Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2020.00607
Urteil
der 4. Kammer
vom 22. Juli 2021
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.
In Sachen
A, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadt Zürich, vertreten durch den Stadtrat von Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Rechtsschutzgesuch,
hat sich ergeben:
I.
A steht als Polizist der Stadtpolizei in einem Anstellungsverhältnis mit der Stadt Zürich. Die Vorsteherin des Sicherheitsdepartements gewährte A mit Verfügung vom 11. Juni 2019 Rechtsschutz bzw. Kostenübernahme für das erstinstanzliche Verfahren im Zusammenhang mit einer Strafuntersuchung gegen einen Staatsanwalt und den Kommandanten der Stadtpolizei, welche durch eine Strafanzeige der Anwältin von A ausgelöst wurde.
Am 4. November 2019 ersuchte A um weiteren Rechtsschutz, da der mit der Strafuntersuchung beauftragte ausserordentliche Staatsanwalt beabsichtigte, das Verfahren gegen die Beschuldigten einzustellen. Die Vorsteherin des Sicherheitsdepartements wies dieses Gesuch mit Verfügung vom 18. November 2019 ab. Das von A in der Folge erhobene Begehren um Neubeurteilung wies der Stadtrat mit Beschluss vom 5. Februar 2020 ab.
II.
A rekurrierte dagegen an den Bezirksrat Zürich, welcher den Rekurs mit Beschluss vom 2. Juli 2020 abwies, keine Verfahrenskosten erhob und A ausgangsgemäss keine Parteientschädigung entrichtete.
III.
Mit Beschwerde vom 8. September 2020 an das Verwaltungsgericht beantragte A unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die Aufhebung des Bezirksratsbeschlusses vom 2. Juli 2020 und die Gutheissung seines Rechtsschutzgesuches vom 4. November 2019. Prozessual beantragte er die Durchführung einer mündlichen öffentlichen Verhandlung. Der Bezirksrat verzichtete mit Eingabe vom 11. September 2020 auf eine Vernehmlassung; die Stadt Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom 5. Oktober 2020 die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Gegen Rekursentscheide eines Bezirksrats in personalrechtlichen Angelegenheiten kommunal Angestellter steht die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]; vgl. § 53 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG, LS 131.1]). Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Im Streit liegt die Beurteilung, ob dem Beschwerdeführer Rechtsschutz zu gewähren sei und nicht die konkrete Höhe des dafür anfallenden Kostenersatzes. Unter diesen Umständen fehlt ein bezifferbarer Streitwert, sodass die Angelegenheit nach § 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c e contrario VRG in die Zuständigkeit der Kammer fällt.
2.
Der Beschwerdeführer beantragt die Durchführung einer mündlichen öffentlichen Verhandlung, damit er "zu seinem Standpunkt mündlich Stellung nehmen" kann und "zum Zweck der Beweisabnahme".
2.1 § 59 Abs. 1 VRG sieht die Durchführung einer mündlichen Verhandlung vor. Dabei liegt es im Ermessen des Verwaltungsgerichts, ob es eine mündliche Verhandlung durchführen will. Nach ständiger Praxis sieht das Verwaltungsgericht von einer solchen ab, wenn die Akten nach durchgeführtem Schriftenwechsel eine hinreichende Entscheidungsgrundlage bieten (Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 59 N. 5). Das ist hier der Fall.
2.2 Der vom Beschwerdeführer ergänzend angerufene Art. 30 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) vermittelt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kein Recht auf eine mündliche Verhandlung, sondern garantiert einzig, dass, wenn eine Gerichtsverhandlung stattzufinden hat, diese in der Regel öffentlich sein muss (BGE 146 I 30 E. 2.1, 128 I 288 E. 2.3 ff.). Zu Recht behauptet der Beschwerdeführer sodann nicht, dass hier eine zivilrechtliche Streitigkeit im Sinn von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101) zu beurteilen wäre. Wohl fallen nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte auch Lohnforderungen staatlicher Angestellter unter den Begriff der zivilrechtlichen Streitigkeit (EGMR, 19. April 2007, Vilho Eskelinen et al., 63235/00, § 62; www.echr.coe.int). Hier geht es indes nicht um derartige Leistungen, sondern um ein Begehren des Beschwerdeführers um Rechtsschutz in seiner amtlichen Funktion als Polizist. Der Beschwerdeführer verweist denn auch ausdrücklich auf seine Aufgaben als Polizist, in denen er betroffen sei. Damit ist der Beschwerdeführer – anders als bei einer Lohnforderung – nicht als Privatperson betroffen, weshalb die vorliegende Angelegenheit nicht als zivilrechtliche Streitigkeit im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK zu qualifizieren ist.
3.
3.1 Das kantonale Recht macht den Gemeinden im Bereich des Personalrechts nur wenige Vorgaben. Nach Art. 47 Abs. 1 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (LS 101) untersteht das Arbeitsverhältnis des Gemeindepersonals dem öffentlichen Recht. § 53 Abs. 1 GG wiederholt diese Regelung. Daneben sieht § 53 Abs. 2 GG vor, dass das kantonale Personalrecht sinngemäss anzuwenden ist, sofern eine Gemeinde keine eigenen Vorschriften erlässt (so bereits § 72 Abs. 1 f. des auf 1. Januar 2018 aufgehobenen Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [OS 60, 71]). Die Regelung des Personalrechts fällt demnach in den Kompetenzbereich der Gemeinden, wobei ihnen ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt.
3.2 Die Stadt Zürich hat von dieser Kompetenz mit Erlass des (Stadtzürcher) Personalrechts vom 6. Februar 2002 (PR, AS 177.100) sowie der dazugehörigen Ausführungserlasse Gebrauch gemacht. Der Vollzug des entsprechenden Rechts wird vom Schutzbereich der Gemeindeautonomie erfasst, und den Behörden der Stadt Zürich kommt dabei ein erheblicher Ermessens- bzw. Beurteilungsspielraum zu. Bei der Auslegung des kommunalen Rechts dürfen die Rechtsmittelinstanzen nicht unter mehreren verfügbaren und angemessenen Auslegungsmöglichkeiten eine sinnvolle, zweckmässige Interpretation einer kommunalen Norm durch die Gemeinde durch ihre eigene Auslegung ersetzen (BGr, 11. Juli 2017, 1C_572/2016, E. 2.1; VGr, 24. September 2020, VB.2019.00718, E. 2.2; Donatsch, § 20 N. 57 ff.).
3.3 Die Beschwerdegegnerin schützt ihre Angestellten vor ungerechtfertigten Angriffen und Ansprüchen (Art. 36 Abs. 1 PR). Dazu regelt der Stadtrat nach Art. 36 Abs. 2 PR die volle oder teilweise Übernahme der Kosten für den Rechtsschutz der Angestellten, wenn diese im Zusammenhang mit der Ausübung ihres Dienstes auf dem Rechtsweg belangt werden (lit. a); wenn sich zur Wahrung ihrer Rechte gegenüber Dritten die Beschreitung des Rechtswegs oder anderweitige rechtliche Unterstützung als notwendig erweist (lit. b) oder wenn sie Betroffene eines Deliktes, von Diskriminierung, von sexistischer oder von sexueller Belästigung am Arbeitsplatz sind (lit. c).
3.4 In den Ausführungsbestimmungen zur Verordnung über das Arbeitsverhältnis des städtischen Personals vom 27. März 2002 (AB PR, AS 177.101) wird dazu vom Stadtrat insbesondere geregelt, dass die Stadt mindestens die Kosten des erstinstanzlichen Rechtsschutzes übernimmt, wenn Angestellte im Zusammenhang mit der Ausübung ihres Dienstes auf dem Rechtsweg belangt werden oder sich zur Wahrung ihrer Rechte gegenüber Dritten die Beschreitung des Rechtsweges als notwendig erweist (Art. 42 Abs. 1 Satz 1 AB PR).
3.5 Für das erstinstanzliche Verfahren im Zusammenhang mit einer Strafuntersuchung gegen einen Staatsanwalt und den Kommandanten der Stadtpolizei wurde dem Beschwerdeführer – in seiner Rolle als Anzeiger eines Strafdelikts – der Rechtsschutz bzw. die Kostenübernahme gewährt. Das Strafverfahren wurde mit Verfügung vom 4. März 2020 eingestellt. Diese strafrechtliche Beurteilung bildet nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. Entscheidend ist einzig, ob sich aus dem kommunalen Personalrecht ein Anspruch ableiten lässt, den betroffenen Angestellten in jedem Fall auch für ein zweitinstanzliches Verfahren Unterstützung zu gewähren. Mit der Formulierung, dass "die Stadt mindestens die Kosten des erstinstanzlichen Rechtsschutzes übernimmt" (Art. 42 Abs. 1 Satz 1 AB PR), wird gemäss der Praxis der Beschwerdegegnerin zum Ausdruck gebracht, dass es zum Schutz der Angestellten nicht erforderlich ist, diese beim Durchlaufen eines mehrstufigen Instanzenzuges zu unterstützen, es sei denn, eine Angestellte oder ein Angestellter werde ohne eigenes Zutun nach dem Vorliegen eines erstinstanzlichen Entscheids in ein zweitinstanzliches Verfahren involviert. Diese Auslegung ist vom Sinn und Zweck von Art. 36 PR ohne Weiteres gedeckt. So hat es vorliegend die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer ermöglicht, sich in das Strafverfahren einzubringen. Der Ausgang des Strafverfahrens – hier dessen Einstellung – führt nicht zu weitergehenden personalrechtlichen Ansprüchen des Beschwerdeführers gestützt auf Art. 36 PR in Verbindung mit Art. 42 Abs. 1 AB PR. Die Ablehnung des Gesuchs des Beschwerdeführers vom 4. November 2019 um weiteren Rechtsschutz durch die Beschwerdegegnerin ist daher nicht zu beanstanden.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
5.
Gemäss § 65a Abs. 3 VRG geniessen die Parteien in personalrechtlichen Angelegenheiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.- Unentgeltlichkeit, sofern sie wie hier keinen unangemessenen Aufwand verursacht haben (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 65a N. 39 in Verbindung mit § 13 N. 88). Fehlt ein Streitwert, werden nur Kosten erhoben, wenn es sich um eine Streitigkeit von grosser Tragweite handelt (Plüss, § 65a N. 29 f.; vgl. VGr, 9. Januar 2019, VB.2018.00458, E. 5.1 mit Hinweis). Dies ist hier nicht der Fall. Demnach sind die Kosten auf die Gerichtskasse zu nehmen.
Der unterliegende Beschwerdeführer hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung. Die Beschwerdegegnerin beantragt ebenfalls eine Parteientschädigung. Das Gemeinwesen besitzt praxisgemäss in der vorliegenden Konstellation grundsätzlich keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung. Die Prozessführung verursachte sodann keinen besonderen Aufwand, der vorliegend ein Abweichen von diesem Grundsatz rechtfertigte. Der Beschwerdegegnerin ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).
6.
Gemäss Art. 83 lit. g des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten auf dem Gebiet öffentlich-rechtlicher Arbeitsverhältnisse ausgeschlossen, wenn sie eine nicht vermögensrechtliche Angelegenheit, nicht aber die Gleichstellung der Geschlechter betrifft. Bei vermögensrechtlichen Streitigkeiten muss der Streitwert mehr als Fr. 15'000.- betragen, oder es muss sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellen (Art. 85 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 BGG). Vorliegend fehlt ein bezifferbarer Streitwert (vorne 1.2). Wäre die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht zulässig, stünde die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen werden, müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119 Abs. 1 BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 95.-- Zustellkosten,
Fr. 1'595.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.
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