Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2021.00102
Beschluss
der 3. Kammer
vom 29. Juli 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Yannick Weber.
In Sachen
1.Bezirksrat A,
2.B,
3.C,
4.D,
Beschwerdeführende,
gegen
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
und
G,
Mitbeteiligter,
betreffend Ausstand/Bezeichnung einer Ersatzbehörde,
hat sich ergeben:
I.
A. Am 18. April 2018 erhob G beim Bezirksrat A Rekurs gegen einen ihn betreffenden Beschluss der Sozialbehörde F vom 7. März 2018. Mit Beschluss vom 6. Mai 2019 wies der Bezirksrat A den Rekurs ab, soweit er darauf eintrat. An diesem Beschluss wirkten Bezirksratsvizepräsidentin C, Bezirksrat D und Ersatzmitglied E mit.
B. Das Verwaltungsgericht hiess eine Beschwerde von G gegen den Beschluss des Bezirksrats A vom 6. Mai 2019 mit Urteil VB.2019.00401 vom 28. November 2019 gut, soweit es darauf eintrat, und wies die Sache zur Durchführung eines neuen Rekursverfahrens unter Ausschluss von Ersatzmitglied E, der zufolge Ehe mit einem Mitglied der Vorinstanz in den Ausstand zu treten habe, an den Bezirksrat zurück. Der Bezirksrat A eröffnete in der Folge für die Behandlung des Rekurses von G vom 18. April 2018 ein neues Verfahren mit der Geschäftsnummer H.
II.
Mit Schreiben vom 28. September 2020 ersuchte der Bezirksrat A den Regierungsrat darum, ihm den Ausstand zu genehmigen und das Rekursverfahren mit der Geschäftsnummer H einem anderen Bezirksrat zur Bearbeitung zu überweisen. Der Regierungsrat trat mit Beschluss Nr. 1238 vom 16. Dezember 2020 nicht auf die Anträge ein.
III.
A. Gegen diesen Beschluss gelangten der Bezirksrat A, Bezirksratspräsident B, Bezirksratsvizepräsidentin C und Bezirksrat D am 4. Februar 2021 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragten, der Beschluss Nr. 1238 des Regierungsrats vom 16. Dezember 2020 sei aufzuheben und die Sache sei dem Regierungsrat zum neuen Entscheid zurückzuweisen, wobei der Regierungsrat anzuweisen sei, auf die Anträge einzutreten und das Rekursverfahren H an einen anderen Bezirksrat zu überweisen. Eventualiter sei über die Anträge des Bezirksrats im Schreiben vom 28. September 2020 durch das Verwaltungsgericht zu befinden.
B. Die Direktion der Justiz und des Innern beantragte am 19. Februar 2021 namens des Regierungsrates Nichteintreten auf die Beschwerde, eventualiter deren Abweisung. Nachdem der Bezirksrat A mit Schreiben vom 15. April 2021 Verzicht auf eine Vernehmlassung hierzu erklärt hatte, reichte er am 22. April 2021 eine weitere Eingabe ein.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht erledigt Streitigkeiten in Dreierbesetzung (§ 38 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG; LS 175.2]). Da nach den folgenden Erwägungen ohnehin nicht auf die Beschwerde einzutreten ist, kann offenbleiben, ob der angefochtene Beschluss des Beschwerdegegners überhaupt als Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG zu qualifizieren ist, gegen die gemäss § 19 Abs. 2 lit. a VRG die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offensteht (§ 41 Abs. 1 VRG).
2.
2.1 Eine Beschwerdeerhebung an das Verwaltungsgericht setzt Parteifähigkeit voraus (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 21–21a N. 2 f.). Darunter ist die Fähigkeit zu verstehen, im Verfahren unter eigenem Namen als Partei aufzutreten; parteifähig ist, wer rechtsfähig ist (BGr, 24. Oktober 2011, 2C_303/2010, E. 2.3). Eine Behörde kann gegebenenfalls als Organ des parteifähigen Gemeinwesens ein Rechtsmittel erheben. Anders als natürliche Personen sowie juristische Personen des Privatrechts und des öffentlichen Rechts sind Behörden hingegen grundsätzlich nicht parteifähig, wenn sie nicht für ein parteifähiges Gemeinwesen handeln, ausser sie können sich zur Rechtsmittelerhebung auf eine gesetzliche Ermächtigung stützen (zum Ganzen Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 21–21a N. 4 ff., insb. N. 6). Die Parteifähigkeit einer Behörde ist in letzteren Konstellationen Ausfluss eines gesetzgeberischen Entscheids, eine staatliche Stelle verfahrensrechtlich in die Selbständigkeit zu entlassen (Michael Pflüger, Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, Zürich/St. Gallen 2013, Rz. 445). Fehlt einer Behörde die Parteifähigkeit, ist auf ihre in eigenem Namen erhobene Beschwerde nicht einzutreten, ohne dass die Beschwerdebefugnis geprüft werden müsste (Pflüger, Rz. 460).
2.2 Zur dezentralen Erfüllung kantonaler Aufgaben ist der Kanton in Bezirke eingeteilt (Art. 96 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV; LS 101]). Bereits nach der zuvor geltenden Verfassung des eidgenössischen Standes Zürich vom 18. April 1869 war der Kanton Zürich in Bezirke eingeteilt, die keine öffentlich-rechtlichen Körperschaften, sondern bloss staatliche Verwaltungs- und Gerichtssprengel darstellten. Die Bezirksbehörden waren Organe des Kantons, weshalb ein Bezirksrat als nicht rechtsfähige, kantonale Behörde mangels Parteifähigkeit kein Rechtsmittel in eigenem Namen erheben durfte (VGr, 11. März 1966, in: ZBl 67/1966 S. 312, E. 2; BGE 49 I 461, 463). Die geltende Kantonsverfassung hat daran nichts geändert: Die Bezirke sind weiterhin blosse Verwaltungseinheiten des Kantons und die Bezirksbehörden sind kantonale Behörden, deren örtliche Zuständigkeit sich je auf ein bestimmtes Gebiet erstreckt (Evi Schwarzenbach in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach, Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 80 N. 4 und Art. 96 N. 1).
2.3 Weder der Bezirk A noch der Bezirksrat als Behörde sind nach dem Dargelegten parteifähig. Für ein prozessuales Handeln als vertretungsbefugtes Organ im Namen eines parteifähigen Gemeinwesens fehlt dem Bezirksrat die Berechtigung; insbesondere kann er nicht für den Kanton auftreten, der Regierungsratsentscheide zudem ohnehin nicht anfechten könnte (vgl. VGr, 17. Dezember 2008, VB.2007.00398, E. 2.3). Da sich der Bezirksrat A auch auf keine (spezial-)gesetzliche Ermächtigung zur Beschwerdeerhebung in eigenem Namen stützen kann, ist auf seine Beschwerde mangels Parteifähigkeit nicht einzutreten.
3.
3.1 Neben dem Bezirksrat als Behörde erhoben auch sein Präsident, seine Vizepräsidentin und ein Bezirksratsmitglied in eigenem Namen Beschwerde gegen den Regierungsratsbeschluss vom 16. Dezember 2020. Sie bringen vor, ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung zu haben, weil sie als Mitglieder einer Kollegialbehörde und grundsätzlich nicht als Mitglieder mit Einzelzuständigkeitsbefugnissen gewählt seien. Nach der im angefochtenen Beschluss vertretenen Auffassung sei der Bezirksrat mit nur zwei Mitgliedern beschlussfähig und bei Stimmengleichheit die Stimme des Vorsitzenden ausschlaggebend, was faktisch auf eine Einzelzuständigkeit hinausliefe. Sie machen hingegen nicht geltend, dass sie als Privatpersonen in schutzwürdigen persönlichen Interessen betroffen wären.
3.2 Zur Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist legitimiert, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Die das Rechtsmittel erhebende Person muss einen eigenen, persönlichen, praktischen Nutzen an dessen Gutheissung dartun; die Wahrnehmung öffentlicher Interessen oder Interessen Dritter genügt nicht (Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 16). Auch das Bundesgericht betrachtet in ständiger Rechtsprechung das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung nicht als schutzwürdiges Interesse im Sinn von Art. 89 Abs. 1 lit. c des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG [SR 173.110]; BGr, 3. Dezember 2020, 1C_506/2020, E. 2.5 mit Hinweisen). Der Grundsatz der Einheit des Verfahrens nach Art. 111 Abs. 1 BGG verlangt im kantonalen Verfahren daher kein Eintreten auf eine Beschwerde, wenn die Legitimation lediglich mit dem Interesse an der richtigen Rechtsanwendung begründet wird (vgl. Bertschi, § 21 N. 3).
3.3 Nach der konstanten Rechtsprechung des Verwaltungs- wie auch des Bundesgerichts vermochte allein das (öffentliche) Interesse an der richtigen Rechtsanwendung bzw. am korrekten Gang der Behördentätigkeit den Mitgliedern einer Behörde noch keine Beschwerdelegitimation zu verschaffen (VGr, 23. März 2021, AN.2020.00021, E. 1.2.2 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Das Bundesgericht scheint nach seiner jüngsten Praxis zur Beschwerdelegitimation von Behördenmitgliedern nunmehr zu verlangen, dass die beschwerdeführende Person spezifisch in ihrer Stellung als Mitglied dieser Behörde berührt ist, während die blosse Zugehörigkeit zu einer Behörde für sich allein keine Legitimation begründet (BGE 144 I 43 = Pra 107 [2018] Nr. 92, E. 2.1 f.). Von Ersterem ging es in dem betreffenden (konkreten) Fall aus, weil der dort strittige Erlass das parlamentarische Initiativrecht auf die Ersatzabgeordneten eines kantonalen Parlaments ausgeweitet und so dazu geführt hätte, dass der Beschwerdeführer als ordentliches Mitglied dieses Parlaments gegebenenfalls eine grössere Zahl an Geschäften zu bearbeiten gehabt hätte. Daraus liesse sich allenfalls ableiten, dass die Beeinträchtigung des Geschäftsgangs für amtierende Organvertreter bereits legitimationsbegründend sein könnte, es aber immerhin einer solchen Beeinträchtigung bedürfte (VGr, 19. September 2018, AN.2018.00001, E. 1.2.1). Eine derartige Beeinträchtigung ist hier indessen nicht dargetan und auch nicht ersichtlich: Weder die tatsächliche, noch die rechtliche Situation der Mitglieder des Bezirksrats A wird dadurch beeinträchtigt, einen Rekursentscheid in aus ihrer Sicht unzulässiger Besetzung fällen zu müssen. Vielmehr scheint die Beschwerdeerhebung ausschliesslich durch das – zwar nachvollziehbare, allein deswegen aber nicht zur Beschwerde in eigenem Namen legitimationsbegründende – Anliegen der Beschwerdeführenden 3 und 4 motiviert, nicht in ihrer Auffassung nach rechtswidriger Besetzung einen Rekursentscheid fällen zu müssen. Denkbar erschiene, dass das Bundesgericht im genannten BGE 144 I 43 die Betroffenheit des Parlamentariers in eigenen schutzwürdigen Interessen bejahte, weil dessen zeitliche Arbeitsbelastung im parlamentarischen Milizamt aufgrund der dort umstrittenen Regelung angestiegen wäre. Dass der angefochtene Beschluss eine solche, allenfalls legitimationsbegründende zeitliche Mehrbelastung der Beschwerdeführenden 2 bis 4 als Mitglieder des Bezirksrats zur Folge hätte oder ihr Amt dermassen umgestaltete, dass sie davon in persönlichen schutzwürdigen Interessen betroffen erschienen, ist indessen weder ersichtlich noch geltend gemacht.
3.4 Demzufolge ist auch auf die Beschwerde der Beschwerdeführenden 2 bis 4 nicht einzutreten. Bei diesem Ergebnis erübrigt sich eine Prüfung der weiteren Eintretensvoraussetzungen und kann insbesondere offenbleiben, ob der angefochtene Beschluss überhaupt eine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG darstellt und somit ein taugliches Anfechtungsobjekt vorliegt.
4.
Die Kosten sind aus Billigkeitsgründen auf die Gerichtskasse zu nehmen (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 64).
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 205.-- Zustellkosten,
Fr. 1'705.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Gegen diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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