Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2021.00001
Urteil
der 4. Kammer
vom 20. Mai 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A, vertreten durch RA B, diese substituiert durch C,
Beschwerdeführerin,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (Kantonswechsel),
hat sich ergeben:
I.
A, eine 1962 geborene Staatsangehörige Syriens, reiste am 23. April 2015 im Rahmen des Resettlement-Programms des UNHCR in die Schweiz ein und ersuchte hier um Asyl. Gemeinsam mit ihren vier Töchtern (geboren 1984, 1988, 1990 und 1998) sowie ihrer Mutter (geboren 1939) wurde sie dem Kanton Uri zugeteilt und Ende Mai 2015 als Flüchtling anerkannt. Sie ist aktuell im Besitz einer bis am 22. April 2022 befristeten Aufenthaltsbewilligung für den Kanton Uri.
Mit Schreiben vom 28. November 2018 erteilte das Migrationsamt des Kantons Zürich A auf erhobenes Gesuch hin die Zustimmung zum Kantonswechsel. Nachdem sie von dieser Ermächtigung keinen Gebrauch gemacht hatte, ersuchte A am 8. Mai 2020 erneut um eine Aufenthaltsbewilligung im Kanton Zürich bzw. Bewilligung des Kantonswechsels wegen der Wohnsitznahme ihrer vier Töchter im Kanton und "aufgrund der Corona Krise". Am 28. August 2020 schloss sie einen Untermietvertrag mit einer ihrer Töchter ab, weil – so die Beschwerde – der Mietvertrag über die von ihr bislang bewohnte Wohnung im Kanton Uri nach dem Tod ihrer Mutter und dem Auszug ihrer Kinder aufgelöst worden sei.
Mit Verfügung vom 7. Oktober 2020 wies das Migrationsamt das Gesuch von A um Kantonswechsel unter Hinweis auf ihre langjährige Sozialhilfeabhängigkeit ab und verweigerte ihr den Zuzug in den Kanton Zürich.
II.
Den dagegen erhobenen Rekurs wies die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich mit Entscheid vom 27. November 2020 ab (Dispositiv-Ziff. I) und hielt A an, das Kantonsgebiet bis 1. Februar 2021 zu verlassen (Dispositiv-Ziff. II); die Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt Fr. 1'350.- wurden – einem Gesuch von A um unentgeltliche Prozessführung stattgebend (Dispositiv-Ziff. III) – einstweilen auf die Staatskasse genommen (Dispositiv-Ziff. IV) und ihr in Dispositiv-Ziff. V eine Parteientschädigung verweigert. Ein entsprechendes Gesuch um Entschädigung war allerdings gar nicht gestellt worden.
III.
Am 31. Dezember 2020 liess A Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid vom 27. November 2020 aufzuheben und ihr der Kantonswechsel nach Zürich zu genehmigen, eventualiter sei die Angelegenheit zur vollständigen Sachverhaltsabklärung und Neubeurteilung an die Sicherheitsdirektion zurückzuweisen; in prozessualer Hinsicht ersuchte sie ausserdem um unentgeltliche Rechtspflege. Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 19. Januar 2021 auf eine Vernehmlassung. Das Migrationsamt erstattete keine Beschwerdeantwort.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Vorinstanz über Anordnungen des Beschwerdegegners auf dem Gebiet des Ausländerrechts zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Nach Art. 37 Abs. 2 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20) haben Personen mit einer Aufenthaltsbewilligung Anspruch auf Kantonswechsel, wenn sie nicht arbeitslos sind und keine Widerrufsgründe nach Art. 62 Abs. 1 AIG vorliegen. Der Anspruch ist mithin an die Erwerbstätigkeit gebunden, weshalb Gründe für deren Fehlen – Rente, Ausbildung, krankheitsbedingte Unmöglichkeit der Stellensuche – sie nicht zu ersetzen vermögen (VGr, 30. April 2020, VB.2020.00005, E. 2.3.4 mit Hinweisen).
Verfügt eine betroffene ausländische Person über die Flüchtlingseigenschaft, gelangt jedoch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht Art. 37 Abs. 2 AIG zur Anwendung, sondern Art. 37 Abs. 3 AIG, welcher den Kantonswechsel (von Personen mit einer Niederlassungsbewilligung) lediglich davon abhängig macht, dass keine Widerrufsgründe nach Art. 63 AIG vorliegen (vgl. BVGr, 6. Februar 2012, E-2324/2011, E. 5.2.1 ff., auch zum Folgenden; bestätigt unter anderem mit BVGr, 16. Januar 2017, F-5156/2015, E. 2.4; so auch Staatssekretariat für Migration, Handbuch Asyl und Rückkehr, Artikel F6: Die Gesuche um Kantonswechsel, Stand: 12. Juli 2020, Ziff. 2.3.3). So begründe Art. 26 des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 (FK, SR 0.142.30), wonach jeder vertragsschliessende Staat den Flüchtlingen, die sich rechtmässig auf seinem Gebiet aufhalten, das Recht einräumt, dort ihren Aufenthaltsort zu wählen und sich frei zu bewegen, vorbehältlich der Bestimmungen, die unter den gleichen Umständen für Ausländer im Allgemeinen gelten, nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts für anerkannte Flüchtlinge ein Anspruch auf Kantonswechsel im gleichen Umfang, wie er einer niedergelassenen Person zustehe.
2.2 Der Beschwerdegegner teilte diese Meinung offenbar bislang, weshalb er das erste Gesuch der Beschwerdeführerin um Kantonswechsel – bei gleicher Sachlage – auch bewilligt hatte bzw. hätte. Im Rahmen der Überprüfung des strittigen (zweiten) Gesuchs der Beschwerdeführerin halten der Beschwerdegegner und die Vorinstanz nun allerdings dafür, dass "[d]ieser Praxis, mit welcher Flüchtlinge mit lediglich einer Aufenthaltsbewilligung unter den gleichen [erleichterten] Voraussetzungen Anspruch auf Bewilligung des Kantonswechsels haben, wie hier niedergelassene Ausländerinnen und Ausländer", nicht länger gefolgt werden könne. Begründet wird die Praxisänderung damit, dass der in Art. 26 FK verwendete Begriff "unter den gleichen Umständen" nach Art. 6 FK bedeute, "dass eine Person alle Bedingungen [vor allem diejenigen über Dauer und Voraussetzungen von Aufenthalt und Niederlassung] zur Ausübung eines Rechts erfüllen muss, gleich wie wenn sie nicht Flüchtling wäre. Ausgenommen hiervon sind nur die Bedingungen, die ihrer Natur nach von einem Flüchtling nicht erfüllt werden können". Es sei deshalb mit dem Sinn und Zweck von Art. 26 FK, welcher die Stellung von Flüchtlingen derjenigen von anderen ausländischen Personen angleichen wolle, durchaus vereinbar, Personen, die aufgrund ihres Flüchtlingsstatus über eine Aufenthaltsbewilligung verfügen, gleich zu behandeln wie alle anderen Ausländerinnen und Ausländer mit einer Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz.
Anders als noch vor zweieinhalb Jahren wurde das (erneute) Kantonswechselgesuch der Beschwerdeführerin, welche nicht erwerbstätig ist und seit Jahren Sozialhilfe bezieht, deshalb mangels Erfüllens der Voraussetzung der Erwerbstätigkeit in Art. 37 Abs. 2 AIG abgewiesen, während die weiteren Erwägungen der Vorinstanz nahelegen, dass einem auf Art. 37 Abs. 3 AIG gestützten Gesuch "wohl" wegen Unverhältnismässigkeit der Wegweisung der Beschwerdeführerin nach Syrien hätte stattgegeben werden müssen (vgl. dazu BGr, 29. März 2016, 2C_785/2015, E. 4.1, wonach für die Verweigerung des Kantonswechsels ein Widerrufsgrund nach Art. 63 AIG gegeben sein müsse, der eine Wegweisung aus der Schweiz rechtfertigen würde, das heisst, geprüft werden müsse, ob ein Widerrufsgrund gegeben ist und eine Wegweisung aus der Schweiz verhältnismässig wäre; so bereits Bundesrat, Botschaft vom 8. März 2002 zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, BBl 2002 3709 ff. [Botschaft AuG], 3790).
2.3 Ob die Beschwerdeführerin einen gesetzlichen Anspruch auf Bewilligung des Kantonswechsels hat, braucht hier nicht abschliessend geprüft zu werden, weil der Beschwerdegegner – wie sich sogleich zeigt – dem Gesuch jedenfalls bereits im Rahmen des pflichtgemäss auszuübenden Ermessens nach Art. 96 Abs. 1 AIG hätte stattgeben müssen.
3.
3.1 Besteht kein Anspruch auf Kantonswechsel, liegt der Entscheid über die Erteilung einer ausländerrechtlichen Bewilligung im neuen Kanton im pflichtgemässen Ermessen der dortigen Migrationsbehörden. Diese haben bei der Ermessensausübung das öffentliche Interesse an der Fernhaltung der ausländischen Person, deren Integration sowie ihre persönlichen Verhältnisse – so namentlich auch, ob die oder der Betroffene aus gesundheitlichen Gründen an der Integration gehindert ist, – zu berücksichtigen (Art. 96 Abs. 1 AIG; Peter Bolzli, in: Marc Spescha et al. [Hrsg.], Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2019, Art. 37 AIG N. 15; VGr,
3.2 Der Beschwerdegegner ging davon aus, dass die Beschwerdeführerin erwerbslos sei und von der Sozialhilfe lebe, weshalb ein gewichtiges öffentliches Interesse des Kantons Zürich "am Schutz gesunder Finanzen" bestehe. Dieses überwiege die privaten Interessen der Beschwerdeführerin, zumal es ihr bis anhin trotz ihrer Erkrankung möglich gewesen sei, im Kanton Uri zu verbleiben, und nicht dargetan sei, dass ihre gesundheitlichen Beschwerden nun plötzlich so gravierend seien, dass ihr dies nicht mehr möglich wäre.
Dem pflichtet die Vorinstanz bei und fügt ergänzend an, dass der Sozialhilfebezug der Beschwerdeführerin verschuldet und nicht ersichtlich sei, weshalb sie zur Verbesserung der bis anhin vernachlässigten Integration zwingend der Hilfe ihrer Töchter bedürfe. Sie könne diese zudem jederzeit mit den öffentlichen Verkehrsmitteln besuchen.
3.3 Die Integration der heute 58-jährigen Beschwerdeführerin ist unstreitig nicht besonders ausgeprägt. Seit ihrer Einreise vor 6 Jahren ist sie ohne Erwerbstätigkeit und lebt von der Unterstützung der öffentlichen Hand. Ihre Deutschkenntnisse dürften ebenfalls äusserst begrenzt sein, nahm sie doch bislang lediglich von September 2017 bis Januar 2018 an einem Alphabetisierungskurs (58 Lektionen) teil und macht nicht geltend, ausserfamiliäre Kontakte zu unterhalten. Ihre Sozialhilfeabhängigkeit darf der Beschwerdeführerin im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung nach Art. 96 Abs. 1 AIG allerdings nicht zum Vorwurf gemacht werden, da ihr nach Art. 23 FK als Flüchtling auf dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge die gleiche Behandlung zu gewähren ist "wie den Einheimischen" (Grundsatz der Inländergleichbehandlung; vgl. auch BGr, 26. August 2011, 2D_17/2011, E. 3 f.).
Hinzu kommt, dass ihre ungenügende berufliche und wirtschaftliche Integration unverschuldet ist. So hat die Beschwerdeführerin in der Heimat lediglich die Primarschule absolviert, keine Berufsausbildung genossen und war nach dem Tod ihres Mannes von der Regierung sowie ihrem Sohn finanziell unterstützt worden. Wie sie glaubwürdig darlegt, musste sie sich in der Schweiz zudem nach der Einreise um ihre im Jahr 2020 mit 81 Jahren verstorbene Mutter kümmern bzw. diese pflegen. Aktuell befindet sich die Beschwerdeführerin selbst in ärztlicher Behandlung im Kanton Zürich. Laut einem vom 18. Dezember 2020 datierenden Bericht ihrer Hausärztin, bei der sie seit ihrem Umzug nach Zürich in Behandlung ist, leide sie unter verschiedenen psychischen und physischen Beschwerdene, weshalb ihr "sowohl Lasten Heben und Tragen als auch feinmotorische Arbeiten" nicht möglich seien bzw. generell "aus hausärztlicher Sicht zur Zeit keine Möglichkeit" bestehe, dass sie einer Erwerbstätigkeit nachgehen könne. Die Diagnose einer schmerzhaften physischen Beeinträchtigung findet sich sodann durch einen Sprechstundenbericht der Klinik D vom 6. August 2020 bestätigt.
3.4 Besonders ins Gewicht fällt zudem, dass die Beschwerdeführerin gemeinsam mit ihrer Mutter und ihren Töchtern im Rahmen eines Resettlement-Programms in die Schweiz gelangten; sie wurden mithin als besonders schutzbedürftige Flüchtlinge eingestuft und die Töchter der Beschwerdeführerin in der Schweiz in besonderem Mass bei der Integration in die hiesige Gesellschaft unterstützt (vgl. UNHCR und Staatssekretariat für Migration, "Wir kamen und wir fühlten uns sicher". Resettlement-Programm Schweiz, Juli 2017). Dabei zeichnet sich bereits ein Erfolg der betreffenden Bemühungen ab, sprechen die vier Töchter doch alle sehr gut Deutsch und gehen heute einer hochqualifizierten Erwerbstätigkeit nach oder studieren noch an der Universität Zürich. Im Hinblick auf ihre (gesellschaftlich erwünschte) Integration sahen sich die vier Mädchen allerdings veranlasst, den Kanton Uri zu verlassen und ihre Mutter dort zurückzulassen.
Die Beschwerdeführerin, welcher die Integration in der Schweiz aufgrund ihres Alters und ihres Gesundheitszustands weit schwerer fällt, wäre ihren Töchtern – wie aufgezeigt – schon im Jahr 2018 nach Zürich gefolgt, welchem Ansinnen der Beschwerdegegner noch im November 2018 die Zustimmung erteilte. Da sie sich damals noch um ihre Mutter kümmerte und keine Wohnung in der Nähe ihrer Töchter fand, verblieb die Beschwerdeführerin in der Folge jedoch bis zum Tod der Mutter im Jahr 2020 im Kanton Uri. Seither verfügt sie dort über keine näheren sozialen Kontakte mehr. Ihre Wohnung musste sie verlassen, weil sie für eine Person zu gross und zu teuer war. Die Beschwerdeführerin entschloss sich deshalb, zu ihren vier Töchtern nach Zürich zu ziehen und mit einer von ihnen einen Untermietvertrag abzuschliessen. Die fünf Frauen wohnen heute laut der Beschwerdeführerin alle in einem Wohnblock in Zürich.
Es trifft zwar zu, dass die Beziehung zwischen der Beschwerdeführerin und ihren volljährigen Töchtern nicht in den Schutzbereich von Art. 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 (SR 0.101) fällt. Unter den vorstehend geschilderten Umständen ist es aber der Beschwerdeführerin gleichwohl nicht zu verwehren, in unmittelbarer Nähe ihrer Töchter leben und im Alltag von ihrer Unterstützung profitieren zu können. Die Reise von Uri bis zur Wohnadresse ihrer Töchter nimmt mit öffentlichen Verkehrsmitteln über zwei Stunden in Anspruch (ein Weg) und dürfte für die Beschwerdeführerin aufgrund ihres Rückenleidens äussert beschwerlich sein. Zur Erreichung des öffentlichen Interesses an der Förderung der Integration ist ihr Umzug nach Zürich zudem jedenfalls besser geeignet als ihr Verbleib im Kanton Uri, wo sie niemanden kennt und komplett sozial isoliert lebt (vgl. Schweizerische Flüchtlingshilfe, Positionspapier Resettlement und weitere humanitäre Aufnahmewege für besonders schutzbedürftige Flüchtlinge, Bern Februar 2021, S. 5, wonach die Familienzusammenführung als Schlüsselfaktor für eine erfolgreiche Integration im Aufnahmeland gelte, wie zahlreiche Studien nachwiesen). Das Interesse am gemeinsamen Familienleben mit den erwachsenen Töchtern gewinnt ausserdem – gegenüber anderen Fällen, in denen die Beziehung einer Mutter zu ihren volljährigen Kindern betroffen ist – zusätzlich an Bedeutung, wenn man den Umstand mitberücksichtigt, dass die fünf Frauen vor sechs Jahren als Familieneinheit in die Schweiz geholt und einem Kanton zugeteilt worden waren, obschon bereits damals drei der vier Töchter der Beschwerdeführerin (lange) erwachsen waren.
3.5 In Anbetracht dieser besonderen Umstände haben der Beschwerdegegner und die Vorinstanz ihr Ermessen rechtsverletzend ausgeübt.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Die Verfügung des Beschwerdegegners vom 7. Oktober 2020 und die Dispositiv-Ziff. I und II des Rekursentscheids vom 27. November 2020 sind aufzuheben. Der Beschwerdegegner ist einzuladen, der Beschwerdeführerin eine Aufenthaltsbewilligung für den Kanton Zürich zu erteilen.
5.
5.1 Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Desgleichen hat dieser der Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin antragsgemäss eine angemessene Parteientschädigung von Fr. 1'500.- für das Beschwerdeverfahren zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung im Beschwerdeverfahren wird somit gegenstandslos.
5.2 Die Beschwerdeführerin ersucht um Gewährung unentgeltlicher Rechtsvertretung für das Beschwerdeverfahren. Das Gesuch ist angesichts ihrer ausgewiesenen Mittellosigkeit und unter Berücksichtigung des Verfahrensausgangs gutzuheissen (§ 16 Abs. 1 f. VRG). Demnach ist der Beschwerdeführerin in der Person ihrer Vertreterin, Rechtsanwältin B, eine unentgeltliche Rechtsbeiständin zu bestellen.
Letztere macht für das Beschwerdeverfahren insgesamt einen Aufwand von Fr. 1'666.30 geltend. Dieser Aufwand ist als angemessen einzustufen. Die Vertreterin ist demnach für das verwaltungsgerichtliche Verfahren in entsprechendem Umfang zu entschädigen. Damit ist Rechtsanwältin B unter Anrechnung der Parteientschädigung von Fr. 1'500.- mit Fr. 166.30 aus der Gerichtskasse zu entschädigen. Die Parteientschädigung ist der unentgeltlichen Rechtsvertreterin auszurichten.
5.3 Abschliessend gilt es, die Beschwerdeführerin auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam zu machen, wonach eine Partei, der unentgeltliche Rechtsvertretung gewährt wurde, Nachzahlung leisten muss, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
6.
Gegen Entscheide über einen Kantonswechsel steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht offen (Art. 83 lit. c Ziff. 6 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). In der Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs ist deshalb auf die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG zu verweisen.
Demgemäss erkennt die Kammer:
In (teilweiser) Abänderung der Dispositiv-Ziff. III und IV des Rekursentscheids vom 27. November 2020 werden die Rekurskosten dem Beschwerdegegner auferlegt. Das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung für das Rekursverfahren wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 2'070.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird als gegenstandslos abgeschrieben. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung wird gutgeheissen, und der Beschwerdeführerin wird für das Verfahren vor Verwaltungsgericht in der Person von Rechtsanwältin B eine unentgeltliche Rechtsvertreterin bestellt.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, Rechtsanwältin B für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen.
Rechtsanwältin B wird für ihren Aufwand im Beschwerdeverfahren unter Anrechnung der Parteientschädigung mit Fr. 166.30 aus der Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführerin bleibt vorbehalten.
Gegen dieses Urteil kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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