-- Zustellkosten,
Fr. 5'240.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Sicherheitsdirektion;
c) die Mitbeteiligten.