Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2021.00307
Urteil
der 3. Kammer
vom 17. Juni 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.
In Sachen
A GmbH, vertreten durch B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Kantonsärztlicher Dienst,
Beschwerdegegner,
betreffend Schliessung eines Verkaufsgeschäfts,
hat sich ergeben:
I.
A. Nachdem der Kantonsärztliche Dienst (KAD) von der Verwaltungspolizei der Stadt Winterthur die Meldung erhalten hatte, dass in dem von der A GmbH am D-Platz 01 in Winterthur betriebenen Verkaufsgeschäft "A" weder das Verkaufspersonal noch die Kunden Schutzmasken trügen und auch sonst keine Schutzmassnahmen umgesetzt würden, ordnete er mit Verfügung vom 22. September 2020 superprovisorisch die umgehende Schliessung des Verkaufsgeschäfts an, bis etwas Gegenteiliges verfügt werde, mindestens aber bis 3. Oktober 2020 (Dispositivziffer I). Der Gesellschafterin und Geschäftsführerin der A GmbH, B, setzte der KAD eine Frist bis 3. Oktober 2020 an, um sich schriftlich zur Schliessung zu äussern und – als Voraussetzung für eine allfällige Aufhebung der Schliessung – ein wirksames Schutzkonzept vorzulegen. Bei Verzicht auf Äusserung werde über den Fortbestand der Schliessung aufgrund der Akten entschieden (Dispositivziffer II). Für den Fall der Nichteinhaltung der Schliessungsanordnung werde diese nötigenfalls zwangsweise mittels Beizug der Polizei durchgesetzt (Dispositivziffer III).
B. Am 27. Januar 2021 stellte die Stadtpolizei Winterthur anlässlich einer Kontrolle vor Ort fest, dass das Verkaufsgeschäft "A" nicht geschlossen war. Vielmehr wurden ein Take-away und ein Lieferdienst betrieben. Daraufhin ordnete der KAD mit Verfügung vom 29. Januar 2021 an, das Verkaufsgeschäft, einschliesslich des Take-away-Angebots und des Lieferdienstes, bleibe geschlossen, solange nichts Gegenteiliges verfügt werde oder die Massnahmen des Bundes gemäss der Covid-19-Verordnung besondere Lage vom 19. Juni 2020 nicht aufgehoben würden (Dispositivziffer I). Für den Fall der Nichteinhaltung könne die Anordnung unter Beizug der Polizei zwangsweise durchgesetzt werden (Dispositivziffer II). Dem Lauf der Rekursfrist und einem allfälligen Rekurs gegen Dispositivziffer I entzog der KAD die aufschiebende Wirkung (Dispositivziffer V).
II.
A. Gegen die Verfügung vom 29. Januar 2021 erhob B mit Eingabe vom 1. März 2021 Rekurs bei der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich und beantragte die sofortige und bedingungslose Aufhebung aller seit dem 22. September 2020 verfügten Massnahmen. Daneben forderte sie Schadenersatz und die Entlassung sämtlicher an der Anordnung und dem Vollzug der gegen sie ergangenen Anordnungen beteiligten Personen.
B. Mit Verfügung vom 26. März 2021 trat die Gesundheitsdirektion auf den Rekurs nicht ein, soweit B damit Haftungsansprüche gestellt und die Entlassung von Mitarbeitenden der Gesundheitsdirektion sowie anderer öffentlicher Organe des Kantons Zürich gefordert hatte (Dispositivziffer I). Das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung wies die Gesundheitsdirektion ab (Dispositivziffer II). Den Entscheid über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Zwischenentscheids verlegte sie auf den Endentscheid (Dispositivziffer III).
C. Mit Verfügung vom 21. April 2021 wies die Gesundheitsdirektion den Rekurs ab. Die Verfahrenskosten auferlegte sie der A GmbH, eine Parteientschädigung sprach sie nicht zu.
III.
A. Mit – von der Gesundheitsdirektion zuständigkeitshalber weitergeleiteter – Eingabe vom 27. April 2021 erhob B daraufhin Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte unter Beilage sowohl der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 26. März 2021 als auch derjenigen vom 21. April 2021 die Aufhebung der erstgenannten Verfügung und die "Einstellung dieses rechtsungültigen ja rechtswidrigen Verfahrens". Daneben ersuchte sie um die Zusprechung einer Parteientschädigung.
B. Mit Präsidialverfügung vom 3. Mai 2021 zog das Verwaltungsgericht die Akten des KAD und der Gesundheitsdirektion bei, mit dem Hinweis, dass es davon ausgehe, die mit "Rekurs (Zwischenentscheid) vom 26.03.2021" betitelte Beschwerde richte sich ausschliesslich gegen die Verfügung vom 26. März 2021 und nicht auch gegen die Verfügung vom 21. April 2021, zumal die Beschwerdeschrift lediglich an einer Stelle auf die letztgenannte Verfügung Bezug nehme und insofern kein klarer Anfechtungswille erkennbar sei. B äusserte sich in der Folge nicht dazu.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Da sich die Beschwerdeführerin zu dem in der Präsidialverfügung vom 3. Mai 2021 angebrachten Hinweis nicht (gegenteilig) äusserte (vgl. vorn III.B.), sind allein die Verfügung vom 26. März 2021 bzw. die damit von der Vorinstanz behandelten Rekursanträge zu beurteilen.
1.2
1.2.1 Bei der Verfügung vom 26. März 2021 handelt es sich insofern um einen Endentscheid, als die Vorinstanz auf einen Teil der Rekursbegehren, welche sie unabhängig von den anderen Begehren beurteilen konnte, (verfahrensabschliessend) nicht eintrat (Dispositivziffer I; vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 16). Als Teilendentscheid ist die Verfügung vom 26. März 2021 nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 91 lit. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) beim Verwaltungsgericht anfechtbar (vgl. unten E. 3).
1.2.2 Gleichzeitig stellt die Verfügung vom 26. März 2021 insofern einen Zwischenentscheid dar, als die Vorinstanz das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses abwies (Dispositivziffer II). Als Zwischenentscheid ist die Verfügung vom 26. März 2021 nach Massgabe von § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 BGG selbständig anfechtbar. Vorausgesetzt ist dabei, dass die Verfügung entweder einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG), oder aber die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Entscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG; Regina Kiener, Kommentar VRG, § 25 N. 48; vgl. unten E. 4). Zusammen mit dem Endentscheid lässt sich ein Zwischenentscheid – unbesehen der vorgenannten Voraussetzungen – anfechten, wenn sich dieser auf dessen Inhalt auswirken könnte (vgl. Art. 93 Abs. 3 BGG). Gemeint ist damit, dass das Rechtsschutzinteresse grundsätzlich über den Erlass des Endentscheids hinaus aktuell bleiben muss (Bertschi, § 19a N. 61; auch dazu unten E. 4).
1.3 Auf die Durchführung eines Schriftenwechsels konnte angesichts der offensichtlichen Unbegründetheit der Beschwerde einerseits und aufgrund der fehlenden Legitimation der Beschwerdeführerin andererseits verzichtet werden (§ 58 VRG; vgl. unten E. 3 f.).
2.
Die Vertreterin der Beschwerdeführerin scheint sich – soweit verständlich – daran zu stören, dass sie gemäss den Rubren der Verfügungen des Beschwerdegegners vom 22. September 2020 und 29. Januar 2021 selbst Adressatin dieser Verfügungen war, während sie im Rubrum der Verfügung der Vorinstanz vom 26. März 2021 als Vertreterin der (rekurrierenden) A GmbH aufgeführt wird. Letzteres ist auch gemäss dem Rubrum des vorliegenden Urteils der Fall. Das Rubrum der Verfügung vom 26. März 2021, welches hier allein einer näheren Betrachtung bedarf (vgl. vorn E. 1.1), ist indes nicht zu beanstanden. Die A GmbH ist als juristische Person sowohl rechts- als auch handlungsfähig, wobei sie durch ihre Gesellschafter handelt (Art. 54 f. des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907). B ist im Handelsregister als Gesellschafterin und Geschäftsführerin mit Einzelunterschrift verzeichnet und damit zur alleinigen Vertretung der A GmbH befugt (Art. 814 Abs. 1 des Obligationenrechts vom 30. März 1911). Objekt der angeordneten Schliessung ist das Verkaufsgeschäft der A GmbH in Winterthur. B ist durch diese Massnahme lediglich insofern "persönlich" betroffen, als sie zu den Gesellschaftern der A GmbH gehört und deren Geschäftsführerin ist. Zu Recht nahm daher die Vorinstanz die A GmbH, vertreten durch B, als Rekurrentin in das Verfahren auf. Inwiefern ihr dadurch ein Nachteil entstanden wäre, legt die Beschwerdeführerin bzw. B nicht dar und ist auch nicht ersichtlich. Der Vollständigkeit halber ist festzuhalten, dass weder der Beschwerdegegner noch die Vorinstanz infrage stellten, dass es sich bei B – trotz der in den Rubren standardmässig vor der Nennung der Parteien verwendeten Formulierung "In Sachen" – um einen "lebendigen und souveränen Menschen" handelt. Auch das Verwaltungsgericht tut dies nicht.
3.
3.1 Hinsichtlich der Schadenersatzbegehren der Beschwerdeführerin erwog die Vorinstanz, gemäss § 2 Abs. 1 VRG und § 19 Abs. 1 lit. a des Haftungsgesetzes vom 14. September 1969 entschieden die Zivilgerichte über Ansprüche Privater gegen den Kanton. Haftungsansprüche seien vorweg bei der Finanzdirektion einzureichen. Sie – die Vorinstanz – sei somit nicht dafür zuständig, entsprechende Schadenersatzansprüche zu prüfen. Die Beschwerdeführerin sei schon mit Schreiben des Beschwerdegegners vom 19. Oktober 2020 auf die Zuständigkeit der Finanzdirektion hingewiesen worden, nachdem sie mit Schreiben vom 2. Oktober bereits Forderungen in der Höhe von Fr. 6 Mio. geltend gemacht habe. Das Schreiben vom 2. Oktober 2020 sei gleichzeitig an die Finanzdirektion weitergeleitet worden. Da die Beschwerdeführerin somit ausreichend darüber instruiert worden sei, wie sie bei der Geltendmachung von Haftungsforderungen vorzugehen habe, sei von einer Überweisung ihrer Eingabe an die Finanzdirektion abzusehen. Der Beschwerdeführerin stehe es frei, ihre eigenen neuen Forderungen und die betragsmässig nicht abgegrenzten Forderungen von namentlich nicht genannten Mitarbeitenden, sofern sie zu deren Vertretung berechtigt sei, direkt bei der Finanzdirektion einzureichen und dabei auszuführen, in welchem Verhältnis diese Forderungen zu der bereits im Oktober 2020 gestellten Forderung stünden. Soweit die Beschwerdeführerin die Entlassung aller Personen verlange, welche an der Anordnung und am Vollzug der gegen sie ergangenen Anordnungen beteiligt gewesen seien, liege ebenfalls keine anfechtbare Anordnung des Beschwerdegegners vor, welche im Rahmen eines Rekursverfahrens zu überprüfen wäre. Generell gelte, dass Drittpersonen sowohl bei privat- als auch bei öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnissen kein einklagbarer Anspruch auf Entlassung oder auf Beteiligung an einem Kündigungsverfahren zustünde. Sie könnten höchstens auf mögliche Pflichtverletzungen hinweisen, welche je nach Resultat der Abklärungen zu personalrechtlichen Konsequenzen führen könnten. Derartige Hinweise lägen allerdings nicht vor. Auch diese Forderung der Beschwerdeführerin gehe somit ins Leere. Auf ihre entsprechenden Anträge sei somit nicht einzutreten.
3.2 Gemäss
§ 54 Abs. 1 VRG muss die Beschwerdeschrift einen Antrag und dessen
Begründung enthalten. Antrag und Begründung bilden formelle
Gültigkeitsvoraussetzungen der Beschwerde. Aus dem Antrag muss ersichtlich
sein, inwiefern das Dispositiv des angefochtenen Entscheids abzuändern ist,
sofern nicht dessen gänzliche Aufhebung verlangt wird. In der Begründung muss
dargetan werden, inwiefern der angefochtene Entscheid an einem Rechtsmangel
leidet, was bedingt, dass sich die Beschwerde mit den massgeblichen Erwägungen
des angefochtenen Entscheids auseinandersetzt. Zwar sind bei juristischen Laien
keine hohen Anforderungen an Antrag und Begründung zu stellen. Letztere muss
aber mindestens im Ansatz erkennen lassen, weshalb der beanstandete Entscheid
angefochten wird. Lautete der angefochtene Entscheid auf Nichteintreten, muss
in der Begründung dargelegt werden, dass und weshalb die Vorinstanz auf das
Begehren hätte eintreten sollen (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 54
3.3 Die Beschwerdeführerin setzt sich mit den Erwägungen der Vorinstanz, wenn überhaupt, nur am äussersten Rand auseinander und legt nicht dar, inwiefern der Nichteintretensentscheid rechtsfehlerhaft gewesen sein soll. Die Beschwerde verfügt damit über keine rechtsgenügende Begründung. Die vorinstanzlichen Erwägungen erweisen sich indes als korrekt und werden von den Akten gestützt, sodass in Anwendung von § 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG darauf verwiesen werden kann und davon abgesehen werden konnte, der Beschwerdeführerin gestützt auf § 56 Abs. 1 VRG eine Nachfrist zur Verbesserung der Beschwerdeschrift anzusetzen. Soweit sie sich gegen Dispositivziffer I der Verfügung vom 26. März 2021 richtet, ist die Beschwerde somit abzuweisen.
4.
Zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges, aktuelles Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Als aktuell und praktisch gilt das Rechtsschutzinteresse nur dann, wenn der erlittene Nachteil im Zeitpunkt der Beurteilung besteht und durch die beantragte Aufhebung des angefochtenen Entscheids beseitigt würde (BGE 140 III 92 E. 1.1; 131 II 649 E. 3.2; Bertschi, § 49 N. 2 in Verbindung mit § 21 N. 10 ff., auch zum Folgenden). Der vom Beschwerdegegner mit Verfügung vom 29. Januar 2021 angeordnete Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses (vgl. § 25 Abs. 3 VRG) ist mit dem Rekursendentscheid vom 21. April 2021 dahingefallen (Kiener, § 25 N. 44). Der Beschwerdeführerin fehlte es damit aber im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung an einem aktuellen, schutzwürdigen Interesse bzw. an einem praktischen Nutzen an der Aufhebung von Dispositivziffer II der Verfügung vom 26. April 2021 bzw. an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses. Auf das Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses kann zwar ausnahmsweise verzichtet werden, wenn eine Anordnung zu beurteilen ist, die sich nach ihrer Art und ihrem Gegenstand jederzeit wiederholen kann und die sonst der behördlichen oder gerichtlichen Überprüfung regelmässig entzogen bliebe, sodass die rechtliche Klärung einer Grundsatzfrage nie erfolgen könnte. Diese Voraussetzungen sind hier allerdings nicht gegeben. Soweit sich die Beschwerde gegen Dispositivziffer II der Verfügung vom 26. März 2021 richtet, ist darauf folglich nicht einzutreten. Der Vollständigkeit halber sei angemerkt, dass die Beschwerdeschrift auch insofern die gesetzlichen Begründungsanforderungen (vorn E. 3.2) kaum erfüllt.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr mangels Obsiegens nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.
Soweit es sich bei der angefochtenen Verfügung vom 26. März 2021 um einen Zwischenentscheid handelt (Dispositivziffer II), stellt das vorliegende Urteil seinerseits einen Zwischenentscheid dar (Bertschi, § 19a N. 32), der nur unter den bereits wiedergegebenen Voraussetzungen angefochten werden kann (vorn E. 1.2.2).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 2'270.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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