Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2020.00626
Urteil
der 4. Kammer
vom 18. Februar 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber David Henseler.
In Sachen
Gemeinde Horgen,vertreten durch Gemeinderat Horgen,
dieser vertreten durch RA A,
Beschwerdeführerin,
gegen
Bezirksrat Horgen,
Beschwerdegegner,
betreffend Jubiläumsdividende der Zürcher Kantonalbank in Sonderrechnungen,
hat sich ergeben:
I.
A. Mit Medienmittelung vom 8. Februar 2019 informierte die Zürcher Kantonalbank (ZKB), dass sie im Jahr 2020 eine ausserordentliche Jubiläumsdividende an Kanton und Gemeinden ausschütten werde. Mit Schreiben vom 1. März 2019, unterzeichnet vom Präsidenten des Bankrats sowie vom Vorsitzenden der Generaldirektion, teilte die ZKB dem Gemeinderat der Gemeinde Horgen mit, dass eine Sonderdividende ausgeschüttet werde. Das Schreiben enthielt folgenden Hinweis: "Die Bank würde sich freuen, wenn die Gemeinden mit dieser Jubiläumsdividende etwas Besonderes zu Gunsten der Bevölkerung machen würden".
In einem an die Gemeinden gerichteten "Orientierungsschreiben 2019" mit dem Untertitel "Informationsschreiben zum Budget 2020 und zur Finanzplanung 2020–2023" vom 25. Juni 2019 hielt das Gemeindeamt des Kantons Zürich zur Jubiläumsdividende unter anderem fest, dass der Gesamtbetrag aus der Ausschüttung der ordentlichen Dividende und der Jubiläumsdividende in der Erfolgsrechnung auf dem Konto 8600.4606.00 zu berücksichtigen sei (Ziff. 2.7).
Am 5. Dezember 2019 fasste die Gemeindeversammlung der Gemeinde Horgen folgenden Beschluss:
"1. Die zu erwartende Jubiläumsdividende der Zürcher Kantonalbank in der Höhe von Fr. 690'000.00 wird in eine neue Sonderrechnung (Sonderrechnung gem. § 91 Gemeindegesetz und § 9 Gemeindeverordnung) zur Finanzierung von Dorffestivitäten einbezahlt.
(…)."
B. Der Bezirksrat Horgen beschloss am 6. März 2020 in seiner Funktion als Aufsichtsbehörde über die Gemeinde Horgen, dass der Beschluss der Gemeindeversammlung vom 5. Dezember 2019 betreffend "Jubiläumsdividende der Zürcher Kantonalbank (ZKB) von Fr. 690'000.00 – Einlage in einen Fonds zur Finanzierung ausserordentlicher Dorffestivitäten" aufsichtsrechtlich aufgehoben werde (Dispositiv-Ziff. I). Des Weiteren wies er die Gemeinde Horgen an, die Jubiläumsdividende der ZKB auf dem Konto 8600.4604.01 zu belassen, und untersagte Ersterer, die Jubiläumsdividende in der Erfolgsrechnung als Aufwand zugunsten einer Sonderrechnung zu verbuchen (Dispositiv-Ziff. II).
II.
Die Gemeinde Horgen rekurrierte dagegen am 14. April 2020 beim Regierungsrat, welcher den Rekurs mit Beschluss vom 8. Juli 2020 abwies (Dispositiv-Ziff. I) und der Gemeinde Horgen die Kosten des Verfahrens von Fr. 949.- auferlegte (Dispositiv-Ziff. II).
III.
Dagegen erhob die Gemeinde Horgen am 11. September 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte im Wesentlichen, unter Entschädigungsfolge seien der Beschluss des Regierungsrats vom 8. Juli 2020 sowie der Beschluss des Bezirksrats Horgen vom 6. März 2020 aufzuheben. Die Direktion der Justiz und des Innern verzichtete am 24. September 2020 namens des Regierungsrats auf Vernehmlassung und beantragte die Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat Horgen reichte am 2. Oktober 2020 eine Beschwerdeantwort ein, worin er auf Abweisung der Beschwerde schloss.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über aufsichtsrechtliche Anordnungen eines Bezirksrats nach § 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig (VGr, 11. April 2018, VB.2017.00871, E. 1 Abs. 1; vgl. Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 86).
1.2 Die Beschwerdeführerin behauptet ein unzulässiges Eingreifen der Aufsichtsbehörde; damit beruft sie sich auf ihre durch Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) und Art. 85 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) garantierte Gemeindeautonomie. Demnach ist sie gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG zur Beschwerde legitimiert. Ob die beanspruchte Autonomie im fraglichen Bereich überhaupt besteht und, bejahendenfalls, auch tatsächlich verletzt wurde, ist dabei – sofern es nicht von vornherein offensichtlich an einem kommunalen Autonomiebereich fehlt – nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (VGr, 18. November 2020, VB.2020.00554, E. 1.2.2 Abs. 1 f. – 4. November 2015, VB.2015.00402, E. 1.3 Abs. 2 mit Hinweisen; Bertschi, § 21 N. 104, 118 und 120).
Es braucht somit nicht geprüft zu werden, ob die Beschwerdeführerin auch gestützt auf § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. a oder lit. c VRG zur Beschwerde legitimiert wäre.
1.3 Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Gemäss § 163 lit. a in Verbindung mit § 164 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) unterstehen Gemeinden der allgemeinen Aufsicht durch die Bezirksräte und den Regierungsrat, wobei Letzterem die Funktion der Oberaufsicht zukommt (Tobias Jaag, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007 [Kommentar KV], Art. 94 N. 9; Mischa Morgenbesser/Lorenzo Marazzotta, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], GG – Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz [Kommentar GG], Zürich etc. 2017, § 164 N. 8; vgl. auch § 10 Abs. 1 des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 [BezVG, LS 173.1]). Die Aufsichtstätigkeit lässt sich in zwei Hauptkategorien aufteilen: die präventive und die repressive Aufsicht. Die präventive Aufsicht dient der Verhinderung von Rechtswidrigkeiten und anderen Missständen, während die repressive Aufsicht an einen bereits eingetretenen aufsichtsrechtlichen Sachverhalt anknüpft und die Beseitigung und Sanktionierung eines rechts- oder ordnungswidrigen Zustands bezweckt (VGr, 19. September 2018, AN.2018.00001, E. 3.1 Abs. 2; Jaag, Art. 94 N. 10).
2.2 Vorliegend hob der Beschwerdegegner einen Beschluss der Gemeindeversammlung der Beschwerdegegnerin aufsichtsrechtlich auf. Dies ist gemäss § 167 lit. a in Verbindung mit § 168 Abs. 1 lit. c GG nur möglich, wenn klare Rechtsverletzungen vorliegen. Die Aufsichtsbehörde darf erst einschreiten, wenn klares Recht oder wesentliche öffentliche Interessen missachtet worden sind. Bei einfachen Rechtsverletzungen und unzweckmässiger Ermessensausübung ist ein Eingreifen dagegen nicht zulässig (Marazzotta/Morgenbesser, § 167 N. 8, § 168 N. 7; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 81; ABl 2013-04-19, S. 202; vgl. VGr, 20. November 2018, AB.2018.00002, E. 3.1 – 11. April 2018, VB.2017.00871, E. 3.3 f.).
Demnach ist zunächst zu prüfen, ob der Beschwerdegegner zulässigerweise angenommen hat, der Beschluss der Gemeindeversammlung der Beschwerdegegnerin verletze klares Recht.
3.
3.1 Nach Art. 109 KV betreibt der Kanton eine Kantonalbank. Gemäss § 1 des Kantonalbankgesetzes vom 28. September 1997 (KantonalbankG, LS 951.1) ist die ZKB eine selbständige Anstalt des kantonalen Rechts. Ihr Grundkapital besteht aus dem Dotationskapital, welches der Kanton zur Verfügung stellt (§§ 4 und 4a Abs. 1 KantonalbankG). Aus dem Bilanzgewinn oder dafür gebildeten Reserven kann dem Kanton für die Bereitstellung des Dotationskapitals eine Dividende ausgerichtet werden. Diese verwendet er zunächst zur Bestreitung der Kapitalkosten für die Refinanzierung des Dotationskapitals. Vom verbleibenden Betrag steht ein Drittel den politischen Gemeinden nach Massgabe ihrer Einwohnerzahl zu (§ 26 f. KantonalbankG).
3.2 Mit Schreiben vom 1. März 2019, unterzeichnet vom Präsidenten des Bankrats sowie vom Vorsitzenden der Generaldirektion, teilte die ZKB der Beschwerdegegnerin mit, dass im Jubiläumsjahr 2020 eine Sonderdividende ausgeschüttet werde. "Die Bank würde sich freuen, wenn die Gemeinden mit dieser Jubiläumsdividende etwas Besonderes zu Gunsten der Bevölkerung machen würden".
Die Beschwerdeführerin hat die Jubiläumsdividende der ZKB auf dem Konto 8600.4604.01 verbucht, was auch der Beschwerdegegner anerkannt hat. Strittig ist, ob die Beschwerdeführerin diesen Betrag anschliessend in eine Sonderrechnung übertragen durfte.
3.3 Sonderrechnungen dürfen gemäss § 91 Abs. 1 GG und
entsprechend dem Grundsatz der Einheit des Gemeindehaushalts nur zur
Verwaltung von Mitteln im Interesse Dritter (lit. a) oder aus Schenkungen
und letztwilligen Zuwendungen mit bestimmter Zweckbindung (lit. b) geführt
werden (§ 86 Abs. 2 Satz 2 GG; ABl 2013-04-19,
94/1993 S. 128] E. 3b/aa; Hans Rudolf Thalmann, Kommentar zum Zürcher
Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000, § 128 N. 1.1). Die Mittel der Sonderrechnung sind zweckgebunden (Mächler, § 86
N. 5, § 91 N. 2; vgl. VGr, 21. Dezember 2016,
VB.2016.00582, E. 4.2 ff.). Sind die Voraussetzungen von § 91
Abs. 1 GG erfüllt, ist die Gemeinde nicht nur berechtigt, sondern
verpflichtet, für die entsprechenden Mittel eine Sonderrechnung zu führen (vgl.
zur Ausnahme § 91 Abs. 2 GG; Mächler, § 91 N. 9). Da § 91
GG als Nachfolgebestimmung der §§ 128 f. des
Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (aGG, GS I 40 ff.) konzipiert ist, können hier auch Lehre und Rechtsprechung zu
letzteren Bestimmungen berücksichtigt werden (ABl 2013-04-19, S. 159;
Mächler, § 91 N. 1).
3.4
3.4.1 Die Beschwerdeführerin bringt zunächst vor, eine Sonderrechnung sei gestützt auf § 91 Abs. 1 lit. b GG, namentlich für Schenkungen mit bestimmter Zweckbindung, zulässig. Unter die genannte Bestimmung fallen alle freiwilligen Zuwendungen von Dritten, meist Privaten, welche der Gemeinde zur dauernden Verwaltung und Verwendung zugehen, sei es zur Erfüllung eines idealen, gemeinnützigen, wohltätigen oder öffentlichen Zwecks oder zur Finanzierung einer öffentlichen Aufgabe, ausnahmsweise auch zur Erfüllung privater Zwecke (VGr, 2. Oktober 2008, VB.2008.00266, E. 5.2 Abs. 2 [nicht publiziert] mit Hinweis auf Thalmann, § 129 N. 2.1; vgl. ders., § 125 N. 2).
Vorliegend fehlt es an einer bestimmten Zweckbindung. In der Aussage im Schreiben vom 1. März 2019, die Bank "würde sich freuen, wenn die Gemeinden mit dieser Jubiläumsdividende etwas Besonderes zu Gunsten der Bevölkerung machen würden", kann keine Zweckbindung im Sinn von § 91 Abs. 1 lit. b GG gesehen werden (vgl. VGr, 21. Dezember 2016, VB.2016.00582, Sachverhalt I und E. 4.2 ff. [Verwendung von Grundstücken insbesondere für ein Heim "für alte Leute"]; vgl. auch Nedim Peter Vogt/Annaïg L. Vogt, Basler Kommentar, Obligationenrecht I, 7. A., Basel 2020, Art. 246 N. 2 mit Hinweisen). Daran ändern auch die Medienmitteilung vom 8. Februar 2019 und die darin enthaltene Aussage des Präsidenten des Bankrats nichts ("Wir möchten die gesamte Zürcher Bevölkerung an unserem Jubiläum teilhaben lassen und würden uns freuen, wenn Kanton und Gemeinden unsere Jubiläumsdividende für besondere Projekte verwenden. Wir denken dabei an Vorhaben, die im ordentlichen Budget keinen Platz finden und somit den Zürcherinnen und Zürchern einen aussergewöhnlichen Nutzen stiften"). Denn die Medienmitteilung bezweckte die Information der Öffentlichkeit und war nicht an die Beschwerdegegnerin gerichtet. Überdies lässt sich daraus auch keine bestimmte Zweckbindung entnehmen. Den Ausführungen in der Beschwerde, es werde eine bewusst offene Zweckbindung formuliert und würden die Gemeinden ermächtigt, diese enger zu fassen, kann nicht gefolgt werden. Vielmehr hat die ZKB, indem sie einen "Wunsch" äusserte, gerade keinen Zweck vorbestimmt.
Demnach ist § 91 Abs. 1 lit. b GG nicht anwendbar. Es braucht deshalb nicht geprüft zu werden, ob die Ausschüttung der Jubiläumsdividende als Schenkung zu qualifizieren ist bzw. ob die Vorinstanz zu Recht davon ausging, die Jubiläumsdividende stütze sich "mangels anderslautender Regelung" (analog) auf § 26 f. KantonalbankG. Die ZKB ging ihrerseits offenbar von einer analogen Anwendung dieser Bestimmungen aus, hielt sie doch im erwähnten Schreiben vom 1. März 2019 fest, dass die Sonderdividende "gemäss gesetzlichem Schlüssel" zu 2/3 dem Kanton und zu 1/3 den Gemeinden zukommen würde.
3.4.2 Des Weiteren stellt sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt, die Jubiläumsdividende sei im Interesse Dritter zu verwalten und eine Sonderrechnung deshalb gemäss § 91 Abs. 1 lit. a GG zulässig. Diese Art der Führung einer Sonderrechnung ist insbesondere von Belang, wenn juristische Personen aufgehoben werden und das Gesetz, die Statuten, die Stiftungsurkunde oder die zuständigen Organe es nicht anders bestimmen; in diesem Fall fällt ihr Vermögen derjenigen Gemeinde zu, der die aufgelöste juristische Person nach ihrer Zweckbestimmung angehörte (Art. 57 Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 [ZGB, SR 210]). Abzustellen ist auf den statutarischen Zweck und den örtlichen Tätigkeitsbereich (BGE 112 II 1 E. 5; Mächler, § 91 N. 3; vgl. VGr, 2. Oktober 2008, VB.2008.00266, E. 4 f. [nicht publiziert]). Das Vermögen ist im Sinn des bisherigen Zwecks zu verwenden (Art. 57 Abs. 2 ZGB) und treuhänderisch zu verwahren, bis die Mittel einer Nachfolgeorganisation übergeben werden können (Mächler, § 94 N. 3).
Vorliegend ist nicht ersichtlich, inwiefern die Beschwerdeführerin die Jubiläumsdividende im Interesse Dritter zu verwalten hätte und sie dabei "eine rein treuhänderische Aufgabe" wahrnimmt. Aus dem Wunsch der ZKB, die Mittel seien für etwas Besonderes zugunsten der Bevölkerung zu verwenden, kann nicht abgeleitet werden, dass die Gemeinde die Mittel im Interesse der Bank zu verwalten hätte. Vielmehr verwaltet und verwendet die Beschwerdeführerin die Mittel der Jubiläumsdividende im eigenen Interesse und fallen diese damit in den allgemeinen Gemeindehaushalt (vgl. Mächler, § 91 N. 3; Thalmann, § 125 N. 2). Es liegt demnach auch kein Fall von § 91 Abs. 1 lit. a GG vor.
3.4.3 Ob eine Gemeindeversammlung durch Ausgabebeschluss einen Fonds mit entsprechender Zweckbindung schaffen und ob dieser in der Bilanz als Sonderrechnung gemäss § 91 GG oder Spezialfinanzierung gemäss § 87 ff. GG geführt werden dürfte, braucht hier nicht entschieden zu werden. Denn der Beschluss der Gemeindeversammlung vom 5. Dezember 2019 kann nicht in diesem Sinn als Ausgabebeschluss qualifiziert werden; dafür fehlt es einerseits an einem von den Stimmberechtigten hinreichend klar ausgedrückten Willen, einen solchen Fonds zu schaffen, und geht anderseits aus dem Beschluss hervor, dass "[d]ie Entnahmen aus der Sonderrechnung im Rahmen der geltenden Finanzkompetenzen der Gemeinde Horgen" erfolgten. Über eine Ausgabe wurde also noch gar nicht beschlossen.
3.4.4 Zusammengefasst waren somit die Voraussetzungen von § 91 Abs. 1 lit. a und b GG nicht gegeben, und die Beschwerdeführerin verstiess somit klar gegen diese Bestimmungen. Der Beschwerdegegner durfte demnach gestützt auf § 167 lit. a GG grundsätzlich aufsichtsrechtlich eingreifen.
4.
4.1 Ist ein Beschluss, wie hier, bereits formell in Rechtskraft erwachsen, ist die aufsichtsrechtliche Aufhebung desselben jedoch nur zulässig, wenn die Voraussetzungen für den Widerruf gegeben sind (VGr, 21. November 2012, VB.2012.00519, E. 3 mit Hinweisen; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 81; Tobias Jaag, Die Gemeindeaufsicht im Kanton Zürich, ZBl 94/1993, S. 529 ff., 540) und die Aufhebung für die Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands unerlässlich ist (Marazzotta/Morgenbesser, § 168 N. 8; ABl 2013-04-19, S. 203). Es ist somit eine Interessenabwägung erforderlich. Dabei ist zwischen dem Interesse an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts einerseits und dem Interesse an der Rechtssicherheit bzw. dem Vertrauensschutz andererseits abzuwägen (BGE 137 I 69 E. 2.3, 127 II 306 E. 7a, 121 II 273 E. 1a/aa).
4.2 Mit Blick
auf die Bedeutung, welche dem Grundsatz der Einheit des Haushalts gemäss
§ 86 GG beizumessen ist (vgl. dazu Mächler, § 86 N. 2; BGr, 22. Juli 1992, 1 P.251/1992 [ZBl 94/1993 S. 128]
objektiven Rechts ein grosses Gewicht zu. Insbesondere geht es darum, die im
Gemeindegesetz abschliessend aufgeführten Ausnahmen zur Einheit des Haushalts
(vgl. § 87 ff. und 91) im ganzen Kanton einheitlich auszulegen. Demgegenüber
erscheint das Interesse der Beschwerdeführerin an der Aufrechterhaltung des
Beschlusses vom 5. Dezember 2019 von untergeordneter Natur. Sie beruft
sich in diesem Zusammenhang insbesondere darauf, dass ihr bei der Beurteilung,
ob ein Sachverhalt gemäss § 91 Abs. 1 GG vorliege, ein gewisser
Ermessenspielraum zustehe. Damit dringt sie jedoch nicht durch. Die Vorinstanz
erwog zu Recht, dass alle Gemeinden im Kanton verpflichtet wären, eine
Sonderrechnung zu führen, sollte die Jubiläumsdividende unter § 91
Abs. 1 GG fallen (vgl. vorn, E. 3.3). Somit erwies sich die
aufsichtsrechtliche Aufhebung des Beschlusses vom 5. Dezember 2019 als
unerlässlich, um den ordnungsgemässen Zustand wiederherzustellen.
5.
5.1 Nach dem Gesagten erweist sich die aufsichtsrechtliche Aufhebung des Beschlusses der Gemeindeversammlung der Beschwerdeführerin vom 5. Dezember 2019 als rechtmässig. Eine Verletzung der Gemeindeautonomie liegt nicht vor. Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.
5.2 Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG) und steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 2'095.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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