Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2020.00736
Urteil
der 1. Kammer
vom 28. Januar 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Maja Schüpbach Schmid (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Nicole Bürgin.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Sozialamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Sistierung betreffend Gesuch um Informationszugang,
hat sich ergeben:
I.
A. A ersuchte das Sozialamt des Kantons Zürich mit Schreiben vom 5. sowie 18. Februar 2019 um Einsicht in diverse Verträge zwischen der Sicherheitsdirektion, der Organisation B und der C AG. Das Kantonale Sozialamt wies das Gesuch mit Verfügung vom 24. April 2019 ab.
B. Dagegen rekurrierte A am 20. Mai 2019 bei der Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich. Diese hiess den Rekurs mit Verfügung vom 10. Oktober 2019 teilweise (bezüglich der Kostenauflage) gut. Hierauf gelangte A mit Beschwerde vom 5. November 2019 an das Verwaltungsgericht. Dieses hiess die Beschwerde mit Entscheid vom 6. Februar 2020 (VB.2019.00732) teilweise gut, verpflichtete das Kantonale Sozialamt, in die Verträge mit der C AG umfassend Einsicht zu gewähren und betreffend die Verträge mit der Organisation B je nach Stellungnahme der Organisation B im Einzelnen zu prüfen und zu begründen, ob es sich dabei um ein Geschäftsgeheimnis handle, bei dessen Offenlegung gewichtige Verletzungen der auf dem Spiel stehenden Interessen drohten. Das Kantonale Sozialamt habe der Organisation B dazu nochmals vorgängig die Möglichkeit der Stellungnahme einzuräumen. In Vertragsbestandteile, welche keine schützenswerten Geschäftsgeheimnisse beinhalten würden, sei sodann Einsicht zu gewähren. Demgemäss wies das Verwaltungsgericht die Sache im Sinn der Erwägungen an das Kantonale Sozialamt zurück.
C. Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts erhob das Kantonale Sozialamt am 19. Mai 2020 betreffend die Einsicht in die Verträge mit der C AG Beschwerde beim Bundesgericht.
II.
Das Kantonale Sozialamt verfügte am 12. Juni 2020 die Sistierung des Informationszugangsverfahrens bis zum Vorliegen des Entscheids des Bundesgerichts.
III.
Hiergegen erhob A am 24. Juni 2020 Rekurs bei der Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Die Sicherheitsdirektion wies den Rekurs am 22. September 2020 ab.
IV.
A erhob gegen diesen Entscheid am 20. Oktober 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, den angefochtenen Entscheid und die Sistierung vom 12. Juni 2020 aufzuheben. Es sei ihm Einsicht in die im Asylbereich zwischen der Sicherheitsdirektion und der Organisation B gemäss Zuschlag vom 29. November 2018 geschlossenen Rahmen- und Einzelverträge sowie in die letztgültigen (ausgelaufenen) zwischen ihnen geschlossenen Rahmen- und Einzelverträge zu gewähren; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, einschliesslich MWST-Zuschlags zulasten der Staatskasse.
Die Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich verzichtete am 26. Oktober 2020 auf eine Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 20. November 2020 beantragte das Kantonale Sozialamt des Kantons Zürich die Abweisung der Beschwerde, unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdeführers.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2
1.2.1 Angefochten ist ein Entscheid der Rekursabteilung der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich, welche den Rekurs gegen die angeordnete Sistierung des Verfahrens vor dem Beschwerdegegner abgewiesen hat. Beim Entscheid über einen Zwischenentscheid handelt es sich ebenfalls um einen Zwischenentscheid.
1.2.2 Die Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden richtet sich gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nach den Art. 91–93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG). Nach Art. 93 Abs. 1 BGG ist die Beschwerde gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide zulässig, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung sofort einen Entscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beschwerdeverfahren ersparen würde (lit. b).
1.2.3 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann bei einer Beschwerde gegen die Sistierung eines Verfahrens vom Erfordernis eines weiteren, nicht wiedergutzumachenden Nachteils dann abgesehen werden, wenn eine ungerechtfertigte Verfahrensverzögerung bzw. Rechtsverweigerung geltend gemacht wird (BGE 135 III 127 E. 1.3; 120 III 143 E. 1b). Dies ist vorliegend der Fall, der Zwischenentscheid ist anfechtbar.
1.3 Der Streitgegenstand wird im Rechtsmittelverfahren durch zwei Elemente bestimmt: einerseits durch den Gegenstand der angefochtenen Anordnung, andererseits durch die Parteibegehren. Zum einen kann nur Gegenstand des Rekursverfahrens sein, was auch Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die erste Instanz zu Recht nicht entschieden hat, fallen nicht in den Kompetenzbereich der Rekursbehörden. Zum anderen bestimmt sich der Streitgegenstand nach der im Rekursantrag verlangten Rechtsfolge (BGE 136 II 457 E. 4.2; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 44 f.). Streitgegenstand der angefochtenen Verfügung war lediglich die Rechtmässigkeit der Sistierungsanordnung. Demgemäss ist auf den Antrag betreffend Einsicht in die Verträge nicht einzutreten, betrifft dieser doch nicht die strittige Sistierungsanordnung.
1.4 Im Übrigen sind die Prozessvoraussetzungen erfüllt und ist auf die Beschwerde insofern einzutreten.
2.
2.1 Der Beschwerdeführer rügt, die Sistierung des Verfahrens verletze zum einen das Beschleunigungsgebot bzw. seinen Anspruch auf Beurteilung seines Gesuchs innert angemessener Frist, zum anderen würden auch das Transparenzprinzip (§ 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007) sowie sein verfassungsmässiger Anspruch auf Meinungs- und Informationsfreiheit (Art. 16 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18. April 1999) verletzt.
2.2 Die Sistierung bedeutet, dass ein hängiges Verfahren vorübergehend eingestellt wird. Sie hat zur Folge, dass weder behördliche noch gesetzliche Fristen laufen. Da die Sistierung grundsätzlich im Widerspruch zum Beschleunigungsgebot, insbesondere zum Anspruch auf Beurteilung innert angemessener Frist, steht, soll sie die Ausnahme bleiben, die triftige Gründe voraussetzt. Ein verfassungsmässiger Sistierungsanspruch besteht nicht. Eine Verfahrenssistierung muss zweckmässig sein. Das Interesse an einer vorübergehenden Verfahrenseinstellung muss im konkreten Fall höher wiegen als das Gebot der Verfahrensbeschleunigung, d. h. die Verfahrenssistierung muss unter den gegebenen Umständen als insgesamt verfahrensökonomischer erscheinen als eine unmittelbare Fortführung des Verfahrens. Die Sistierung kann sich rechtfertigen, wenn die Anordnung vom Ausgang eines anderen Verfahrens abhängig ist oder von diesem wesentlich beeinfluss wird. Die instruierende Behörde, die über die Sistierung (und Wiederaufnahme) eines Verfahrens entscheidet, verfügt im Einzelfall über ein erhebliches Ermessen. Dabei darf sie die Prozessaussichten in anderen Verfahren, die für den von ihr zu treffenden Aussetzungsentscheid von Bedeutung sind, abschätzen und in ihre Abwägungen miteinbeziehen (Martin Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31, N. 38 ff.).
2.3 Der Beschwerdegegner begründete seine Verfügung damit, dass seine Beschwerde an das Bundesgericht bzw. dessen Urteil auch betreffend Einsicht in die Verträge mit der Organisation B von entscheidender Bedeutung sein werde. Aufgrund der präjudiziellen Wirkung erweise sich die Verfügung als zweckmässig. In seiner Beschwerdeantwort führt er sodann näher aus, der Entscheid des Bundesgerichts betreffend Einsicht in den Vertrag mit der C AG werde massgeblichen Einfluss auf die Interessenabwägung zwischen dem Geheimhaltungsinteresse und dem Interesse des Beschwerdeführers beziehungsweise der Öffentlichkeit am Informationszugang haben. Da die Gesuche bezüglich der Organisation B und der C AG unbestrittenermassen in einem engen Zusammenhang stünden, hätte er auch in Bezug auf das Gesuch um Einsicht in die Verträge mit der Organisation B dieselbe Interessenabwägung vorzunehmen. Bei den Verträgen handle es sich jeweils um solche, die praktisch identische Dienstleistungen im Asylbereich festlegten. Leichte Differenzen zwischen den auf den Los-Nummern verteilten Dienstleistungen würden nicht verhindern, dass von den Verträgen mit der einen Anbieterin ohne Weiteres auf die Verträge mit der anderen Anbieterin geschlossen werden könnte. Deshalb wirke sich der Bundesgerichtsentscheid auch auf die Verträge mit der Organisation B aus. Das Bundesgericht müsse auch die Frage klären, ob der angefochtene Entscheid nicht zu einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung zwischen der Organisation B und der C AG führe.
2.4 Gegenstand des bundesgerichtlichen Verfahrens ist nur die verwaltungsgerichtlich angeordnete, umfassende Offenlegung der Verträge mit der C AG (ohne weitere Prüfung), welche im Sinn eines Teilentscheids vom Beschwerdegegner angefochten wurde. Damit liegt die Einsichtnahme in die Verträge der Organisation B grundsätzlich ausserhalb jenes Streitgegenstands. Bezüglich des Argumentes, das Urteil würde massgeblichen Einfluss auf die Interessenabwägung zwischen dem Geheimhaltungsinteresse und dem Interesse des Beschwerdeführers am Informationszugang haben, ist Folgendes festzuhalten: Die C AG hat gegenüber dem Beschwerdegegner verlauten lassen, aus ihrer Sicht stehe dem Einsichtsgesuch nichts entgegen, weshalb das Verwaltungsgericht einen Geheimhaltungswillen der C AG verneint hat (VGr, 6. Februar 2020, VB.2020.00732 E. 2.4). Sodann hat sie auch ein öffentliches Interesse an der Einhaltung des Geschäftsgeheimnisses verneint (E. 2.5). An diese Erwägungen ist das Verwaltungsgericht gebunden (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 28 N. 42). Aufgrund des Fehlens von Geschäftsgeheimnissen bei den Verträgen der C AG ist auch keine Interessenabwägung zwischen privaten Geheimhaltungsinteressen und Einsichtsinteressen vorzunehmen. Folglich kann das Bundesgerichtsurteil auch keinen Einfluss auf die Interessenabwägung bei den Verträgen mit der Organisation B haben.
Im Weiteren kann die Organisation B (entgegen der C AG) gegenüber Teilen ihrer Verträge ein Geschäftsgeheimnis geltend machen. Es ist somit lediglich möglich, dass von diesen Verträgen in weniger Informationen Einsicht zu gewähren ist, als dies bei den Verträgen mit der C AG der Fall wäre. Sodann sind die Hauptmerkmale der Verträge auch aus der Ausschreibung bekannt. Eine allfällige Ungleichbehandlung zwischen der Organisation B und der C AG ergäbe sich dadurch, dass die C AG keine Geheimhaltungsinteressen vorbringt. Da sich eine Ungleichbehandlung jedoch gegen die C AG richten würde, aber gerade auch aus ihren fehlenden Interessen resultiert, ist sie vorliegend unbeachtlich. Im Übrigen rechtfertigt es sich, das Ermessen des Beschwerdegegners in Bezug auf die Erwägungen betreffend präjudizielle Wirkung nur mit Zurückhaltung zu berücksichtigen, war er es doch, welcher Beschwerde vor Bundesgericht erhob, und ist er als Beschwerdeführer vor Bundesgericht bei der Beurteilung des Prozessergebnisses nicht gänzlich unbefangen. Es ist daher nicht ersichtlich, wie das Bundesgerichtsurteil präjudizielle Wirkung für das vorliegende Verfahren haben könnte. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass es an einem triftigen Grund für die Sistierung fehlt und das Interesse an der Verfahrensbeschleunigung ein allfälliges Sistierungsinteresse überwiegt. Die Sistierung ist demgemäss aufzuheben.
3.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens dem zur Hauptsache unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 VRG in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Ebenso hat er die Kosten des Rekursverfahrens zu tragen. Zudem ist der Beschwerdegegner zu verpflichten, dem Beschwerdeführer eine angemessene Umtriebsentschädigung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu bezahlen.
4.
Beim vorliegenden Urteil über einen Zwischenentscheid handelt es sich ebenfalls um einen Zwischenentscheid, der nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG vor Bundesgericht anfechtbar ist (vgl. Bertschi, § 19a N. 32; vorne E. 1.2.2).
Demgemäss erkennt die Kammer:
In Abänderung von Dispositiv-Ziffer II des Rekursentscheids der Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich werden die Kosten des Verfahrens vor der Sicherheitsdirektion von Fr. 360.- dem Beschwerdegegner auferlegt.
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 1'595.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.
Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine Umtriebsentschädigung von insgesamt Fr. 600.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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