Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2021.00138
Urteil
der 4. Kammer
vom 27. Mai 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber David Henseler.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeindeamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Anerkennung einer im Ausland erfolgten Adoption (Wiedererwägung),
hat sich ergeben:
I.
A. Die schweizerisch-nigerianische Doppelbürgerin A, geboren 1965, adoptierte am 1. August 2013 in Nigeria ihren Neffen C (geboren 1999). Am 20. April 2017 adoptierte sie ausserdem dessen Geschwister D (geboren 2007), E (geboren 2010) und F (geboren 2015). Mit Verfügung vom 29. Mai 2019 ordnete das Gemeindeamt des Kantons Zürich (GAZ) an, dass die Adoptionen in der Schweiz nicht anerkannt werden. Die Verfügung blieb unangefochten.
B. Am 26. Oktober 2020 liess die nunmehr anwaltlich vertretene A beim GAZ um Wiedererwägung ersuchen. Dieses trat mit Verfügung vom 10. November 2020 nicht auf das Gesuch ein.
II.
Dagegen rekurrierte A bei der Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich (Justizdirektion). Diese wies den Rekurs mit Verfügung vom 21. Januar 2021 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte A die Verfahrenskosten von Fr. 500.- (Dispositiv-Ziff. II) und sprach in Dispositiv-Ziff. III keine Parteientschädigung zu.
III.
Am 22. Februar 2021 liess A Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung der Vorinstanz aufzuheben und das GAZ anzuweisen, auf das Wiedererwägungsgesuch vom 26. Oktober 2020 einzutreten; ausserdem sei das GAZ anzuweisen, die am
Unter Einreichung der Akten des Rekursverfahrens liess sich die Justizdirektion am 1. März 2021 mit dem Antrag auf Abweisung der Beschwerde vernehmen. Das GAZ beantragte am 12. März 2021 die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge.
Die Kammer erwägt:
1.
Für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Justizdirektion über Anordnungen betreffend die Anerkennung ausländischer Entscheidungen über den Zivilstand ist das Verwaltungsgericht nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Verbindung mit Art. 90 Abs. 2 der (eidgenössischen) Zivilstandsverordnung vom 28. April 2004 (ZStV, SR 211.112.2) und § 12 Abs. 1 der Kantonalen Zivilstandsverordnung vom 1. Dezember 2004 (ZVO, LS 231.1) sowie Art. 32 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Internationale Privatrecht vom 18. Dezember 1987 (IPRG, SR 291) zuständig.
Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Ausländische Adoptionen werden in der Schweiz anerkannt, wenn sie im Staat des Wohnsitzes oder im Heimatstaat der adoptierenden Person oder der adoptierenden Ehegatten ausgesprochen worden sind (Art. 78 Abs. 1 IPRG; vgl. Art. 26 lit. a IPRG). Dabei hat die zuständige Schweizer Behörde unter anderem zu prüfen, ob kein Verweigerungsgrund im Sinn von Art. 27 IPRG vorliegt (Art. 25 lit. c IPRG).
Mit Verfügung vom 29. Mai 2019 ordnete der Beschwerdegegner an, dass die Adoptionen von C, D, E und F durch die Beschwerdeführerin in der Schweiz nicht anerkannt werden, da bei den ausgesprochenen Adoptionen nicht das Kindswohl "im Zentrum der Überlegungen stand" und sie somit dem materiellen Ordre public im Sinn von Art. 27 Abs. 1 IPRG widersprechen würden. Diese Verfügung blieb unangefochten und erwuchs damit in Rechtskraft.
2.2 Eine erstinstanzliche kantonale Behörde muss sich mit einem Wiedererwägungsgesuch befassen und allenfalls auf eine rechtskräftige Verfügung bzw. einen Einspracheentscheid, der nicht Gegenstand materieller richterlicher Beurteilung war, zurückkommen, wenn sich eine entsprechende Pflicht aus dem kantonalen Recht ergibt oder direkt aus der Bundesverfassung fliessende Grundsätze dies gebieten. Ersteres liegt – im Sinn einer Revision gemäss §§ 86a–86d VRG – vor, wenn die gesuchstellende Person erhebliche Tatsachen oder Beweismittel geltend macht, die ihr im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für sie rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung bestand (BGE 138 I 61 E. 4.3, 136 II 177, E. 2.1, 127 I 133 E. 6 [je mit Hinweisen]; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 14 f.). Aus Art. 29 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) kann sich zudem ein Anspruch auf Wiedererwägung einer rechtskräftigen Dauerverfügung oder einer anderen in die Zukunft wirkenden Verfügung ergeben; dafür ist vorausgesetzt, dass sich die massgebenden Sachumstände oder Rechtsgrundlagen seit dem Entscheid wesentlich geändert haben (sogenannte Anpassung). Diese Voraussetzungen sind auch bei negativen, in die Zukunft wirkenden Verfügungen, wie etwa der Verweigerung der Anerkennung einer Adoption, zu prüfen (sog. Quasi-Anpassung, vgl. VGr, 7. Januar 2021, VB.2020.00008, E. 2.2 – 3. September 2014, VB.2014.00390, E. 1.2; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 17 f. und N. 20).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin bringt vor, der Beschwerdegegner hätte aufgrund neuer Tatsachen und Beweismittel auf das Wiedererwägungsgesuch eintreten müssen. Im Einzelnen verweist sie auf folgende Sachverhalte: HIV-Erkrankung der leiblichen Eltern und damit verbundener "Verlust der Fähigkeit (…), sich um die Kinder zu kümmern", "starke Verschlechterung der Lage aufgrund der Coronapandemie", "[a]llgemeine Verschlechterung der Sicherheitslage in Nigeria, insbesondere in Lagos", "[g]ute Beziehung mit Adoptivmutter" und "Wille der Kinder". Ausserdem habe sich der Gesundheitszustand der Tante der vier Adoptivkinder, welche sich bisher an der Kinderbetreuung beteiligt habe, verschlechtert; überdies wohne der leibliche Vater aufgrund gesundheitlicher Beschwerden nicht mehr bei der Familie.
3.2 Nachfolgend ist zu prüfen, ob gestützt auf diese Vorbringen von einer wesentlichen Änderung der Sachlage auszugehen ist.
3.2.1 Mit Blick auf die HIV-Infektion der leiblichen Eltern der vier Adoptivkinder ist festzuhalten, dass diese bereits im Gesuchsverfahren hätte vorgebracht werden können. Die Beschwerdeführerin ging jedoch damals nicht darauf ein und äusserte sich auch nicht dazu, ob und inwiefern sich diese Erkrankung auf die Fähigkeit der leiblichen Eltern auswirkt, sich um die Kinder zu kümmern. Der Beschwerdegegner hatte demnach keinen Grund, sich vertieft mit dem Gesundheitszustand der leiblichen Eltern auseinanderzusetzen. Ohnehin geht bereits aus den nigerianischen Adoptionsakten hervor, dass Letztere "health challenges" hatten bzw. haben, sich gegenüber den Behörden aber weigerten, nähere Angaben dazu zu machen. Ausserdem wurde in diesem Zusammenhang in den Adoptionsakten ausdrücklich darauf hingewiesen, dass C HIV-positiv sei. Dadurch wurde – implizit – zum Ausdruck gebracht, dass wohl auch dessen Eltern HIV-positiv sind.
Überdies ergibt sich aus den neu eingereichten ärztlichen Berichten keine wesentliche Änderung der massgeblichen Sachumstände. Denn im Rahmen der vorliegend strittigen Anerkennung einer ausländischen Adoption ist nicht von zentraler Bedeutung, an welcher Krankheit bzw. an welchen Krankheiten genau die leiblichen Eltern leiden; vielmehr ist deren konkrete Auswirkung ausschlaggebend. Aus den Akten geht diesbezüglich gerade nicht hervor, dass sich der Gesundheitszustand der leiblichen Eltern seit der Verweigerung der Anerkennung der Adoptionen wesentlich verändert bzw. verschlechtert hätte. Aus einem Arztbericht vom 2. Dezember 2020 betreffend die leibliche Mutter geht etwa hervor, dass sich diese bereits am 3. Mai 2017 wegen Sehbeschwerden und "facial palsy" in eine Klinik begeben habe und deswegen (weiterhin) in Behandlung sei. Eine Verschlechterung dieser Beschwerden seit der Verfügung vom 29. Mai 2019 ergibt sich daraus jedoch nicht. Dass die Mutter der Adoptivkinder aufgrund ihrer gesundheitlichen Beschwerden nicht mehr in der Lage wäre, sich um ihre Kinder zu kümmern, ist demnach nicht belegt. Ebenso verhält es sich mit dem Vorbringen, die Beschwerdeführerin müsse "immer wieder eine Person suchen und anstellen, damit diese sich um die Kinder kümmern kann".
3.2.2 Ob und gegebenenfalls seit wann der leibliche Vater der Adoptivkinder nicht mehr bei der Familie in Lagos wohnt, lässt sich gestützt auf die Akten nicht mit Sicherheit beurteilen. Aus dem "Medical Report" von Dr. G vom 13. Oktober 2020 geht hervor, dass sowohl der Vater als auch die Mutter in Lagos, namentlich am Institut H, wegen ihrer HIV-Infektion in Behandlung seien. Im Schreiben des Spitals I vom 20. November 2020, welches erstmals im Rahmen des Rekursverfahrens eingereicht wurde, wird dagegen festgehalten, dass der leibliche Vater der Adoptivkinder bereits im November 2019 von Lagos nach J gezogen sei, wo er sich auch in medizinischer Behandlung befinde. Weitere Belege für einen Um- bzw. Wegzug des leiblichen Vaters der vier Kinder nach J können den Akten nicht entnommen werden. Doch selbst wenn angenommen würde, dass der Vater seit November 2019 getrennt von seiner Familie lebt, würde dieser Umstand noch keinen Anspruch auf Wiedererwägung begründen. Denn wie aufgezeigt, kann sich die Mutter der Adoptivkinder weiterhin um diese kümmern. Dabei ist überdies zu berücksichtigen, dass der älteste, heute rund 22-jährige Sohn bereits seit 2018 nicht mehr gemeinsam mit der Familie in Lagos wohnt, da er Hochschule K in L, Nigeria, besucht, wo er über eine Einzimmerwohnung verfügt.
Mit Blick auf den Gesundheitszustand der Tante, das heisst der Schwester der Beschwerdeführerin, geht aus den im Rahmen des Rekursverfahrens eingereichten Akten hervor, dass diese vor einigen Jahren ("some years ago") einen Verkehrsunfall erlitten habe und seither in physiotherapeutischer und ärztlicher Behandlung sei. Damit ist jedoch nicht dargetan, dass sich ihre gesundheitlichen Beschwerden seit dem ersten Gesuchsverfahren wesentlich verschlechtert hätten. Gemäss Angaben der Beschwerdeführerin gegenüber dem Beschwerdegegner im März 2018 und damit wohl nach dem Unfall war die Tante damals in der Lage, sich um D zu kümmern.
3.2.3 Betreffend die behauptete "starke Verschlechterung der Lage aufgrund der Coronapandemie" ist festzuhalten, dass sich diese selbstredend auf der ganzen Welt auswirkt und wohl in allen Ländern die ärmere Bevölkerung härter trifft als die wohlhabendere. Überdies hatten die leiblichen Eltern bereits im Rahmen des Adoptionsverfahrens angegeben, dass auch "lack of funds" ein Grund für ihre Entscheidung gewesen sei, einer Adoption zuzustimmen. Somit kann die seit Ausbruch des Coronavirus gewachsene Armut, welche wohl auch die leiblichen Eltern der vier Adoptivkinder betrifft, im vorliegenden Kontext nicht als wesentliche Änderung der massgeblichen Umstände qualifiziert werden. Überdies erwähnten sowohl die Beschwerdeführerin als auch die leiblichen Eltern im Adoptionsverfahren, dass Erstere (gemeinsam mit ihrem Ehemann) finanziell für die vier Kinder sorge. Wie aus den Akten hervorgeht, tut sie dies auch weiterhin. Schliesslich vermag auch die vorübergehende Schliessung der Schulen in Nigeria aufgrund der Coronavirus-Pandemie keinen Anspruch auf Wiedererwägung zu begründen.
3.2.4 Sodann stellt sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt, die Sicherheitslage in Nigeria, insbesondere in Lagos, habe sich "drastisch verschlechtert". Sie beruft sich dabei auf zahlreiche Berichte von Medien und von verschiedenen NGOs. Diese beschlagen jedoch einerseits Proteste und Demonstrationen etwa gegen Polizeigewalt und andererseits Konflikte zwischen verschiedenen Bevölkerungsgruppen (insbesondere zwischen [muslimischen] Hirten und [christlichen] Landwirten). Inwiefern die vier Adoptivkinder bzw. deren leibliche Eltern durch die Proteste in Lagos direkt betroffen wären, führt die Beschwerdeführerin nicht aus. Ohnehin geht aus den von ihr zitierten Berichten hervor, dass vor allem in gehobenen Vierteln der Stadt etwa Autos angezündet oder Einkaufsläden geplündert worden seien. Ebenso wird darin festgehalten, dass Boko Haram (weiterhin) vorwiegend im Nordwesten Nigerias aktiv ist. In dieser Region konzentrieren sich auch die erwähnten Konflikte zwischen Hirten und Landwirten. Weshalb diese Konflikte für die Anerkennung der Adoptionen von Bedeutung wären, ist nicht ersichtlich. Schliesslich besteht in Nigeria keine landesweite Gewaltsituation, und die erwähnten Konflikte zwischen Christen und Muslimen konzentrieren sich insbesondere auf den sog. "Middle Belt", die Grenzregion zwischen dem mehrheitlich christlichen Süden und dem überwiegend muslimischen Norden (BVGr, 11. November 2020, E-4816/2020, E. 7.2.1).
3.2.5 Schliesslich wird aufgrund der Eingaben der Beschwerdeführerin nicht klar, inwiefern sich die Beziehung der Adoptivkinder zu ihr seit dem 29. Mai 2019 verändert bzw. verbessert haben soll. Da die Beschwerdeführerin – soweit ersichtlich – zuletzt im April 2017 in Nigeria war, erscheint zweifelhaft, dass sich die Beziehung seit der Verfügung vom 29. Mai 2019 tatsächlich intensiviert hat. Ohnehin gab die Beschwerdeführerin bereits im Gesuchsverfahren an, täglich per Telefon und mit Videoanrufen Kontakt mit ihren Adoptivkindern zu haben. Abgesehen von einem handschriftlichen Brief von C (namens aller vier Kinder), sind den Akten keinerlei Hinweise darauf zu entnehmen, dass diese und die Beschwerdeführerin wirklich täglichen bzw. regelmässigen Kontakt unterhalten. Schliesslich vermögen auch die Fotos der Beschwerdeführerin mit den Adoptivkindern und die eingereichten Überweisungsbelege keine wesentliche Änderung des Sachverhalts nachzuweisen. Denn die Beschwerdeführerin gab bereits im ersten Gesuchsverfahren an, in der Vergangenheit alle zwei bis drei Jahre Ferien in Nigeria verbracht zu haben; ebenso deponierte sie damals, dass sie und ihr Ehemann "für die finanzielle Unterstützung der Kinder verantwortlich" seien. Die Fotos und Quittungen belegen demnach keine wesentliche Änderung des Sachverhalts.
3.3 Nach dem Gesagten vermochte die Beschwerdeführerin keine wesentliche Änderung der massgebenden Sachumstände darzutun. Der Beschwerdegegner ist demnach zu Recht nicht auf das Wiedererwägungsgesuch eingetreten.
Daran ändert auch der Hinweis der Beschwerdeführerin auf Art. 3 des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes (KRK, SR 0.107) nichts. Ohnehin berücksichtigte der Beschwerdegegner das Kindswohl im Rahmen seiner Nichteintretensverfügung ausdrücklich.
4.
4.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
4.2 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und ist ihr eine Parteientschädigung zu versagen (§ 17 Abs. 2 VRG).
4.3 Dem in seinem amtlichen Wirkungsbereich tätig gewordenen Beschwerdegegner steht keine Parteientschädigung zu (vgl. VGr, 30. April 2020, VB.2019.00572, E. 9.2 Abs. 2 mit Hinweisen; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 1'570.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in Zivilsachen nach Art. 72 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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