Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2020.00740
Urteil
der Einzelrichterin
vom 19. November 2020
Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiberin Laura Diener.
In Sachen
A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich,
Bereich Administrativmassnahmen,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Verkehrsmedizinische Abklärung,
hat sich ergeben:
I.
Das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich ordnete gegenüber A, Jahrgang 1971, mit Verfügung vom 18. August 2020 gestützt auf Art. 14 und 15d Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1959 (SVG) sowie Art. 28a der Verordnung über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr vom 27. Oktober 1976 (VZV) die Abklärung der Fahreignung bei einem Arzt bzw. einer Ärztin der Anerkennungsstufe 4 an. Diese Anordnung verband es mit der Aufforderung, innert 30 Tagen die schriftliche Terminbestätigung der Untersuchungsstelle zu senden. Dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung eines Rekurses entzog es die aufschiebende Wirkung.
II.
A machte am 6. September 2020 eine Eingabe an die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich und teilte mit, die angefochtene Verfügung für nichtig zu halten. Die Sicherheitsdirektion nahm diese Eingabe als Rekurs entgegen, wies diesen mit Entscheid vom 9. Oktober 2020 ab und nahm die Verfahrenskosten auf die Staatskasse.
III.
Am 18. Oktober 2020 machte A bei der Sicherheitsdirektion eine Eingabe betreffend Nichtigkeit der angefochtenen Verfügung und des Rekursentscheids. Die Sicherheitsdirektion leitete dieses Schreiben am 20. Oktober 2020 an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich weiter, welches ein Verfahren eröffnete.
Die Sicherheitsdirektion teilte am 30. Oktober 2020 mit, auf eine Vernehmlassung zu verzichten und reichte die Akten ein. Das Strassenverkehrsamt beantragte mit Beschwerdeantwort vom 5. November 2020, die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen. A verzichtete in der Folge stillschweigend auf weitere Vernehmlassung.
Die Einzelrichterin erwägt:
1.
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung von Beschwerden gegen administrative Massnahmen im Strassenverkehr ergibt sich aus § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Die Behandlung entsprechender Beschwerden erfolgt durch die Einzelrichterin (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 1 VRG), sofern sie nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Kammer zur Beurteilung überwiesen werden muss (§ 38b Abs. 2 VRG). Da im vorliegenden Fall kein Anlass für eine Überweisung besteht, ist der Entscheid durch die Einzelrichterin zu fällen.
2.
2.1 Die Beschwerdeschrift muss einen Antrag und dessen Begründung enthalten (§ 54 Abs. 1 VRG). Das Antragserfordernis besagt, dass der Beschwerdewille zum Ausdruck gebracht werden muss. Ob dieser Wille aus einer Rechtsmittelschrift hervorgeht, beurteilt sich aufgrund einer Würdigung der gesamten Umstände, besonders auch des Bildungs- und Wissenstands der betroffenen Person. Aus dem Antrag – und soweit nötig – der Begründung muss sodann ersichtlich sein, ob der angefochtene Entscheid aufzuheben oder abzuändern sei. Sowohl an die Antrags- als auch an die Begründungspflicht sind bei von Laien verfassten Rechtsmitteleingaben geringere Anforderungen zu stellen (Alain Griffel in: ders. [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 54 N. 1 i. V. m. § 23 N. 7, 12 und 17).
2.2 Die Beschwerdeführerin machte vorliegend eine Eingabe an die Vorinstanz, in deren Titel sie die Verfügung des Strassenverkehrsamts vom 18. August 2020 sowie den Rekursentscheid der Sicherheitsdirektion vom 9. Oktober 2020 als nichtig bezeichnete und sich darin gleichzeitig vorbehielt, die gerichtliche Feststellung der Nichtigkeit der Anordnung des Strassenverkehrsamts zu beantragen. Zur Begründung bringt sie vor, für das korrekte Zustandekommen sei eine gesetzliche Grundlage zwingend, eine solche fehle jedoch. Eine einseitige, nicht verifizierte Behauptung einer Polizeibehörde falle nicht unter Art. 15d Abs. 1 lit. a–e SVG. Daran vermöge auch der pauschale Verweis auf Art. 15d Abs. 1 SVG im Rekursentscheid nichts zu ändern.
2.3 Das Begehren auf Feststellung der Nichtigkeit würde zur Aufhebung der angefochtenen Verfügungen führen. Auch wenn sich die Beschwerdeführerin einen entsprechenden Antrag lediglich vorbehielt, erschliesst sich aus der Beschwerdeschrift, dass der Beschwerdeführerin an der Aufhebung der Verfügung vom 18. August 2020 bzw. des Rekursentscheids vom 9. Oktober 2020 gelegen ist. Es ist daher ein Beschwerdewille anzunehmen, zumal die Beschwerdeführerin im Schriftenwechsel nichts Gegenteiliges verlauten liess.
Der Antrag der Beschwerdeführerin lautet auf Feststellung der Nichtigkeit. Ein Feststellungsanspruch besteht regelmässig dann nicht, wenn in der betreffenden Angelegenheit ein Gestaltungsurteil erwirkt werden kann; insofern ist der Feststellungsanspruch subsidiär (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Kommentar VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 19 N. 26). Auf den besagten Feststellungsantrag ist deshalb nicht einzutreten.
Zusammenfassend ist die Eingabe der Beschwerdeführerin als Beschwerde entgegenzunehmen mit dem sinngemässen Antrag, den angefochtenen Entscheid aufzuheben.
3.
3.1 Nichtigkeit einer Verfügung bedeutet die absolute Unwirksamkeit einer Verfügung, die von Amtes wegen zu beachten ist und von jedermann jederzeit geltend gemacht werden kann (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 1096). Damit die Rechtsfolge der Nichtigkeit einer Verfügung eintritt, muss diese einen besonders schweren Mangel aufweisen, der zudem ohne Weiteres erkennbar ist (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1098; BGE 136 II 489 E. 3.3 mit Hinweisen).
3.2 An einem solchen schweren, sofort erkennbaren Mangel leidet die angefochtene Verfügung, wie sich aus dem Folgenden ergibt, offensichtlich nicht.
3.2.1 Wie jegliches staatliche Handeln bedarf auch die Anordnung einer verkehrsmedizinischen Untersuchung als behördliche Eingriffshandlung einer genügenden gesetzlichen Grundlage (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV], Art. 2 Abs. 1 KV). Die gesetzliche Grundlageist ausreichend, wenn es sich um eine generell-abstrakte Regelung des öffentlichen Rechts handelt, die auf der richtigen Normstufe (Gesetz oder Verordnung) erlassen wurde und deren Inhalt ausreichend bestimmt ist (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 19 Rz. 14 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 381 ff.). Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung müssen Rechtssätze, um dem Bestimmtheitsgebot zu genügen, so präzise formuliert sein, dass die Rechtsunterworfenen ihr Verhalten danach einrichten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen können (BGE 139 I 280 E. 5.1; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. I, Bern 2012, Rz. 1336 ff.).
3.2.2 Nach Ansicht der Beschwerdeführerin liegt keiner der in Art. 15d Abs. 1 lit. a–e SVG bzw. der Generalklausel von Art. 15d Abs. 1 SVG genannten Tatbestände vor. Daraus folgert sie, dass für den Eingriff keine gesetzliche Grundlage bestehe und die Verfügung des Strassenverkehrsamts daher nichtig sei. Das Strassenverkehrsamt stützte sich beim Erlass der angefochtenen Anordnung auf Art. 14 und 15d Abs. 1 SVG sowie Art. 28a VZV. Dabei handelt es sich um eine generell-abstrakte Regelung des öffentlichen Rechts. Sodann ist das Bestimmtheitsgebot gewahrt: Aus den genannten Bestimmungen ergibt sich für den Einzelnen mit ausreichender Deutlichkeit, unter welchen Voraussetzungen eine Fahreignungsabklärung angeordnet werden kann. Es liegt – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin – keine Verletzung des Legalitätsprinzips nach Art. 5 Abs. 1 BV vor. Soweit mit der Beschwerde die Nichtigkeit der angefochtenen Verfügungen geltend gemacht wird, erweist sie sich demzufolge als unbegründet. Zu prüfen bleibt, ob die Vorinstanzen die Voraussetzungen für eine Fahreignungsabklärung vorliegend als erfüllt betrachten durften.
4.
4.1 Motorfahrzeugführer müssen über Fahreignung und Fahrkompetenz verfügen (Art. 14 Abs. 1 SVG). Über die erforderliche Fahreignung verfügt unter anderem, wer die erforderliche körperliche und psychische Leistungsfähigkeit zum sicheren Führen von Motorfahrzeugen hat und frei von einer Sucht ist, welche das sichere Führen von Motorfahrzeugen beeinträchtigt (Art. 14 Abs. 2 lit. b und c SVG). Bestehen Zweifel an der Fahreignung einer Person, so wird diese einer ärztlichen Fahreignungsuntersuchung unterzogen (Art. 15d Abs. 1 SVG). Bei solchen verkehrsmedizinischen Fragestellungen ordnet die kantonale Behörde eine Fahreignungsuntersuchung durch einen Arzt/eine Ärztin mit dem Titel "Verkehrsmediziner/-in SGRM" bzw. einem als von der SGRM (Schweizerische Gesellschaft für Rechtsmedizin) als gleichwertig anerkannten Titel an (Art. 28a Abs. 1 lit. a i. V. m. Art. 5abis Abs. 1 lit. d und Art. 5b Abs. 4 VZV). Bei sowohl verkehrsmedizinischen als auch verkehrspsychologischen Fragestellungen ist eine verkehrsmedizinische Untersuchung durch einen Arzt mit der Anerkennung der Stufe 4 und eine verkehrspsychologische Untersuchung durch einen Psychologen mit der Anerkennung nach Artikel 5c durchzuführen (Art. 28a Abs. 3 VZV).
4.2 Gemäss Rapport der Kantonspolizei Zürich vom 4. Juli 2020 wurde sie am Abend des 4. April 2020 von der Nachbarschaft avisiert, da die Beschwerdeführerin am Schreien und Türenzuschlagen sei. Bei deren Eintreffen war die Strasse vor der Liegenschaft der Beschwerdeführerin mit Scherben von zerbrochenem Geschirr übersäht. Anlässlich der nachfolgenden Kontrolle drängte sich eine FU-Prüfung auf, welche in einer fürsorgerischen Unterbringung in der psychiatrischen Klinik B resultierte. Bei der Durchsuchung der Effekten wurden in der Handtasche zwei Minigrips mit insgesamt 42,3 g der Designerdroge N-Ethylpentedron gefunden, welche zum Eigenkonsum bestimmt waren. Aufgrund der Gewalt und Drohung gegen die Beamten wurde die Abnahme von Blut und Urin verfügt. Die in der psychiatrischen Klinik B entnommene Blutprobe wurde dem Rapport zufolge ins Institut für Rechtsmedizin Zürich (IRMZ) gebracht, konnte jedoch vor der Analyse nicht mehr aufgefunden werden, sodass unklar blieb, ob die Beschwerdeführerin am besagten Abend unter Drogeneinfluss gestanden hat oder nicht. Eine Befragung zum Drogenbesitz und -konsum verweigerte sie.
4.3 Aufgrund dieses Sachverhalts und nach Gewährung des rechtlichen Gehörs besteht nach Ansicht des Strassenverkehrsamts sowohl Verdacht auf das Vorliegen einer verkehrsrelevanten Betäubungsmittel- als auch Gesundheitsproblematik (psychisch). Sie gelangte zum Schluss, es beständen unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände erhebliche Zweifel an der Fahreignung der Beschwerdeführerin. Daher verpflichtete es diese, sich einer Fahreignungsabklärung bei einem Arzt beziehungsweise einer Ärztin der Anerkennungsstufe 4 zu unterziehen.
4.4 Die Vorinstanz bestätigte diese Einschätzung und führte ergänzend aus, das Strassenverkehrsamt habe in der Rekursvernehmlassung vom 2. Oktober 2020 zutreffend darauf hingewiesen, dass es sich bei den in Art. 15d Abs. 1 lit. a–e SVG aufgeführten Tatbeständen nicht um eine abschliessende Aufzählung handle. Zweifel an der Fahreignung könnten sich auch aus anderen als den explizit genannten Gründen ergeben. Der unbestrittene und durch die Akten gestützte Sachverhalt sei dazu offensichtlich geeignet. Die Anordnung der Fahreignungsuntersuchung sei daher zu Recht erfolgt.
4.5 Auf diese zutreffenden Erwägungen der Vorinstanz kann vorab verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).
4.5.1 Art. 15d Abs. 1 SVGführt bloss exemplarisch und damit in nicht abschliessender Weise ("namentlich") die einzelnen Tatbestände auf, welche Zweifel an der Fahreignung begründen (BGr, 26. April 2013, 1C_445/2012, E. 3.2). Liegt kein Sondertatbestand im Sinn von Art. 15d Abs. 1 lit. a–e SVGvor, kann die Fahreignungsabklärung auch gestützt auf die in dieser Bestimmung enthaltene Generalklausel angeordnet werden. Die Fahreignungsabklärung setzt mithin nicht voraus, dass ein die Fahreignung beeinträchtigender Umstand im Zusammenhang mit der Teilnahme am Strassenverkehr festgestellt wurde. Daraus folgt, dass eine Fahreignungsabklärung auch gestützt auf Informationen erfolgen kann, die eine Auffälligkeit ausserhalb des Strassenverkehrs belegen (vgl. VGr, 4. Mai 2015, VB.2015.00184, E. 3.2).
4.5.2 Zwar hat sich die Beschwerdeführerin nicht unter dem Einfluss von Betäubungsmitteln oder mit einer psychischen Gesundheitsproblematik ans Steuer eines Motorfahrzeugs gesetzt. Doch wurde sie nach den obigen Schilderungen am besagten Abend des 4. April 2020 in einem emotionalen Ausnahmezustand angetroffen und zeigte ein psychisch auffälliges Verhalten, welches Anlass für die Prüfung einer fürsorgerischen Unterbringung gab. Zudem wurden in ihren Effekten insgesamt 42,3 g der Designerdroge N-Ethylpentedron gefunden, welche für den Eigengebrauch bestimmt waren. Diese Substanz fällt gemäss Polizeiprotokoll in die Gruppe Nr. 1 der Cathinone und ist somit in der Betäubungsmittelverzeichnisverordnung (vgl. Anhang 6 der Verordnung des EDI über die Verzeichnisse der Betäubungsmittel, psychotropen Stoffe, Vorläuferstoffe und Hilfschemikalien vom 30. Mai 2011) gelistet. Sie wirke teils stimulierend, teils entaktogen.
4.5.3 Gemäss den polizeilichen Vorakten hatte sie in den Jahren 2016 und 2017 zudem bereits je ein Verfahren bezüglich widerrechtlicher Einfuhr sowie widerrechtlichem Handel, Besitz und Konsum von Pentedron erwirkt. Daraus resultierte am 14. September 2017 bereits einmal eine Anordnung einer verkehrsmedizinischen Abklärung der Fahreignung. Auch wenn diese Verfügung nach Vorliegen eines rechtskräftigen Freispruchs wiedererwägungsweise aufgehoben wurde, werden dadurch die Zweifel an der Fahreignung aufgrund eine Drogenproblematik bestärkt.
4.5.4 Sodann wurden bei der Beschwerdeführerin gemäss Austrittsbericht der psychiatrischen Klinik B Anpassungsstörungen diagnostiziert. Demgemäss wurde bei ihrem Eintritt eine überaktives, aggressives, Unruhe stiftendes und agitiertes Verhalten festgestellt. Sie sei per ärztlicher fürsorgerischer Unterbringung bei akuter Selbst- und Fremdgefährdung und Verdacht auf eine psychiatrische Erkrankung mit Bedrohung von Beamten durch einen SOS-Arzt zugewiesen worden. Sie berichtete, dass sie seit einem Jahr von Eingriffen in ihre persönliche Freiheit durch Dritte geplagt werde und täglich eine aufputschende Substanz einnehme. Die psychotischen Symptome nahmen im Verlauf ihres Aufenthalts ab und wurden am ehesten der Einnahme des Aufputschmittels zugeschrieben. Die Beschwerdeführerin konnte nach Organisation einer ambulanten psychiatrisch-psychotherapeutischen Nachbehandlung zwar entlassen werden und lieferten die veranlassten laboranalytischen Untersuchungen unauffällige Ergebnisse. Dennoch werden die Zweifel an der Fahreignung der Beschwerdeführerin aufgrund einer verkehrsrelevanten Betäubungsmittel- und/oder Gesundheitsproblematik auch durch den Austrittsbericht bestärkt.
4.5.5 Schliesslich bestehen keine Anhaltspunkte, dass die Beschwerdegegnerin den Sachverhalt unvollständig oder fehlerhaft festgestellt hätte. Für den der Beurteilung zugrunde gelegten Sachverhalt durften die Vorinstanzen auf den Polizeirapport abstellen, auch wenn in der vorliegenden Sache kein Strafverfahren eingeleitet wurde, in welchem dieser allenfalls eine Überprüfung erfahren hätte (vgl. dazu statt vieler VGr, 5. Dezember 2019, VB.2019.00323, E. 3.1 mit weiteren Hinweisen). Denn, wie vorstehend ausgeführt, ergeben sich auch aus den weiteren Akten, wie dem Austrittsbericht der psychiatrischen Klinik B und den Vorakten Zweifel an der Fahreignung der Beschwerdeführerin.
4.6 Zusammenfassend erweisen sich die Rügen der Beschwerdeführerin damit als unbegründet und der vorsorgliche Führerausweisentzug sowie die angeordnete Fahreignungsabklärung als verhältnismässig und zulässig. Die Vorinstanz hat die angefochtene Verfügung zu Recht bestätigt; ihr Entscheid ist nicht zu beanstanden. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
5.
Die Kostenverteilung richtet sich nach § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG. Die Kosten sind aus Billigkeitsgründen auf die Gerichtskasse zu nehmen (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 63 f.). Eine Parteientschädigung hat die Beschwerdeführerin nicht beantragt und stünde ihr auch nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegnerin ist kein Aufwand entstanden.
6.
Der vorliegende Entscheid stellt einen Zwischenentscheid dar. Dieser kann nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) selbständig beim Bundesgericht angefochten werden (vgl. dazu BGr, 20. Juni 2012, 1C_522/2011, E. 1.2). Hinzuweisen ist dabei auf Art. 98 BGG, wonach mit der Beschwerde gegen Entscheide über vorsorgliche Massnahmen nur die Verletzung verfassungsmässiger Rechte gerügt werden kann.
Demgemäss erkennt die Einzelrichterin:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 1'570.-- Total der Kosten.
Die Kosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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