Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2021.00184
Urteil
des Einzelrichters
vom 23. September 2021
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Sicherheitsdirektion Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
1.Migrationsamt des Kantons Zürich,
2.B, vertreten durch RA C, substituiert durch RA D,
3.E, vertreten durch B,
Mitbeteiligte,
betreffend Bestellung als unentgeltliche Rechtsvertreterin ,
hat sich ergeben:
I.
B, gemäss eigenen Angaben eine 1988 geborene Staatsangehörige Chinas, reiste 2014 in die Schweiz ein und ersuchte erfolglos um Asyl. 2015 brachte sie ihre Tochter E zur Welt. F, ein in der Schweiz aufenthaltsberechtigter Staatsangehöriger Chinas, anerkannte E nach der Geburt als sein Kind.
Mit Verfügung vom 29. Januar 2020 wies das Migrationsamt Gesuche von B und E um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung ab.
II.
B und E rekurrierten am 4. März 2020, vertreten durch Rechtsanwältin A, an die Sicherheitsdirektion und beantragten im Wesentlichen, unter Entschädigungsfolge sei ihnen eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen; in prozessualer Hinsicht ersuchten sie um Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege und Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands in der Person ihrer Rechtsvertreterin (Rekursverfahren Nr. 2020.0178).
Mit Zwischenentscheid vom 4. Februar 2021 hiess die Sicherheitsdirektion das Gesuch um Gewährung unentgeltlicher Prozessführung gut (Dispositiv-Ziff. I), wies das Gesuch um Bestellung von Rechtsanwältin A als unentgeltliche Rechtsvertreterin ab (Dispositiv-Ziff. II) und setzte B und E eine Frist bis 19. Februar 2021, um einen Rechtsbeistand bzw. eine Rechtsbeiständin als unentgeltliche Rechtsvertretung zu beantragen, ansonsten ihnen von Amtes wegen eine unentgeltliche Rechtsvertretung bestellt würde (Dispositiv-Ziff. III).
III.
Rechtsanwältin A führte am 10. März 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge und in Aufhebung von Dispositiv-Ziff. II des Entscheids der Sicherheitsdirektion vom 4. Februar 2021 sei sie für den Zeitraum vom 4. März 2020 bis zum 8. Februar 2021 als unentgeltliche Rechtsbeiständin von B und E im Rekursverfahren zu bestellen und als solche angemessen zu entschädigen. Die Sicherheitsdirektion schloss am 7. April 2021, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei das Rechtsmittel abzuweisen. Das Migrationsamt (Mitbeteiligter 1) äusserte sich nicht.
Mit Verfügung vom 27. Juli 2021 lud das Verwaltungsgericht B und E als Mitbeteiligte (2 und 3) dem Beschwerdeverfahren bei und setzte ihnen Frist für eine Stellungnahme zur Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin. In ihrer Stellungnahme vom 25. August 2021 sprachen sich B und E für die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführerin aus und stellten ein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung sowie um unentgeltliche Rechtsverbeiständung in der Person ihres neuen Rechtsvertreters, eventuell von dessen Substitutionsbevollmächtigter. Die Sicherheitsdirektion teilte hierauf mit Schreiben vom 3. September 2021 den Verzicht auf eine weitere Vernehmlassung mit. A liess sich nicht mehr vernehmen.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
Gegen Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über Anordnungen des Migrationsamts betreffend das Aufenthaltsrecht steht die Beschwerde an das Verwaltungsgericht nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) offen. Ist das Gericht in der Hauptsache zuständig, so ist es das auch für eine verfahrensleitende Anordnung wie die Nichtgewährung der unentgeltlichen Rechtspflege (Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 63; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 16 N. 122).
2.
Zunächst ist der Streitgegenstand zu bestimmen.
2.1 Die Beschwerde richtet sich ausdrücklich nur gegen Dispositiv-Ziff. II des Zwischenentscheids der Sicherheitsdirektion vom 4. Februar 2021, also gegen die Verweigerung der Einsetzung der Beschwerdeführerin als unentgeltlicher Rechtsvertreterin.
2.2 Die Beschwerdeführerin moniert, die Begründung des angefochtenen Zwischenentscheids müsse "geradezu als Ehrverletzung betrachtet werden". Dazu ist festzuhalten, dass die Begründung eines Entscheids kein zulässiges Anfechtungsobjekt bildet (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 5). Auf die entsprechenden Vorbringen ist nicht einzugehen (vgl. auch Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 31 N. 1). Weiter wird der Beschwerdegegnerin im Rahmen der Beschwerdebegründung vorgeworfen, sie habe die "verfassungsmässigen Schranken des freien Wahlrechts eines Anwalts" nicht beachtet, dabei das Rechtsgleichheitsgebot sowie in unzulässiger Weise die Wünsche der Mitbeteiligten 2 und 3 nicht berücksichtigt. Diese Kritik betrifft vor allem die Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsverbeiständung in einer von der Beschwerdeführerin verschiedenen Person und richtet sich mithin auch gegen Dispositiv-Ziff. III des Zwischenentscheids vom 4. Februar 2021. Es rechtfertigt sich vorliegend jedoch nicht, den Streitgegenstand mittels Beizugs der Begründung zu erweitern; vielmehr ist die Beschwerdeführerin als Rechtsanwältin auf ihre deutlich ausformulierten Anträge zu behaften (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 54 N. 1 in Verbindung mit § 23 N. 6 und 12).
2.3 Nach dem Gesagten beschränkt sich der Streitgegenstand auf die Weigerung der Beschwerdegegnerin, den Mitbeteiligten 2 und 3 für den Zeitraum ab Rekurserhebung bis zur am 8. Februar 2021 erfolgten Zustellung des angefochtenen Zwischenentscheids vom 4. Februar 2021 (an die Beschwerdeführerin) die Beschwerdeführerin als unentgeltliche Rechtsbeiständin zu bestellen bzw. diese für ihre Aufwendungen im genannten Zeitraum zu entschädigen. Nicht im Streit liegt demgegenüber Dispositiv-Ziff. III des angefochtenen Entscheids und damit die Anordnung der Beschwerdegegnerin, dass den Mitbeteiligten 2 und 3 von Amtes wegen eine unentgeltliche Rechtsvertretung bestellt werde, sofern jene nicht fristgerecht die Gewährung unentgeltlichen Rechtsbeistands in einer bestimmten, von der Beschwerdeführerin verschiedenen Person beantragen sollten.
3.
Die Beschwerdeführerin bringt im Wesentlichen vor, indem sie nicht als unentgeltliche Rechtsbeiständin bestellt worden sei, müsse sie das Honorar für ihre bereits erbrachten Bemühungen den Mitbeteiligten 2 und 3 direkt in Rechnung stellen. Diese seien aber mittellos; selbst eine Betreibung könne "nicht zum Ziel führen". Sie verfolgt mit ihrer Beschwerde mithin vermögensrechtliche Interessen, weshalb dem vorliegenden Verfahren ein Streitwert zukommt (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 13, vgl. VGr, 2. Mai 2019, VB.2018.00799, E. 1.1, und 6. November 2018, VB.2018.00508, E. 1). Dies gilt praxisgemäss ungeachtet dessen, dass die Hauptsache keinen Streitwert aufweist (vgl. etwa VGr, 30. April 2021, VB.2020.00257, E. 1 – 28. Mai 2020, VB.2020.00024, E. 1; a. M. Bertschi, § 38 b N. 12). Zur Höhe der beantragten Entschädigung äussert sich die Beschwerdeführerin nicht; eine Honorarnote für ihren Aufwand im hier interessierenden Zeitraum hat sie weder im Rekurs- noch im Beschwerdeverfahren eingereicht. Mangels gegenteiliger Hinweise ist von einem Streitwert in der Höhe von weniger als Fr. 20'000.- auszugehen. Damit und mangels grundsätzlicher Bedeutung der Streitsache ist der Einzelrichter zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG).
4.
4.1
4.1.1 Zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges, aktuelles Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Die Praxis unterscheidet diesbezüglich zwischen den Erfordernissen der formellen und der materiellen Beschwer. Formell beschwert ist, wer am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen hat und mit seinen Anträgen nicht oder nicht vollständig durchgedrungen ist. Das Erfordernis der formellen Beschwer muss jedoch nicht erfüllt sein, wenn jemand zu Unrecht und ohne eigenes Verschulden nicht am Verfahren teilnehmen konnte oder wenn die Parteistellung erst durch den angefochtenen Entscheid begründet wurde (Bertschi, § 21 N. 29–31). Das Erfordernis der materiellen Beschwer ist erfüllt, wenn die betreffende Person über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht. Es muss sich um einen eigenen, persönlichen praktischen Nutzen handeln, der sich unmittelbar aus der Korrektur des angefochtenen Entscheids ergibt (Bertschi, § 21 N. 13–17 mit Hinweisen). Ohne Weiteres rechtsmittellegitimiert sind in der Regel die Verfügungsadressatinnen und -adressaten, soweit sie formell beschwert sind (Bertschi, § 21 N. 41).
4.1.2 Dritte können unter bestimmten Voraussetzungen befugt sein, Anordnungen anzufechten, welche die Verfügungsadressatinnen und -adressaten belasten (Bertschi, § 21 N. 77). Die Legitimation setzt diesfalls voraus, dass sich der geltend gemachte Nachteil unmittelbar für die anfechtende Drittperson ergibt und nicht blosse Folge der Nachachtung der streitigen Anordnung ist. Könnte die Drittperson einen für sie günstigen Endentscheid gegenüber den Adressaten bzw. Adressatinnen überhaupt nicht durchsetzen, ist ihre Legitimation zu verneinen. Insbesondere wenn sich die Verfügungsadressatinnen und -adressaten mit einer sie belastenden Verfügung abgefunden haben, wenn also die Drittperson nicht parallel zu jenen, sondern an deren Stelle den Prozess führen will, dürfte die Drittperson im Allgemeinen keinen praktischen Nutzen am Verfahrensausgang geltend machen können (Bertschi, § 21 N. 78).
4.1.3 Adressatinnen des hier umstrittenen Zwischenentscheids sind die Mitbeteiligten 2 und 3, deren Gesuch um Bestellung der Beschwerdeführerin zur unentgeltlichen Rechtsbeiständin abgewiesen wurde, nicht aber die Beschwerdeführerin selbst. Die Mitbeteiligten 2 und 3 haben den Zwischenentscheid der Sicherheitsdirektion vom 4. Februar 2021 nicht angefochten.
4.2
4.2.1 Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG). Die Verfahrensgarantien des § 16 VRG statuieren keine über die verfassungsrechtlichen Minimalgarantien des Art. 29 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) hinausreichenden Ansprüche (Plüss, § 16 N. 4). Das Recht auf unentgeltliche Verbeiständung ist streng personenbezogen (BGr, 7. Februar 2007, 5P.417/2006, E. 1.2, auch zum Folgenden). Es steht der vertretenen Partei und nicht ihrem Rechtsbeistand bzw. ihrer Rechtsbeiständin zu. Ein (öffentlich-rechtliches) Rechtsverhältnis zwischen der Rechtsvertretung und dem Staat entsteht erst durch die Bestellung zum unentgeltlichen Rechtsbeistand bzw. zur unentgeltlichen Rechtsbeiständin (Stefan Meichssner, Das Grundrecht auf unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV], Basel 2008, S. 192 mit zahlreichen Hinweisen; Walter Fellmann, Anwaltsrecht, 2. A., Bern 2017, N 906). Ein Anspruch auf Bestellung zur unentgeltlichen Rechtsvertretung, mithin zur Einsetzung in ein öffentliches Amt, besteht nicht (Meichssner, S. 195 mit Hinweisen).
4.2.2 Demzufolge ist ein Beschwerderecht des Rechtsvertreters bzw. der Rechtsvertreterin gegen die eine unentgeltliche Verbeiständung ganz oder teilweise verweigernde Entscheidung grundsätzlich ausgeschlossen (Alfred Bühler, Berner Kommentar, 2012, Art. 121 ZPO N. 11). Zur Rechtsmittelerhebung gegen die Verweigerung der unentgeltlichen Rechtspflege ist daher grundsätzlich nur die vertretene Partei, nicht aber der Rechtsbeistand (im eigenen Namen) befugt. Umgekehrt ist nur der unentgeltliche Rechtsbeistand legitimiert, den Entscheid über seine Entschädigung anzufechten, um eine höhere Entschädigung zu beantragen (Bertschi, § 21 N. 85; Plüss, § 16 N. 111; BGr, 10. November 2016, 2C_253/2016, E. 1.2). Nach Teilen der zivilprozessualen Literatur ist der Rechtsbeistand zur Anfechtung seiner Nichteinsetzung befugt, wenn diese aus persönlichen oder fachlichen Gründen erfolgt (Frank Emmel, in: Thomas Sutter-Somm/Franz Hasenböhler/Christoph Leuenberger [Hrsg.], Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO], 3. A., Zürich etc. 2016, Art. 121 N. 2; Viktor Rüegg/Michael Rüegg, Basler Kommentar, 2017, Art. 121 ZPO N. 1; vgl. ferner auch BGE 147 I 1 E. 3.4). Ob dem in dieser allgemeinen Form zu folgen ist, kann offenbleiben, wie sich aus den folgenden Erwägungen ergibt.
4.3
4.3.1 Die Beschwerdegegnerin heisst im angefochtenen Zwischenentscheid das Gesuch der Mitbeteiligten 2 und 3 um unentgeltliche Prozessführung gut. Sie weist jedoch zum einen das Gesuch um Bestellung der Beschwerdeführerin als unentgeltliche Rechtsvertreterin ab und setzt zum andern den Mitbeteiligten 2 und 3 Frist für einen Antrag auf Bestellung einer anderen Person als unentgeltliche Rechtsvertretung. Die letztere Anordnung setzt voraus, dass der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege bejaht wird, was wiederum eine Gutheissung des entsprechenden Gesuchs (im Grundsatz) zur Folge haben muss. Das Dispositiv des angefochtenen Zwischenentscheids hält dies nicht fest und ist insofern lückenhaft. Aus den Erwägungen ergibt sich jedoch, dass die Vorinstanz den Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung ab der Gesuchseinreichung bzw. der Hängigkeit des Rekursverfahrens bejaht. Dies ist auch folgerichtig, sind doch für die Beurteilung des Gesuchs die Verhältnisse im Zeitpunkt der Gesuchseinreichung massgebend (BGE 142 III 138 E. 5.1; Plüss, § 16 N. 54, 79).
4.3.2 Die Beschwerdegegnerin verweigert die Bestellung der Beschwerdeführerin als unentgeltliche Rechtsbeiständin nicht nur für die Zukunft, sondern auch mit Bezug auf die bereits erfolgten Prozesshandlungen. Sie verwehrt damit der Beschwerdeführerin eine Entschädigung als unentgeltliche Rechtsbeiständin für bereits erbrachte Leistungen, obwohl sie den Anspruch von deren damaligen Mandantinnen auf unentgeltliche Rechtspflege bejaht. Die bereits erfolgten Prozesshandlungen können offensichtlich nicht mehr von einer anderen Vertretung ausgeführt werden. In diesem Umfang verfügt die Beschwerdegegnerin über keinerlei Ermessen, ob überhaupt jemand und gegebenenfalls wer als unentgeltliche Rechtsvertretung einzusetzen ist, und insoweit ist der angefochtene Entscheid in sich widersprüchlich. Der Beschwerdeführerin ist unter diesen besonderen Umständen und im genannten Umfang ein Anspruch auf Bestellung zur unentgeltlichen Rechtsvertretung zuzuerkennen. Ihre Situation entspricht derjenigen einer unentgeltlichen Rechtsvertretung, der die Entschädigung verweigert wird, und nicht derjenigen der Rechtsvertretung einer Person, deren Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung – etwa mangels hinreichender Substanziierung der Mittellosigkeit oder infolge offensichtlicher Aussichtslosigkeit des Rechtsmittels – abgewiesen wird.
4.3.3 Sodann hängt die Verwirklichung des Interesses der Beschwerdeführerin nicht vom Verhalten der Mitbeteiligten 2 und 3 ab. Diese könnten sich zwar mit der Verweigerung der Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung für den Zeitraum vom 4. März 2020 bis zum 8. Februar 2021 abfinden, etwa aufgrund der Annahme, dass ihnen gegenüber ohnehin keine Honorarforderungen gestellt werden dürften, weil die Beschwerdegegnerin ihren Anspruch auf unentgeltliche Rechtsverbeiständung sinngemäss ab der Gesuchseinreichung – die mit der Rekurserhebung erfolgte – bejaht hat (vgl. BGr, 26. September 2005, 2A.196/2005, E. 2.3; Walter Fellmann, in: ders./Gaudenz G. Zindel [Hrsg.], Kommentar zum Anwaltsgesetz, Zürich etc. 2011, Art. 12 N. 149a). Dies würde jedoch am Anspruch der Beschwerdeführerin gegenüber dem Staat nichts ändern. Das von der Beschwerdegegnerin erwähnte Recht der Mandantinnen, den Auftrag jederzeit zu widerrufen (Art. 404 Abs. 1 des Obligationenrechts vom 30. März 2011 [SR 220]), kann nicht rückwirkend geltend gemacht werden, weshalb es nicht zur Folge hat, dass die Entschädigung für bereits erbrachte Leistungen der Beschwerdeführerin vom Willen der Mitbeteiligten 2 und 3 abhinge.
4.3.4 Entgegen der Ansicht der Beschwerdegegnerin ist auch die formelle Beschwer gegeben, ungeachtet dessen, dass die Beschwerdeführerin den Antrag auf Bestellung als unentgeltliche Rechtsbeiständin richtigerweise nicht im eigenen Namen stellte. Ihre Parteistellung wurde durch den angefochtenen Entscheid begründet (vgl. Bertschi, § 21 N. 31).
4.3.5 Demnach ist die Beschwerdeführerin durch die Weigerung der Beschwerdegegnerin, sie in der hier fraglichen Zeitspanne als unentgeltliche Rechtsvertreterin der Mitbeteiligten 2 und 3 einzusetzen, in eigenen schutzwürdigen Interessen betroffen und zur Beschwerdeführung im eigenen Namen legitimiert.
5.
5.1 Selbständig eröffnete Zwischenentscheide, welche – wie hier – weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen, sind nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG und Art. 93 Abs. 1 BGG nur anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Diese Voraussetzungen werden im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur sinngemäss angewendet, was erlaubt, zugunsten der Anfechtbarkeit von der restriktiven Praxis des Bundesgerichts abzuweichen (vgl. VGr, 28. Februar 2013, VB.2012.00558, E. 1.2; Bertschi, § 19a N. 58). Ob die Voraussetzungen zur ausnahmsweisen Zulässigkeit der Anfechtung eines Zwischenentscheids gegeben sind, ist grundsätzlich von Amtes wegen abzuklären; soweit sie aber nicht ins Auge springen, sind sie zu substanziieren (Bertschi, § 19a N. 47 und 54).
5.2 Die Beschwerdeführerin äussert sich nicht zu den Voraussetzungen der Anfechtung eines Zwischenentscheids, doch ergibt sich ohne Weiteres aus dem angefochtenen Entscheid, dass diese gegeben sind: Der Zwischenentscheid vom 4. Februar 2021 bzw. die Beendung des Mandats der Beschwerdeführerin in Befolgung seiner Dispositiv-Ziff. III führten dazu, dass die Beschwerdeführerin nicht mehr als Parteivertreterin am Hauptverfahren beteiligt ist. Für sie kommt er einem Endentscheid gleich. Es kann ihr nicht zugemutet werden, ihre Beschwerde erst gegen den Endentscheid in der Sache zu erheben, zumal sie nicht mit genügender Sicherheit davon ausgehen kann, dass dieser ihr eröffnet würde. Sie ist daher zur direkten Anfechtung des Zwischenentscheids befugt (vgl. BGE 133 IV 335 E. 5).
5.3 Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
6.
6.1 Die Vorinstanz begründet ausführlich ihre Ansicht, dass die Beschwerdeführerin nicht in der Lage sei, die Interessen der Mitbeteiligten 2 und 3 wirksam wahrzunehmen. Damit legt sie zwar dar, weshalb sie die Beschwerdeführerin für die Zukunft nicht als unentgeltliche Rechtsbeiständin berufen wollte, sondern die Mitbeteiligten 2 und 3 einlud, die Berufung einer anderen Person als unentgeltliche Rechtsvertretung zu beantragen. Aus dieser Begründung ergibt sich jedoch nicht, weshalb die Beschwerdeführerin für die bereits erfolgten Prozesshandlungen nicht als unentgeltliche Rechtsbeiständin bestellt bzw. ihr eine Entschädigung dafür ganz verweigert wurde.
6.2 Die Beschwerdeführerin hat im Namen der Mitbeteiligten 2 und 3 eine den Anforderungen von § 23 Abs. 1 VRG genügende Rekursschrift eingereicht. Davon ging auch die Beschwerdegegnerin aus, hätte sie doch andernfalls das Rekursverfahren ohne Weiterungen durch Nichteintreten erledigen bzw. allenfalls den Mitbeteiligten 2 und 3 gemäss § 23 Abs. 2 VRG eine kurze Frist zur Behebung des Mangels (in Verbindung mit der Einladung zur Bezeichnung einer neuen unentgeltlichen Rechtsvertretung) setzen müssen. Für das Verfassen der Rekursschrift und für ihre weiteren Prozesshandlungen ist die Beschwerdeführerin angemessen zu entschädigen. Die Zweifel der Beschwerdegegnerin, ob die Beschwerdeführerin vor der Rekurserhebung mit ihrer Mandantschaft Rücksprache nahm, und die Kritik am Inhalt der Rekursschrift und an der Prozessführung ändern daran nichts. Die beanstandeten Mängel – die von der Beschwerdeführerin bestritten werden – sind allenfalls bei der Prüfung der Honorarnote zu berücksichtigen. Sie rechtfertigen aber nicht den Verzicht auf die Bestellung als unentgeltliche Rechtsvertretung bzw. auf jegliche Entschädigung.
6.3 Die Beschwerde ist demnach insoweit gutzuheissen, als die Beschwerdeführerin für die bereits erfolgten Prozesshandlungen als unentgeltliche Rechtsbeiständin der Mitbeteiligten 2 und 3 zu bestellen ist. Die Sache ist an die Vorinstanz zur Festsetzung einer angemessenen Entschädigung zurückzuweisen.
7.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Die Beschwerdegegnerin hat sodann der in eigener Sache prozessierenden Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung auszurichten (§ 17 Abs. 2 VRG), weil der Beizug einer externen Vertretung gerechtfertigt gewesen wäre und die Beschwerdeführerin den Anspruch auf Entschädigung für die Erfüllung einer Aufgabe geltend macht, die sie im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Auftragsverhältnisses wahrnimmt (Plüss, § 17 N. 49; BGr, 11. Februar 2011, 8C_676/2010, E. 6). Die Mitbeteiligten 2 und 3 haben keine Parteientschädigung beantragt.
8.
8.1 Aufgrund des Verfahrensausgangs ist das Gesuch der Mitbeteiligten 2 und 3 um unentgeltliche Prozessführung als gegenstandslos geworden abzuschreiben. Jenes um unentgeltliche Rechtspflege ist gutzuheissen: Die Mitbeteiligten 2 und 3 gehören grundsätzlich zu den anspruchsberechtigten Verfahrensbeteiligten (Plüss, § 16 N. 10); sie beziehen Nothilfe und sind somit mittellos, die von ihnen unterstützten Anträge waren nicht aussichtslos, und für die Beantwortung der streitigen prozessualen Fragen waren sie auf eine Rechtsvertretung angewiesen.
8.2 Gemäss § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (LS 175.252) wird der unentgeltlichen Rechtsvertretung der notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen separat entschädigt werden. Die Entschädigung beträgt nach § 3 der Verordnung über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010 (LS 215.3) in der Regel Fr. 220.- pro Stunde.
8.3 Die Rechtsvertreterin der Mitbeteiligten 2 und 3 reichte am 22. September 2021 eine Kostennote ein, in der sie für ihre Aufwendungen im Beschwerdeverfahren einen Aufwand von 7,9 Stunden sowie Barauslagen von Fr. 25.30 zuzüglich Mehrwertsteuern ausweist. Der geltend gemachte (Stunden-)Aufwand erscheint insbesondere in Bezug auf das Studium der Präsidialverfügung vom 27. Juli 2021 und die verschiedenen Besprechungen mit der Klientschaft als deutlich zu hoch. Es ist ein solcher von 5,5 Stunden noch angemessen; die Kostennote ist entsprechend zu kürzen. Demnach gilt es die Rechtsvertreterin der Mitbeteiligten 2 und 3 für ihren Aufwand im verwaltungsgerichtlichen Verfahren mit Fr. 1'330.40 (5,5 Stunden à Fr. 220.- [= Fr. 1'210.-] + Fr. 25.30 zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuern) zu entschädigen.
8.4 Die Mitbeteiligten 2 und 3 sind auf § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam zu machen, wonach eine Partei, der unentgeltliche Rechtsvertretung gewährt wurde, Nachzahlung leisten muss, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
9.
Zur Rechtmittelbelehrung des nachfolgenden Verfügungsdispositivs ist Folgendes zu erläutern: Da der hier angefochtene prozessleitende Entscheid der Beschwerdegegnerin vom 4. Februar 2021 für die Mitbeteiligten einen Zwischenentscheid darstellt, ist die vorliegende Verfügung für sie ebenfalls ein solcher (Bertschi, § 19a N. 32). Das Bundesgericht lässt sich daher insoweit im Sinn des Art. 93 BGG nur anrufen, wenn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil drohte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen könnte und so einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.
Demgemäss verfügt der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. II des Zwischenentscheids der Sicherheitsdirektion vom 4. Februar 2021 wird aufgehoben, soweit sie sich auf die Zeit bis zum 8. Februar 2021 bezieht. Die Beschwerdeführerin wird für den Zeitraum vom 4. März 2020 bis zum 8. Februar 2021 als unentgeltliche Rechtsvertreterin der Mitbeteiligten 2 und 3 im Rekursverfahren Nr. 2020.0178 bestellt. Die Beschwerdegegnerin wird eingeladen, die Entschädigung festzusetzen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 215.-- Zustellkosten,
Fr. 1'215.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.
Das Gesuch der Mitbeteiligten 2 und 3 um unentgeltliche Prozessführung wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
Das Gesuch der Mitbeteiligten 2 und 3 um unentgeltliche Rechtsvertretung wird gutgeheissen. Den Mitbeteiligten 2 und 3 wird in der Person von Rechtsanwältin D eine unentgeltliche Rechtsbeiständin bestellt.
Rechtsanwältin D wird für ihren Aufwand mit Fr. 1'330.40 (inklusive Mehrwertsteuer) aus der Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht der Mitbeteiligten 2 und 3 bleibt vorbehalten.
Gegen diese Verfügung kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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