Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2020.00655
Urteil
der 4. Kammer
vom 3. März 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber David Henseler.
In Sachen
Politische Gemeinde Herrliberg, vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gemeindeamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Bilanzanpassungsbericht und Eingangsbilanz per 1. Januar 2019 ,
hat sich ergeben:
I.
Im Rahmen der Erstellung einer Eingangsbilanz per
Mit Verfügung vom 13. Februar 2020 verpflichtete das Gemeindeamt des Kantons Zürich die Politische Gemeinde Herrliberg, in der Eingangsbilanz einerseits die Bestände des Verwaltungsvermögens für alle noch in Nutzung befindlichen Anlagen und Anlageteile mit den Anschaffungswerten und den kumulierten Abschreibungen auszuweisen, anderseits den zum Finanzvermögen zählenden Anteil der Liegenschaft "Forchstrasse 61a" zum kapitalisierten Ertragswert in der Bilanz zu führen.
II.
Einen hiergegen erhobenen Rekurs wies die Direktion der Justiz und des Innern mit Verfügung vom 17. August 2020 ab.
III.
Die Politische Gemeinde Herrliberg erhob hiergegen am 17. September 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge seien der Rekursentscheid und die Verfügung vom 13. Februar 2020 aufzuheben. Die Direktion der Justiz und des Innern schloss mit Vernehmlassung vom 24. September 2020 auf Abweisung der Beschwerde; das Gemeindeamt verzichtete am 6. Oktober 2020 auf Beschwerdebeantwortung.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Direktion der Justiz und des Innern über Anordnungen des Gemeindeamts betreffend die Rechnungslegung einer Gemeinde nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2 Gemeinden sind nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind, insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder Verwaltungsvermögen (lit. c). Kein legitimationsbegründendes schutzwürdiges Interesse ist hingegen gegeben, wenn die Gemeinde nicht ihr eigenes, sondern kantonales Recht oder Bundesrecht anzuwenden hat und es ihr einzig um die Durchsetzung ihrer eigenen Rechtsauffassung geht (RB 1998 Nr. 14; vgl. auch BGE 125 II 192 E. 2a/aa). Die Gemeinde kann sich mit anderen Worten nicht für die richtige Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts wehren (VGr, 31. Mai 2006, VB.2006.00198, E. 2.2 Abs. 3; vgl. auch BGE 138 II 506, E. 2.1.1, und BGr, 19. August 2010, 8C_1025/2009, E. 3.3.1 [jeweils mit weiteren Hinweisen]).
1.3 Strittig ist die Anwendung einer Übergangsbestimmung des kantonalen Rechts im Zusammenhang mit der Einführung des sogenannten Harmonisierten Rechnungsmodells 2 (HRM 2) und damit eine Rechnungslegungsvorschrift. Die Beschwerdeführerin ist diesbezüglich nicht wie eine Privatperson betroffen. Sodann ist nicht ersichtlich, weshalb die Ausgangsverfügung, die einzig die buchhalterische Erfassung von Vermögenswerten zum Gegenstand hat, einen wesentlichen Einfluss auf das Finanz- oder Verwaltungsvermögen der Beschwerdeführerin haben sollte, denn am realen Wert der einzelnen Anlagen ändert die Ausgangsverfügung nichts. Die angeordnete Anwendung des Bruttoprinzips ändert auch am buchhalterischen Gesamtwert des Verwaltungsvermögens nichts, sind doch auch gemäss Ausgangsverfügung die Anlagen insgesamt mit dem Restbuchwert per 31. Dezember 2018 in die Eingangsbilanz zu übernehmen. Allein im Umstand, dass der buchhalterische Wert einzelner Anlagen anders zu bestimmen ist als von der Beschwerdeführerin vorgesehen, ist im vorliegenden Kontext kein Eingriff ins Verwaltungsvermögen zu erblicken. Soweit die Ausgangsverfügung sodann eine Neubewertung der Liegenschaft "Forchstrasse 61a" verlangt, ist hier nur noch strittig, auf welchen Zeitpunkt diese Neubewertung vorzunehmen ist. Auch diesbezüglich ist nicht ersichtlich, weshalb ein Eingriff ins Finanzvermögen vorliegen sollte; im Übrigen macht die Beschwerdeführerin selber geltend, der fragliche Betrag mache nur "ein[en] Tausendstel des gesamten Finanzvermögens" aus. Soweit an anderer Stelle vorgebracht wird, die verlangten Anpassungen verursachten einen Arbeitsaufwand von "mehreren hundert Stunden mit Kosten von mehreren zehntausend Franken", bleibt diese Behauptung völlig unsubstanziiert und fehlt es im Übrigen angesichts einer Bilanzsumme der Beschwerdeführerin von rund 244 Millionen Franken per 1. Januar 2019 an der Wesentlichkeit eines damit verbundenen Eingriffs ins Finanz- oder Verwaltungsvermögen.
1.4 Die Beschwerdeführerin beruft sich darüber hinaus auf ihre durch Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) und Art. 85 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) garantierte Gemeindeautonomie. Sie macht geltend, Art. 122 KV gewähre den Gemeinden Autonomie im Bereich der Rechnungslegung. Damit ist sie gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde legitimiert. Ob die beanspruchte Autonomie im fraglichen Bereich überhaupt besteht und, bejahendenfalls, auch tatsächlich verletzt wurde, ist dabei – sofern es nicht von vornherein offensichtlich an einem kommunalen Autonomiebereich fehlt – nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (VGr, 18. November 2020, VB.2020.00554, E. 1.2.2 Abs. 1 f. – 4. November 2015, VB.2015.00402, E. 1.3 Abs. 2 mit Hinweisen; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 104, 118 und 120).
1.5 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Gemäss Art. 50 Abs. 1 BV ist die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet. Die Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen (BGE 146 I 36 E. 3.1, 145 I 52 E. 3.1).
2.2 Nach Art. 122 KV sorgen Kanton und Gemeinden für einen gesunden Finanzhaushalt (Abs. 1). Kanton, Gemeinden und andere Organisationen des öffentlichen Rechts führen ihren Finanzhaushalt nach den Grundsätzen der Gesetzmässigkeit, der Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit (Abs. 2). Budget und Rechnung richten sich nach den Grundsätzen der Transparenz, Vergleichbarkeit und Öffentlichkeit (Abs. 3). Bei der Festlegung der Bemessungsgrundlagen von Abgaben und Staatsbeiträgen wird der Förderung von umweltgerechtem Verhalten besondere Beachtung geschenkt (Abs. 4). Die Absätze 2 und 3 dieser Verfassungsbestimmung enthalten grundlegende Vorgaben an die Haushaltsführung und die Rechnungslegung durch den Kanton und die Gemeinden. Die darin normierten Grundsätze haben den Zweck, das Finanzgebaren von Kanton und Gemeinden für die Öffentlichkeit nachvollziehbar und kontrollierbar darzustellen (Ulrich Hubler/Michael Beusch, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 122 N. 19). Es ist nicht ersichtlich, inwiefern sich daraus eine Autonomie der Gemeinden im Bereich der Rechnungslegung ergeben sollte. Allein aus dem Umstand, dass die Gemeinden einen eigenen Finanzhaushalt führen, lässt sich jedenfalls keine derartige Autonomie herleiten. Im Gegenteil ist das Rechnungslegungsrecht auch für die Gemeinden kantonalrechtlich normiert und bleibt kein Raum für kommunale Vorschriften (vgl. §§ 118 ff. GG und §§ 17 ff. der Gemeindeverordnung vom 29. Juni 2016 [VGG, LS 131.11]). Das ergibt sich schon aus dem Grundsatz der Vergleichbarkeit nach Art. 122 Abs. 3 KV, dem eine unterschiedliche Anwendung von Rechnungslegungsvorschriften durch die Gemeinden zuwiderlaufen würde (vgl. auch § 119 Abs. 1 GG und hierzu Andreas Bergmann/Christoph Schuler, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 119 N. 15). § 179 Abs. 2 GG belässt den Gemeinden sodann einzig hinsichtlich der Frage, ob sie das Verwaltungsvermögen per 1. Januar 2019 gemäss den neuen Rechnungslegungsvorschriften neu bewerten oder den Restbuchwert linear abschreiben wollen, ein Entscheidungsermessen. Wie mit den zum Restbuchwert übernommenen Anlagen des Verwaltungsvermögens zu verfahren ist, regelt das kantonale Recht jedoch abschliessend (§ 179 Abs. 2 Satz 3 GG sowie §§ 35 ff. und Anhang 2 Ziff. 4 VGG). Ebenso regelt das kantonale Recht abschliessend, dass das Finanzvermögen auf den 1. Januar des auf die Inkraftsetzung des Gemeindegesetzes folgenden Jahres nach den Verkehrswerten neu zu bewerten ist (§ 179 Abs. 1 Ingress und lit. a GG), wobei für den hier strittigen Fall Ziff. 1 Unterziffer 15 Anhang 2 VGG die Bewertung zum kapitalisierten Ertragswert vorschreibt. Wenn die Beschwerdeführerin geltend macht, gestützt auf § 24 VGG, wonach Grundstücke, Grundeigentumsanteile und Gebäude in einer Legislaturperiode mindestens einmal neu zu bewerten sind, stehe ihr innerhalb der Legislaturperiode über den Bewertungszeitpunkt ein Ermessen zu, ist ihr nicht zu folgen. Hier geht es nicht um die in § 24 VGG geregelte periodische Neubewertung, sondern um die in § 179 Abs. 1 GG geregelte erstmalige Neubewertung unter neuem Recht. Die genannten Bestimmungen regeln unterschiedliche Sachverhalte und stehen nicht in einem Widerspruch. Im Übrigen ginge die im Gesetz enthaltene Bestimmung von § 179 Abs. 1 GG einer anderslautenden Verordnungsbestimmung ohnehin vor.
Demnach kommt der Gemeinde im hier strittigen Bereich keine Autonomie zu. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
3.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 1'070.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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